财政转移支付对资源枯竭型城市产业转型的影响研究

摘" 要：本文通过梳理黑龙江省资源枯竭城市发展和转移支付补贴现状以及转移支付对资源枯竭城市产业转型的影响机制，从加大转移支付力度、优化转移支付结构、引导金融机构参与、强化要素保障以及因地制宜发展特色经济等方面提出有针对性的建议，旨在为其他资源枯竭型城市的转型提供有益的借鉴和参考。

关键词：黑龙江省" " "财政转移支付" " "资源枯竭型城市" " "经济发展" " "产业转型

一、引言

资源型城市在我国工业化进程中扮演了至关重要的角色，不仅为经济建设提供了丰富的资源，还推动了落后地区经济发展模式的转变。然而，随着资源的过度开采和消耗，许多资源型城市面临着资源枯竭的困境，产业结构单一、经济效益下滑、社会问题凸显等逐渐暴露出来。黑龙江省作为我国重要的资源型省份之一，也面临着资源枯竭型城市的转型问题。

为解决这一问题，中央政府自2007年起对包括黑龙江省在内的69个资源枯竭型城市实施了财政转移支付政策，旨在帮助这些城市摆脱“资源诅咒”，实现可持续发展。这一政策不仅为资源枯竭型城市提供了必要的财力支持，还为其产业转型和升级提供了可能。然而，尽管转移支付政策已经实施多年，但其对资源枯竭型城市的影响究竟如何，仍是一个值得深入研究的问题。特别是对于黑龙江省这样的资源型大省来说，转移支付政策是否真正促进其资源枯竭型城市的产业结构转型升级、经济发展和社会稳定，需要进行系统的评估和分析。

资源枯竭城市转移支付虽然属于一般性转移支付，直接补充到资源枯竭城市财政资金中，但是近年来学术界对转移支付的效果评估仍然存在争议，资源枯竭型城市转移支付也存在着一系列问题。张楠（2019）在研究转移支付对资源枯竭城市的经济增长效果时发现，转移支付可能会通过“权力寻租”等机制改变地方政府激励与行为，抑制创新和经济发展效率，产生“粘蝇纸效应”；宋德勇（2020）从绿色技术创新角度重新考察了转移支付对资源枯竭城市的影响究竟是赋能激励还是政策陷阱，他发现财力性转移支付有效激励了资源枯竭型城市的绿色技术创新，但具有一定的滞后性；李涛（2022）指出转移支付对于资源枯竭型城市基础设施建设有着显著的促进作用，但存在门槛效应，转移支付一定程度上反而抑制了资源枯竭型城市基础设施的改善；汪玉叶（2023）以地市级及以上的资源枯竭型城市为研究对象认为中央以财政转移支付的形式对资源枯竭型城市进行补贴，并不能带来产业结构转型升级，单纯依靠地方自身的力量难以转变，产业结构升级促进的作用较为有限。针对转移支付对资源枯竭城市的效果评估上，我国学者的研究尚未达成统一。

因此，本文将以黑龙江省为例，深入探讨转移支付对资源枯竭型城市产业转型的影响。通过对黑龙江省资源枯竭型城市的转移支付政策实施情况进行详细梳理和分析，旨在揭示转移支付政策在促进资源枯竭型城市产业结构升级、提高经济效益、改善民生等方面的实际效果，并为其他资源枯竭型城市的转型提供有益的借鉴和参考。

二、黑龙江省资源枯竭城市发展状况

（一）资源枯竭型城市发展状况

根据《中国城市统计年鉴》，包括地级及以上城市和县级城市在内的我国656个城市之中，共有262个资源型城市，资源型城市的比重占39.9％。黑龙江省是资源大省，在黑龙江省13个地级市中，就有11个资源型城市（包括9个地级市和2个县级市），资源型城市的比重占比达84.6%，远远高于全国平均水平。其中处于枯竭型的资源城市有6个，分别于2008年、2009年和2011年纳入国家资源枯竭城市转移支付的补贴名单中。

