清江流域滚动开发机制探讨

喻　伟　安有贵

形成一个能保持良性循环和滚动增值的河流开发机制，是实现清江流域综合经济最优化的基本保证，也是实现整个流域经济快速发展的经济基础。这个机制的形成应按照国家的有关经济政策、流域总体规划，并根据清江流域的自然和社会经济特点，运用河流经济学的特点和方法，同时借鉴国外河流开发的成功经验进行探索和研究，着重研究水电梯级开发过程中的效益与费用(投入产出关系)、承受能力及风险性、费用分摊以及建设与经营管理保证体系等问题。清江流域开发是我国“流域、梯级、滚动、综合”开发的试点，通过对开发机制实践提供探讨性意见，可供其它流域的水利水电综合开发参考借鉴。

1、连续滚动开发的条件以及存在的问题

清江水力资源实现连续滚动开发有其得天独厚的条件：一是全流域均在湖北省境内，地市积极性很高，开发合力较张，二是国家和湖北省政府于50年代即着手流域开发的决策，有40多年开发规划研究的工作基础，流域规划已通过国家和湖北省审查批准；三是全流域的梯级电站均由国家和地方共同出资，共享收益；四是清江水电开发有限公司以“建管结合”的方式负责整个流域的综合开发；五是国家和地方政府都给予相应倾斜政策，这些都是清江流域水电开发的有利条件。另一方面，滚动开发的第一期工程——清江隔河岩水电站已于1994年投产发电，到1998年年底累计发电120亿kW·h，发电收入40多亿元，高坝洲水利枢纽1997年正式开工后，将于1999年下半年开始发电，下世纪初，开工兴建龙头梯级——水布垭水利枢纽。具备连续滚动开发的基础条件。但是，从目前的滚动开发情况来看，还存在几个主要问题。

(1)连续滚动开发的资金筹措。从华中电力集团公司和清江投资公司融资情况看，满足近期滚动开发投资需求是没有问题的，水布哑工程开工后，前期工作及施工准备需要投入23.7亿元，如果加上2000年前高坝洲所需资金30.4亿元，以及隔河岩尾工所需资金1.2亿元，那么到2000年，三座电站共需资金55.3亿元。在此期间，将隔河岩电站的发电收益(采取边还边贷方式)用于投入，也仅30.4亿元，尚需增加贷款规模20多亿元。

(2)实行减轻税赋的优惠政策。自隔河岩开工建设直至1995年，清江水电开发曾享有一些优惠政策：如减免70％的产品税，实行税前还贷、免征所得税及按还本付息电价汁收等。税制改革前征收的产品税及附加税为10.70元/(1000 kW.h)；税制改革后的增值税及附加税为62.61元/(1000kW.h)，仅流转税即净增59.40元/(1000kW.h)，相当于税改前的19.5倍。若按隔河岩电站年发电30亿kW.h计，仅流转税就增加了1.78亿元/年，削弱了还贷能力和再投入其它电站的资金能力。同时按新税制要求实行税前还贷，并取消了免征所得税的优惠政策，则隔河岩电站发电利润33％须交纳所得税，两项相加将大大推迟原定的还贷期限，同时也影响到高坝洲、水布坯两电站的连续滚动开发。

(3)合理确定梯级水电站的上网电价问题。上网电价是实现清江水电开发目标效益的关键，因此上网电价的合理确定，应按市场经济的价值规律和“新电新价、优电优价”的原则考虑。隔河岩为华中电网的主调峰电站，电能质量很高，目前的电价是按1994年的投资概算确定的还本付息电价(0.399元/kW.h)，而实际上1997年修正概算为53亿元(含升船机投资)，考虑新的税制后，其上网电价应为0.45元/(kW.h)。另一方面，隔河岩电站主要承担华中电网的调频调峰任务，具有承担峰荷的优质电的特点，故应考虑峰荷电价，确保其盈利水平，以保证滚动开发资金的良性循环。

2、对投入产出机制的探讨

清江流域的水电梯级开发是国家和湖北省合资承担，1995年9月，原湖北省清江水电开发总公司改组成清江水电开发有限责任公司，成立了董事会，由华中电力集团公司作为国家方的出资代表，由湖北省清江水电投资公司作为湖北方的出资代表，两股东分别行使其投资主体权，清江有限公司承担建设经营，形成清江水电开发“借贷—建设经营 收益---再投资”的投资机制。清江有限公司改制后，通过清理债仅债务，明晰了产权关系明确了两股东自隔河岩开工建设至1995年12月31日的股东比例。因此，针对清江水电梯级开发的现状和特点，有必要探讨开发过程投入产出的关系及其运作机制。

