优化农村中小学布局的几点思考

罗兴才 伍倜

《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，并提出要“大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展”，“重视和发展学前教育”。这既是国务院向基础教育提出的一项新的战略任务，也是基础教育迎接新世纪挑战所必然面临的严峻考验。作为在基础教育战线上的工作者，都有必要加强对当前农村中小学布局调整工作重要性和必然性的认识，认真思考如何合理调整农村中小学布局，促进教育资源的优化配置，以进一步促进基础教育的健康发展。

一、启动新一轮农村中小学布局调整的紧迫性和必要性。

1.现有农村中小学格局因其体制固有的弊端亟待调整。我因现有的农村中小学格局是在分级办学、分级管理的教育管理体制下形成的。不可否认，它在广大农村普及九年义务教育进程中，曾发挥过巨大的推动作用。然而，它同时也给中小学的布局带来不可忽视的弊端：一是学校分布散，现有的农村小学布局基本上是一村一校，不便管理。二是规模小，这个问题在小学，特别是山区小学表现得十分突出。据对襄樊市辖区内五个县（市）的调查，完全小学平均班额41人，中心小学班额平均51人，初小班额平均28人，教学点平均17人。仅以国家级贫困县保康县为例，30人以下规模的小学校（教学点）有151所，占全县小学总数的44.1%，其中有48所初小或教学点，每校（点）不足10人。三是“小而全”，学校规模小，人数少，但年级层次多，有的甚至一个年级只有三四名学生，按年级上课既浪费人力、物力，又难以组织正常教学。这种由现有办学体制造成的弊端在客观上造成教育资源浪费和教育教学质量无法得到保证。

2.人口结构变化趋势的动态性要求中小学布局必须作相应的调整。随着计划生育政策在城乡不断深化和计划生育效果的日渐显现，我们从对5个县（市）的调查情况中了解到，小学新生从1985年开始进入入学高峰期，1990年达到最高峰，从1991年逐年减少。而在未来10年，小学规模将逐步缩小，10年后在校人數只有现在的1/3;初中办学近5年进入高峰平台，在校生人数持续增加，5年后开始下降;随着普及高中教育，高中的规模将逐步扩大。这就要求中小学布局必须作相应的调整。

3.农村城镇化水平的提高和行政区划的调整及行政机构的精简，也要求中小学布局做出相应的调整。提高城镇化水平，转移农村人口是“十五期间促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。同时当前进行的乡镇行政区划调整和行政机构的精简，也给中小学布局调整带来新的机遇，如何抓住这一有利时机，充分利用现有教育资源和其他闲置资产，加快农村基础教育阶段学校的布局调整步伐，进一步优化教育资源配置，提高办学效益和教育质量，成为摆在各级政府和教育行政部门面前的紧迫课题。

二、中小学布局调整应遵循的基本原则。

新一轮的农村中小学校布局调整应以《国务院关于基础教育改革与发展的决定》为指导，按照小学就近入学、初中相对集中，优化教育资源配置的总体原则，积极、稳妥、有序地进行中小学布局调整。通过布局调整，使农村中小学布局结构与本地人口密集程度、地理环境、经济水平、师资条件等相适应，逐步实现学校布局合理、教育结构优化、用人机制健全、经费使用高效的目标，促进基础教育事业持续、协调、健康发展。因此，在布局调整中应遵循以下五条基本原则：

一是就近入学和相对集中的原则：二是资源优化和规模效益的原则;三是实事求是和因地制宜的原则：四是统一规划和分步实施的原则：五是立足当前和着眼长远的原则。

三、中小学布局调整应采取的主要步骤。

根据目前全国各地农村基础教育三个学段的现状，可初步确定当前小学、初中、高中三个学段布局调整的工作思路为：“调整小学，稳定和建设初中，协调发展高中。”调整的重点应放在中心小学以下的小学，各地应充分利用乡（镇）、村行政区划调整的时机，本着“确保入学率不降低，确保辍学率不增加，确保群众负担不增加”的原则，按照“初小就近办学，高小相对集中，初中进镇，高中进城”的总体要求，因地制宜，对中小学布局进行调整。

1.小学调整可因地制宜，适当打破行政区划，采取撤、改、联、并等办法，对现有小学布局进行逐步调整。

第一，现阶段，按照“初小就近办学，高小相对集中”的要求进行农村小学布局调整。在调整中，各地可实行联片办完小或高小，完小、高小所在地撤销村小或教学点：联村办初小（教学点）。保留的学校要选定在现有条件较好、人口相对集中、交通比较便利的学校，原则上不铺新摊子。因此，应加大乡镇中心小学和定点小学的建设。