曾经得天独厚的资源促使黑龙江省各资源型城市经济快速发展，并提供了大量的就业机会，但随着资源的枯竭，产业结构单一、经济效益下滑、社会问题等逐渐暴露出来，资源型城市占全省GDP的比重不断下降。1995年至2008年中央开始对资源枯竭城市进行转移支付补贴以来，黑龙江省地区生产总值从3255 亿元上升至8310 亿元，增长幅度为155%，全省6个资源枯竭型城市地区生产总值从223.3亿元增加到634.7亿元，占全省 GDP 的比重也由13% 下降到 7.6%，下降了5.4 个百分点。由于资源的大规模开采，资源型城市已陷入发展困境，转型发展是大势所趋。

（二）资源枯竭城市转移支付补贴状况

根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，中央财政于2007年设立了针对资源枯竭型城市的一般性转移支付，自2011年第三批资源枯竭城市名单确定以来，全国一共有69个资源枯竭型城市被纳入中央转移支付补贴范围。从全国来看，自2007年以来，中央对资源枯竭城市转移支付补贴每年逐步增长，从2013年的168亿元增到2023年的232.9，增速达到38.6%，呈现出补贴对象范围更广、预算管理更精细、支出结构更优化、资金使用效益更高的态势。黑龙江省作为资源大省，资源枯竭城市补贴资金规模连续12年位居全国第一，转移支付额度逐年增加，从2013年的20.4亿元增加到2023年的25.17亿元，增速达到23.3%，且连续12年中央对黑龙江省的转移支付金额占全国转移支付总额比重在11%-13%之间，补贴金额非常稳定。

三、转移支付影响资源枯竭城市产业转型的机制分析

（一）解决历史遗留问题，改善民生福祉

资源枯竭城市在发展过程中往往积累了一些历史遗留问题，如社保欠账、环境保护、公共基础设施建设和棚户区改造等。这些问题不仅影响城市居民的生活质量，还制约了城市的进一步发展。转移支付资金可以用于解决这些历史遗留问题，改善城市居民的生活条件，提高民生生活质量。例如，可以用于支付社保欠账，保障退休人员的基本生活；可以用于环境保护和治理，改善城市生态环境；可以用于公共基础设施建设和棚户区改造，提升城市居民的生活品质。转移支付资金还可以用于提升资源枯竭城市的公共服务水平，如教育、医疗、文化、体育等领域。同时，公共服务水平的提升也有助于提升城市的软实力，为城市的产业转型提供更好的社会环境。通过转移支付资金的支持，政府可以实施价格干预政策，稳定物价，同时加大对低收入人群的补贴力度，缩小贫富差距。

（二）缓解财政压力，发挥政策导向作用

资源枯竭城市由于资源的枯竭，往往面临产业效益下降、经济总量不足、地方财力薄弱等问题，导致职工收入下降，社会不稳定因素增加。转移支付作为一种经济援助手段，可以直接增加这些城市的财政收入，缓解其经济压力，从而有助于维护社会稳定。这些资金可用于支持基础设施建设、公共服务改善、社会保障体系建设等方面，为城市的产业转型提供必要的保障。同时，转移支付往往伴随着一定的政策导向，中央在无偿援助资源枯竭城市的发展建设时，出台了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，明确了资源型城市可持续发展的指导思想、基本原则和工作目标。2022年，财政部印发了《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》，这为资源枯竭型城市的未来发展提供了更加清晰的方向和具体的政策指导。中央鼓励资源枯竭城市发展接续替代产业等，为资源枯竭城市的未来发展规划和培养重点产业提供了引导作用，从而实现经济的可持续发展。

（三）激发地方政府的积极性，推动政策落实

转移支付资金在分配和使用过程中，中央通常会加强对地方政府的监管和评估。这包括建立健全资金管理制度、加强资金使用监督检查、开展绩效评估等。通过这些措施，确保转移支付资金能够真正用于支持资源枯竭城市的可持续发展，避免资金的浪费和滥用。资源枯竭城市的转型效果通常会与地方政府的行为和绩效挂钩，这种机制可以激发地方政府的积极性，更好地落实国家政策，加强城市管理，提高行政效率，进一步推动资源枯竭城市的产业转型。同时，为了确保财政转移支付资金的有效使用，中央通常会制定一系列激励和约束措施。例如，通过绩效考评奖惩机制，对转型成果明显、资金使用绩效优秀的地区给予奖励；对工作成效不佳、资金使用效益差的地区，则结合实际情况对转移支付资金予以扣减或取消当年补助。这种激励与约束并重的机制有助于促使地方政府更加积极地使用和管理转移支付资金，提高其使用效益。