(1)明确资本金。国家金融投资体制改革后，要求基本建设项目实行资本金制度，根据清江水电开发的具体情况特点，应对改制前后的项目投资作不同方式的处理：如改制前，隔河岩未设资本金，全部投资为借贷资金；对新开工的建设项目(高坝洲水电站)双方股东应按比例注入相当于高坝洲电站总投资20％的资本金(约6.16亿元)，这样就保证了高坝洲电站前期及施工初期的资金需求，加快了工程的建设进度，可望实现开工后2年发电，4年建成的目标。

(2)多渠道筹集建设资金。为在高坝洲电站建成投产时连续开工兴建水布垭电站，应拓宽渠道，如发行企业债券或股票，预收供水设施(包括水费)及库区养殖水域、旅游设施有偿使用的订费，逐步转让隔河岩、高坝洲甚至水布垭的部分收益权，以满足2000年前后的资金需求。同时积极开展以水电开发为支柱的多种经营，以及操作项目准备金或其它闲置资产获得的收入，增强流动资金的占有比率，提高短期债务的偿还能力。

(3)在金融税收上给予倾斜政策。流域开发的共性是投资规模大、偿贷年限长，国家及有关部门给予政策的扶持和倾斜对于项目建设来说也是一种投入。特别是清江梯级电站的防洪功能效益的发挥，无法对地方分摊，而需要国家承担。因此，在清江水电梯级开发投资高峰期的时候，需要国家在金融政策上给予支持：如在贷款额度上应充分考虑项目建设分年投资需求；在偿还期上，对到期贷款实行延期还贷、边还边贷的优惠政策。

新税制实施后，使水电企业税负增加了许多，削弱了水电滚动开发的能力。目前，国务院及有关部门正在协商水电的增值税问题。在倾斜政策出台前，建议有关部门根据电力行业的平均水平和水利事业的社会公益特点给予如下优惠政策：①比照小水电增值税率6％征收增值税，或按水电10％的税费计征；对所得税实行先征后返或全免；②允许实行对上述两税种的提前还贷；②对土地占用费应考虑水电工程所发挥的防洪、供水和航运效益予以免征；对资源费在项目建设中一次性计征，避免重复征税。

(4)合理确定梯级水电站的上网电价，电价是电力商品价值的贷币表现。同其它商品一样，合理的电价必须是既能反映其价值，又体现其供求状况和国家的产业政策。隔河岩水电站是国家和地方政府合资建设的自营式大型项目(全资负债经营)，亦是清江流域滚动开发的母体电站，保证有一个合理的电价水平，是建立滚动开发机制的制约因素。目前，隔河岩电站是按还本付息的原则计算得出的(1995年前为0.352元kW.h)，1995年以后上调0.399元/(kW.h)；而且本息计算的基础是按1994年35.6亿元投资确定的，实际上按1997年修正概算的总投资额度为53亿元。因此，电价中不仅只偏重考虑还本付息的要求，并且也没有真正反映水电产品的价值。另一方面，隔河岩以及将来建成的水布哑两电站均属华中电网调峰调频电站、装机年利用小时数很低，使发电成本增高；同时，随着用电结构的变化，更应突出峰荷电价的价值。因此，对隔河岩电价的合理调整，应按照《电力法》中关于“电价要体现合理补偿成本，合理确定收益，依法进入税金，坚持公平负担，实现优质优价”的原则，对隔河岩电站实行“分时分价、优质优价的电价政策，在合理调整现行电价基础上，按峰时电价为平均电价的1.6-1.8计算，则可保证峰时电价在0.6-0.7元/(kW.h)水平。只有这样才满足2000年前后滚动开发高峰时期的资金需求。

(5)节省建设投资的途径。清江干流三座梯级电站，是清江有限公司采取“建管合一”的方式负责建设开发的，因此，在开发程序、开发规模、施工布局、以及生产经营等方面，通过优化管理可节省大量的建设投资，提高产出的经济效益。隔河岩电站下距高坝放电站50km，上距水布垭电站92km，基本上处于三梯级的中间，通过1987年至今10多年的建设，坝址区已具备了配套完善的交通通讯、科研实验、生产维修和生活服务等设施，并且上下两梯级施工前和建设过程中的重复建设浪费投资。在上、下两梯级坝址只设现场生产指挥、施工附属企业设施和临时生活设施；而将微波通讯站址、机电维修工厂、电厂培训中心、科研试验室以及工作人员小区均设在隔河岩基地。避免拉长战线，耗费本来就显不足的滚动开发资金。

