基层债务，割不断的忧思

昌　平

基层债务知多少

没有人给基层债务下过定义，我把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。

全国基层债务到底有多少，没有权威的统计数据，也很少有人关注。2001年5月的《中国新闻周刊》的封面文章是《债务政府》。该组文章通过采访调查，认为目前中国乡镇的债务窟窿高达2000亿元。文中的“乡镇债务”自然没包括县级政府债务和村级债务。如果计算在内，债务可能更加惊人。

举个例子，江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

全国有近3000个县（市），除东部少数发达地区外，“财政赤字”是一个普遍现象。假如平均每个县（市）累计的三级债务按上亿元计算，全国基层债务大约在数千亿之间，有专家学者说远不止这个数，我还是比较偏向保守的。

数千亿债务是个什么概念？居住在县、乡、村一级的人口有10亿多，就是说，这些居民和农民人均负债约数百元。由于这10亿多人口中有9亿都是农民，基层债务的负担实际上就是农民的负担。

和全国国有、集体企业所形成的“法人债务”相比，这个数字不算大，但此债不能和彼债相提并论。一是债主不同，法人债务大多欠国有银行的钱，而基层债务大多是欠私人的钱，属于民间借贷；二是利率不同，法人债务的利率月息不会超过5‰，而基层债务的利率一般高于15‰；三是欠债的主体不同，法人债务的“法人”是可以破产的，但基层债务的债务人是政府，是村委会，是不能破产的；四是还债的方式不同，法人债务是靠赚钱还债，基层债务主要靠加重纳税人（特别是农民）的负担来还债。

债务的恶性循环

基层债务是从1996年开始大规模出现的。

1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。

1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。

湖北某县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”——借债；机构和人员增长快，行政支出不足——借债；抗灾——借债；修房子、买车子——借债；还旧债——借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。

为了吸纳更多的钱维持债务的恶性循环，民间借贷的利息从月息15‰增加到了现在的30‰，有的地方达到40‰以上。这样债务规模越来越大，增长速度越来越快，潜在的危机也越来越深重。

基层债务的数量对外界是绝对保密的。保密的方法有两种：一种是混乱的管理。在一个村、一个乡就是村长、乡长也很难搞清借民间高利贷的准确数据；另一种是暗箱操作，一个村、一个乡只有核心层的两三个人知道债务运作情况，只有当这个核心“下台”时，才公开家底。公开家底的时间越迟，潜伏的危机就越大。一旦公开家底，就会产生巨大的震荡，引发无穷的变化。

危害重重

1、债务使农民“减负”难以实现

如果说农民负担过重起初是因为机构和人员膨胀引起的，那么现在，农民负担虽有中央三令五申，但仍有增无减，则是债务危机所致。湖北某乡1997年因提早征收农民负担，导致一农民服毒自杀，中央领导严令查处责任人，乡党委书记、乡长被撤销党内外一切职务，直接责任人被判刑三年。但1997～1999年，该乡仍无视中央减轻农民负担的政策，基层债务依然有增无减。高利贷、利滚利让农民难有出头之日。

2、债务促使一些乡村干部作恶

为了偿还债务，乡村干部胡作非为。内地某乡的一个农民，因人民公社时欠村里的190元，现在要还1800元，该农民无力偿还，竟拉去关在乡里的“小黑屋”里给活活冻死了。另一农民因1995年欠集体3500元，利滚利后竟要还1.9万元，该农民答应还1.4万元，乡村干部不同意，竟把他拉到乡里关“小黑屋”……数天后，该农民在送往医院的途中死亡。

3、债务使乡村官员永无宁日

有的乡镇几乎要面对上千个债主，有的村要面对上百个债主，乡干部每天都要给债主说好话，债务就像背在他们背上的一块大石头，永远让乡村干部直不起腰杆；债务就像挂在他们腰间的一颗炸弹，永远让乡村干部提心吊胆。有的债主是拿着刀找乡村干部去讨债的，因基层债务逼死村长、书记的事已发生多起了，因讨债无果自杀于乡村机关的事件也有发生。

4、债务导致乡村干部队伍素质降低

由于债务危机使乡村两级组织失去了存在的经济基础，其职能也在萎缩。一些村找不到像样的人当村长、村支书，很多乡干部提出辞职，县长的“含金量”也大大降低了。内陆地区的很多村没有积累只有债务，村长选出来后，许多人不愿干。一些有水平、有头脑、有能力的乡干部或要求调出或宁为“凤尾”不为“鸡头”，或纷纷下海自谋出路。

5、“私有化”倾向已经出现

基层债务的债主70%是县乡村干部和干部的亲友。由于乡村欠债主的钱，不少乡村值钱的东西被打着产权改革的旗号卖光，剩下的就只有土地、泵站、学校了。种地挣不了钱，农民都不愿要地，正好债主要不到钱，也只有打土地的主意。现在，在农村大片大片的土地发包给债主，30～50年不变，债主种地不交税费，只用高利贷的利息抵扣就行了，债主变成了不交税的“地主”。为了完成上面的税费任务，乡村干部便把农田的税费强加到人头上，农业税变成了人头税。现在学校、泵站也是债主争夺的目标。这种权力作用下的变相的私有化值得高度关注。