（四）吸引人口和资本流入，促进经济良性循环

2007年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，明确指出地方政府要着力解决就业问题，其中包括创造新的就业岗位，吸引外部资金、技术和人才。资源枯竭城市由于长期依赖资源开采，产业结构单一，缺乏多元化发展。接续替代产业如发展新兴产业、提升传统产业技术水平、加强科技创新等是促进资源枯竭城市进行产业结构升级和转型的重要推手，这些措施有助于增强城市的产业竞争力，培育新的经济增长点，从而推动经济增长。而充足的人才储备和外部资金就是培育接续替代产业的重要保障。中央对资源枯竭城市的转移支付资金需要着力到吸引人才和投资的措施上来，政府使用转移支付资金来提高资源枯竭城市对人才的吸引力和打造良好的投资环境，就要加强基础设施建设、提高政府服务水平、优化营商环境等。

四、结论与对策建议

转移支付对资源枯竭城市产业转型的影响机制是多方面的，包括增加财政支持、促进产业结构升级和转型、改善投资环境、提升公共服务水平以及激发地方政府的积极性等。这些机制共同作用，有助于推动资源枯竭城市的产业转型，实现可持续增长。然而，也需要注意到转移支付资金的使用效率和监管问题，确保资金的有效使用和城市的可持续发展，本文从以下四个方面提出建议。

（一）加大转移支付力度，建立长效融资机制

资源枯竭城市由于历史原因和产业结构特点，往往面临较大的经济压力。因此，应进一步加大财政对资源枯竭城市的转移支付力度，确保资源枯竭城市有足够的资金用于经济转型和产业升级。建立补偿资源枯竭城市历史欠账的稳定的财政转移支付制度，确保资金能够持续、稳定地投入到这些城市的产业转型中。同时引导金融机构积极为资源枯竭城市经济转型提供金融服务，如贷款、投资等，以拓宽融资渠道，降低融资成本。创新融资方式，建立长效融资机制，鼓励资源枯竭城市探索创新融资方式，如发行地方政府债券、引入社会资本等，以筹集更多资金用于产业转型。

（二）优化转移支付结构，提高资金使用效率

转移支付应明确用于支持资源枯竭城市的产业升级、基础设施建设、生态保护与治理等方面，确保资金能够精准投放，避免浪费和挪用。因此，要加强绩效管理，建立转移支付绩效评估体系，对资金使用情况进行定期评估和监督，确保资金能够发挥最大效益。对于产业转型效果良好的资源枯竭城市给予奖励；对转型效果不佳的资源枯竭城市，要结合实际情况对转移支付资金予以扣减或取消当年补助。明确任务，落实责任，切切实实将转移支付资金高效、实效、准确地落到产业转型上来。

（三）强化生态要素保障，推进绿色发展

过去资源枯竭城市往往采取粗犷型的发展方式，对当地城市的环境、生态、经济可持续发展等造成严重破坏。实现可持续性发展就必须坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，建立生态补偿机制，预留专项资金，提高补贴比例，支持资源枯竭城市的生态保护与治理工作。提高资源税费留成比例、矿产资源补偿费、消费税的地方留成比例，增加资源枯竭城市的财政收入。中央预算内资金支持应向资源枯竭城市的基础设施建设倾斜，如采煤沉陷区治理、废弃土地整理复垦、道路、供水、排水等，以改善城市环境和提升城市功能。

（四）因地制宜，发展特色经济

资源枯竭城市应根据自身资源特点，促进产业升级，发展新兴产业，以替代传统资源型产业，实现经济多元化发展。黑龙江省6个资源枯竭城市在《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》指导下，陆续找到了适合自己的发展道路，如鹤岗、双鸭山这种典型的煤城在延长产业链、产品深加工的基础上，将对煤的依赖转向同出于碳元素的石墨，还注重环境修复，综合处置煤矸石、粉煤灰等固体废物，对塌陷土地进行充填、复垦；伊春、五大连池这种森工城市则是合理利用森林资源，护育共举，发展森林食品加工、林特产品，坚持“生态立市、旅游强市”，把生态治理与发展特色产业有机结合，升级产业链供应链，实施“旅游+”战略，促进多业态深度融合发展。

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（作者单位：黑龙江大学）

责任编辑：张莉莉