第二，撤销一批生源不足、规模过小、条件较差的小学，将学生集中并到邻近学校，对规划撤并的学校，可采取先并后停再撤的办法进行调整。

第三，积极创办寄宿制小学。对规划保留、集并的学校一方面要进行必要的投入，进一步改善条件，另一方面要充分利用被撤销、集并学校的现有资产，用于完善保留学校寄宿制设施的建设。从长远看，由于新生入学率在近5年后将下降到一个较低的平台，因此，应继续加大乡镇中心小学和定点小学的建设，改善办学条件，积极推行寄宿制，最大限度地发挥乡镇中心小学和定点小学办学的规模效益。

2.初中调整按照“立足当前，着眼长远”的原则，统筹规划，分阶段、分步骤地科学调整初中布局。

第一，考虑到农村初中在“十五”期间处于学生高峰平台，学龄人口变化不大，各地对现有初中应坚持“大稳定，小调整”，在此期间，原则上不撤并普通初中，要巩固和适度地发展初中教育。要充分利用现有资源的可容性，最大限度地利用初中周边闲置的教育资源和撤乡并镇、精简机构后闲置的社会资源，保证初中入学高峰的平稳过渡，同时避免高峰期过后的资源浪费。对规划保留的初中，要进一步加大投入，加快建设，改善办学条件，以满足学生学习、食宿、活动、实践的需要。

第二，“十五”过后，初中生源将逐步减少，各地要对覆盖人口不足、办学规模过小的学校逐步予以撤销。撤销的学校可改办成中心小学。

第三，2010年前后，初中生源将大幅度减少，因此，布局调整应着眼长远，通盘考虑，统筹布点，科学规划，注重人口集中、交通便利地方的初中学校的建设，为将来初中撤点并校、联乡划片办学打下基础。

第四，扩大九年一贯制学校试点，带动撤点、合班、并校，使中小学布点相对集中，以达到资源配置集约化。多年来，“五四”和“六三”学制将九年义务教育阶段的教育资源分割为小学、初中两部分，这种划分，对初中教育的发展带来直接的负面影响。办好九年一贯制学校试点，将对实施规模、结构、质量、效益协调发展战略，从而推动整个基础教育事业的发展起到积极作用。因此，应积极在城市和经济条件较好的县（市）城区先进行学区建设试点，然后逐步推开，最后产生规模效益。

3.高中调整应根据全国基础教育工作会议的要求，合理规划高中布局，协调发展高中阶段教育。

在布局调整中，要合理配置现有资源，走内涵发展的道路，努力创造条件，增强高中招生能力。應实现普通高中、职业高中、综合高中统一规划，协调发展。经过规划，确需新建的高中应设在县（市）城关地区。建立政府投入、受教育者适当分担、积极吸收社会资金等多渠道筹措经费的高中教育投入体制，大力发展高中教育，力争2010年在城市和经济发达地区实现普及高中阶段教育的宏伟目标。

四、布局调整过程中应注意处理的基本矛盾。

农村中小学布局调整，政策性强，工作量大，涉及面广，因此调整中小学布局时，必须处理好以下四个方面的矛盾：

一是正确处理好集中办学与方便学生入学的矛盾。规划集并保留的学校既要产生规模效益，又要方便学生入学，主要通过积极创办寄宿制学校等办法，解决这一矛盾。

二是正确处理好条件不足与资产闲置的矛盾。非保留学校的图书、仪器等动产应随学生一起全部充实到集并学校：房屋、土地等不动产应主要用于发展幼儿教育、成人教育，也可作为教师住房、中小学勤工俭学基地或者校外教育活动基地。确认无利用必要的，可由县、乡政府通过拍卖等形式进行资产置换，用于保留学校的建设，确保学校资产不流失。

三是正确处理好教师不足与人员富余的矛盾。各地要通过调整中小学布局，调整教师在区域、学段、学科之间的结构。要通过教师工资管理县级统筹，促使教职工的合理流动和合理分布。

四是正确处理好撤点并校与建设投入的矛盾。进行中小学布局调整，一方面要撤销不宜布点的学校，另一方面对规划保留学校要进行必要的改建、扩建，没有一定的经费投入作保障，布局调整将无法实施。各地应进一步加大对教育的投入力度，提高教育经费在财政支出中的比例，要为中小学安排一定数量的公用经费和建设资金。各地应在<国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出的新的办学体制下，加大省、地（市）、县人民政府对基础教育的投入。同时，各地要大胆进行基础教育办学体制改革，形成多元化的办学模式，实行多渠道融资，除政府拨款外，还要采取积极措施吸纳社会资金，引进国有民办、民办公助、股份制学校等多种办学模式作为政府办学的补充，从而调动社会各方面的办学积极性，发展繁荣基础教育事业。