6、疾病流行危及人畜生存

人畜的传染病，过去是靠政府和集体拿钱救治和消灭，现在县乡村无财力了。各种畜禽传染病一经发现就必须迅速捕杀，严控传播，但现在谁出钱、谁来管？在一些农村，血吸虫病、传染性肝病等患者很少有人去住院救治。这都是十分危险的。

7、义务教育成为画饼

乡村对教育的投入越来越少，学校对学生的收费越来越高，学生流失呈上升趋势。在不少城市，你都会遇到一群群跪在地上给人擦皮鞋的小孩。这样下去，义务教育在一些地方永远是一个画饼。

8、水利工程日趋老化

很多人都认为解决十几亿中国人吃饭的大难题仅是“分田单干”——责任制的功劳，这种认识十分片面。水利建设和种子、肥料的技术革命是粮食增产至关重要的因素。不少农村已有十年没有组织农民兴修水利工程了。农民每年上缴的以资代劳资金都还了债或发了工资，国家下拨的农业工程建设资金也常常被挪用，农业抗旱涝灾害的能力日趋衰退。十年后必须对原有的水利工程进行修复，预计需要几万亿的投入。水利建设资金的缺乏将严重制约农业的发展。

9、县级政权面临危机

在内陆的县一级地方，财政收入的70%以上来自农民负担，由于基层债务的影响，县级财政的预算收入根本不可能实现。县级政府也不得不靠借债和挪用度日。内陆许多县级政府为保证运转，挪用社保资金、专项基金、项目专款，变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村为维持生计，截留县级财政收入，导致本不堪重负的工业企业雪上加霜，进一步加剧了县域经济的萎缩，财政进一步恶化，失业进一步上升，形成经济和社会的恶性循环。

10、贫富差别越来越大，农村市场进一步萎缩

当财富向少数发达地区、少数产业、少数人集中，大多数地方、大多数行业、大多数人将相对贫困化；而从微观而言，少数人将又通过高利贷和权力的结合，再次集中财富，使更多的人陷入绝对贫困，连最后的保障——土地也将失去。在农村，相当部分农户的现金收入不够缴税费和学生的学费，有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农民没有钱消费，再好的“拉动内需”措施都是有问题的。

宏观倾斜，微观挖潜

巨大的基层债务是我们长期不重视“三农”问题结下的苦果，现在解决这个问题很难，但不解决不行。解决的思路是：宏观向农村倾斜，微观上通过改革挖潜。

1、农业税改成农村社会保障税，国家不再找农民要钱。农民负担的正税部分由国家统筹，建立农村社会保障基金，用于农民养老和合作医疗。农民负担的附税部分用于村内公共事务开支。

2、中央财政应向农村倾斜，农村教育由中央财政拿钱解决，每年不少于1000亿元。

3、准许省、市人民政府发行省债、市债，偿还基层债务。再由县乡村逐年偿还。

4、实施“转移农民、减少农民、富裕农民、建设社会主义新农村”的伟大战略，这个战略是最符合国情、最有效率、最能启动内需的战略，不次于西部大开发战略。国家应该拿政策、拿钱采用“大按揭”的方式，在中部地区大规模启动小城镇建设，吸引农民进集镇、城市，同时扶持乡镇企业、农业产业化和第三产业发展，促进农村城市化、农业现代化、农民农工化，让中西部地区的财政和集体收入有较大的增长，增强偿债能力。

5、全国农村开展基层债务清理整顿工作，用条例的形式规范基层债务的管理。严厉打击基层债务中普遍存在的违规高息、少本多息、延时计息、无本生息、应付款生息和利滚利等违法犯罪活动。

6、机动田、水田等农业资源偿还基层债务，要公开竞卖，不许暗箱操作。但不准将农民的旱涝保收的口粮地拿去抵偿基层债务。

7、对于农民集资办起来的农村“国有”基础设施，如电力、通讯、电视、公路、大型泵站等，其产权应归还农民，农民以产权抵押申请贷款偿还债务。

8、重构县乡政府体制，把吃财政的人减少60%。把一切靠向农民收费生存而又不为农民服务的部门全部砍掉。必须废除干部终身制，在职就是干部，不在职就是居民。县乡政府官员应由人民选举产生，接受党和人大的监督。主要是财政预算监督、人事编制职数监督、依法行政监督。

基层债务决不能等闲视之，如不加以遏制，必然会导致农村大混乱和大倒退。因此，我呼吁所有有良知、有责任感的经济学家、社会学家、政治家都来研究、关注、解决基层债务问题。□