(6)建立梯级电站调度中心，统一上网电价，流域综合经济开发是一个系统工程，水电梯级开发是这个大系统的一个子系统，因此，必须以系统的观点和方法指导梯级水电的建设经营管理，只有这样才能提高投入产出率和综合效益。在2000年之前，在隔河岩功能区建立梯级电站调度中心，第一步实现对隔河岩和高坝洲两电站的联合调度；到2010年，水布垭建成后，实现三个梯级电站的联合运行调度。并且按以隔河岩、高坝洲两电站收益滚动开发水布垭电站的情况确定统一的上网电价。这样既保证了水布哑的资金投入需求，又理顺了系统中梯级电站的产出关系。同时还可通过与其它电站联合调度，提高系统的保证出力水平和发电量，减低能耗节约成本；提高电站自动化水平，实现梯级电站“少人值班、无人值守”的自控目标，而由梯调中心遥控调度，减少人员开支，提高电站运行的安全可靠性。

3、投资费用分摊及承受能力分析

投资费用分摊(又称费用分摊)是指受益部门之间、各受益地区之间合理分摊水利水电综合利用工程投资和的运行费。清江水电梯级开发系以水电为主的水资源综合开发，其综合经济效益巨大，开发的投资费用也十分惊人。按照清江流域规划和《水法》规定的要求，清江流域开发以水电效益为主，兼顾防洪、航运、供水养殖、旅游等其它效益。因此，清江梯级滚动开发不能只以水电效益为单一的开发目标，或者全靠水电收益来负担其它功能的建设费用，那样会使水电企业不堪重负，也谈不上连续滚动；而必须从整体利益出发，统筹兼顾，在综合利用部门之间进行合理分摊，把各部门的经济效益与经济责任联系起来，保证滚动开发机制的良性循环，使清江水资源得到充分合理的利用。

(1)对于具有社会效益性的方面的投资费用，应采用国家投资和建成后有偿使用的办法分摊。清江梯级航运效益是除水电以外的第三大功能效益，而先期需投入建筑物和航道疏浚的投资费用约10多亿元。对这部分投资的分摊应参照国外流域开发的经验，先由国家提供低息或无息贷款，建成后，按照有偿使用的原则，从船只过坝费中逐步回收，有偿使用费中还应包括每年航建设施和航道维护费用。三座梯级电站的修建，改变了清江不通航的历史，大大地增加了通航能力和续航里程，特别是大幅度降低了航运成本。据调查资料分析，并按有无清江梯级的航运直接成本差额为计价原则，考虑三个梯级过坝一次性收费，并按一般设计运量水平计算，则每年可回收航运投资1000多万元。这对于清江航运业来说是容易承受的，因为有偿使用费只占水运价格的27％，如果比照公路运价则约6.4％，因此，清江航运梯级的有偿使用费应结合航运运价运量水平，比照公路运价确定。这样不仅可以保证清江梯级航运投资费用的回收，而且将保持水运与公路运输的贷物流平衡。

清江梯级工程的防洪功能是对国民经济的净贡献，对于梯级开发总投资中所含防洪部分费用分摊，应按直接损失法计算每年因防洪而损失的电量收益，国家每年给予同等额度的补偿费用或贷款利息中给予相应减免。

(2)考虑供水及养殖等部门对投资费用的合理分摊。根据《水法》和《水行政管理条例》，水资源属国家所有，任何个人和部门都必须以有偿使用方式进行开发使用。不仅清江有限公司作为开发业主，需向国家申请取水许可证并缴纳水费。同时，开发业主又为沿江城镇工农业生产部门和居民提供了可靠水源(包括部分供水设施)亦应向用水户收取有偿使用费。同样地，对库区养殖业征收水面使用费和水环境保护费。根据合理分摊的原则，并借鉴国外经验，可采取“预订”和拍买使用权益等方式，有利于迅速筹集资金。分摊定价的原则：①供水费用的分摊可参考因供水损失的电量效益单价确定；②库区养殖使用分摊应以每年的坝区维护费和用于水监测保护的费用确定。

(3)对旅游设施投资费用的合理分摊。清江的旅游资源从库周(库内)和库区以外的地域性划分，本着“谁投资、谁受益”的原则进行资源开发。对库周及库内(含枢纽建筑物)的旅游资源及设施，可采取租赁、有偿使用等方式进行费用分摊。特别是枢纽大坝附属建筑物已有较好的水利景观设施，如按旅游功能稍加配套完善，即具有较高的参观旅游价值。但对其有偿费的确定，不宜在总投资中划块框算，而须参照旅游服务业价格水平(以旅游日价值法计算)确定分摊费用。据预测资料统计分析，到2010年，除水电收益外，其它功能所分摊的投资费用将达到20多亿元。而要保证清江梯级(特别是保证水布哑2000年如期开工)连续滚动开发的资金需要，甚至缺乏20多亿元的投入资金(占总投资的10％)，通过合理的投资分摊，2000年分摊投资问题的回收资金可达到3—4亿元。由此可见，虽然在2000年一2010年水布垃建设期的资金比较紧张，但如果将电价上调、还贷缓期、税收减免、费用分摊以及其它措施结合起来，科学合理地搞好梯级开发的资金调度，实现梯级开发的连续滚动机制的良性循环仍是具有资金保证的。

4、对清江流域经济综台开发模式的研究

清江流域的开发一开始就确定了“流域、梯级、滚动、综合”开发的发展方向，1996年国家同意将清江流域开发作为全国首家流域水电梯级开发的试点。清江有限公司作为开发业主，经过10多年围绕两个问题进行探索的实践，取得了一定效果。这两个问题，一个是水电企业的管理模式；一个是流域开发的发展模式。这两个模式是主客观之间的关系，既相互联系，又有区别，彼此相辅相成。

(1)开发主体的管理模式。清江有限责任公司从原有性质来说.是受国家和湖北省两投资方委托，属省政府派出的具有行政事业单位的建设管理公司。1995年9月依照《公司法》以及国家有关决议，改组成有限责任公司，负责清江流域的水电开发、电站建设和经营管理，是水电行业中较早实行现代企业制度的流域性水电开发公司，公司上设董事会(董事长为法人代表)，主要由国家方股东(华中电力集团公司)和湖北方股东(清江水电投资公司)组成。1995年通过债权债务清理、明确了资本金重新确立了新的公司动作机制，即按照决策层(董事会)一一管理层(公司总经理)一一操作层(电站建设、经营管理及多种经营机构)和投资、利润、成本中心确定了清江开发公司的管理运作机制，经过10多年来的实践和不断改革，已形成了“一个公司开发一条江”的模式，为梯级水电的滚动开发奠定了坚实的基础。

(2)流域经济综合开发的模式。清江流域经济综合开发试点是以清江的水力资源及其自然资源为对象的，其开发层次应分为三个层次：一是以干流三大梯级电站建设带动全流域其它小水电的开发；二是以水电为龙头带动航运、水产、旅游等行业的经济发展；三是以上述综合效益为基础带动库区乃至全流域区内相关的矿产业、林牧业、建材业、交通通讯业、经济贸易、以及劳务等区域经济的迅速发展，因此，要实现区域经济综合开发目标，必须将流域的滚动开发机制与建设管理机制结合起来加以研究。首先，流域开发管理体制应实现三个结合，充分调动投资者和经营者和积极性。其次应赋予开发公司一定行政管理权限，以便于统一规划、协调实施；其三，应建立以资金管理为核心的滚动开发机制，并与国家有关优惠政策相结合(如将移民政策、扶持少数民族及贫困地区的政策与开发结合起来)。形成“借贷--建设--经营--收益--再投入”的经济滚动发展模式。

(3)流域开发目标展望。

①工程建设：到2001年，高坝洲水电站竣工，争取到2008年，水布垭水电站竣工；继而转向流域内其它水电站的建设。

②电力生产：到2000年，年发电量将达到39.38亿kW.h；2010年。三座梯级年总发电量达到83亿kW.h。

③多种经营：到2000年，以库区综合经营、房地产、小水电、物质贸易为基础，将带动其它一批支柱产业的兴起，库区城乡经济将有更大的发展。

④财力资源：到2000年，清江梯级水电开发的固定资产将达到100亿元，年创产值18亿元；到2010年固定资产达到500亿元，年产值在70亿元以上。同时，以水电开发带动相关产业的经济发展和城镇建设，实现流域经济综合开发的全面发展。