推动内蒙古金融高质量发展法律问题研究

摘" 要：目前，内蒙古金融高质量发展中仍存在法律保障与市场需求脱节、地方金融执行能力不足、区域性金融治理法治化程度不足与法律法规和监管政策的宣传及培训力度不足等法律问题。究其原因，主要在于地方金融监管体制的适应性挑战与政策灵活性需求、地方政府金融监管体系的资源不足与组织协调不力、跨区域协同机制缺失与宣传和培训资源分配不均。建议进一步完善地方金融法律框架，强化政策灵活性、提高金融监管体系的有效性，加强地方金融执法能力、提升地方金融治理的整体性和协同性，增强区域性金融治理法治化程度并优化宣传培训的资源配置，提升金融法治效能。

关键词：内蒙古" " "金融" " "高质量发展" " "法律保障

一、内蒙古金融高质量发展中存在的法律问题

（一）法律保障与市场需求脱节

1.法律依据不健全。目前，内蒙古地方金融监管的法律依据多为规范性文件，法律层级较低，难以对地方金融机构和活动进行有效约束。例如，很多地方金融机构的监管依据不是国务院令或部门规章，而是规范性文件。《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》虽然构建了基础性的监管工具箱，但涉及典当行、小额贷款公司等地方金融组织时，难以设立行政许可或处罚措施。而《地方金融监督管理条例》虽然列入国家立法计划，但尚未出台，导致地方在处理金融风险和非法金融活动时法律支持不足。

2.政策在服务地方经济高质量发展中的匹配度不够。以包头市为例，该市金融支持政策仍较为分散，虽通过银企对接活动提高了融资便利性，但因缺乏长效法律机制支持，企业融资需求满足率低。在绿色金融和普惠金融领域，创新型金融产品的推广也缺乏法律保障。

（二）地方金融执法能力不足

1.执法人员数量和专业能力不足。地方金融管理机构的行政编制和实际人员配置无法满足日益复杂的金融监管需求。例如，内蒙古地方金融管理局改革后增加了行政编制，但盟市和旗县的金融部门人员配备严重不足，​而且部分地区缺乏具备执法资格的专业人员，许多转隶到财政部门的人员在金融监管领域经验不足​。

2.行政执法与刑事司法衔接不足。在打击非法金融活动时，地方金融管理部门常因执法权不足或法律依据不明确，而无法顺利将案件移交至司法机关​。地方金融组织的违法违规行为往往在监管滞后时已造成严重后果，执法部门因缺乏规范化的操作程序和执法指引，未能采取行之有效的监管措施​。

3.执法力量分散且责任模糊。地方金融管理机构设置分散，例如在呼和浩特以外的盟市和旗县，原有金融办职能已划归至财政局，导致监管职能被削弱或边缘化。部分原事业单位人员被分流到其他部门，进一步削弱了地方金融监管的整体合力。此外，部分机构监管职责不清。例如，自治区地方金融局负责权益类和合约类交易场所的监管，但行业主管部门和业务监管部门的权责划分不清晰。而针对社会众筹等新兴金融业态，由于国家层面规制框架的滞后，地方金融管理部门不得不在缺乏明确制度指引的情况下被动承担监管“兜底”职能。

（三）区域性金融治理法治化程度不足

各盟市之间以及各金融部门之间的法律协同机制较弱，甚至存在“信息孤岛”现象。例如，在非法集资案件的防范和处置中，地方监管机构未能及时获取精准的信息支持，延误了执法进程。

（四）法律法规和监管政策的宣传及培训力度不足

其一，政策传导机制存在“悬浮”现象。尽管自治区已构建了以《内蒙古自治区地方金融监督管理条例》为核心的制度框架，但在政策宣导过程中呈现出典型的“上实下虚”特征。其二，区域发展不平衡与监管能力建设之间形成负向互动。在全区地方金融组织进入“减量提质增效”的高质量发展阶段，7类地方金融组织在行业维度和区域维度均呈现出显著的非均衡性。部分旗县区因金融法人机构的缺位，面临监管对象空白的困境。其三，新兴金融业态的监管面临专业化建设滞后的挑战。系统性培训的缺位与实操经验的不足，使基层监管力量在面对新兴业态的复杂监管任务时陷入能力困境。其四，差异化监管需求与统一化培训供给之间存在错配。区域发展的非均衡性要求建立与之相适应的差异化监管体系，但现行法律法规宣传和监管政策培训未能充分契合地区差异。

二、原因分析

（一）地方金融监管的法律层级和政策针对性与需求不匹配

1.顶层设计与执行能力的脱节。金融行业强调规则的统一性和层级权威性。目前仅少数行业有明确的国务院令或部门规章作为法律依据，其他地方金融组织仍依赖规范性文件。然而，规范性文件属于法律体系中的低层级规范，直接削弱了地方金融监管部门对新设机构审批、重大事项变更等的法律权威性和执法效力，致使地方监管部门在应对复杂的地方金融风险时面临“有责任无权限”的困境。

2. 多样化的金融市场对政策要求针对性高。金融政策必须与地方经济的实际需求相对接，才能真正发挥其促进地方经济高质量发展的作用。以能源、矿产、农牧业等为主，其金融需求必然不同于那些以服务业、高科技产业为主的地区。随着地方经济的持续发展，内蒙古的金融市场变得越来越多元化且通常具有地方性特色。尤其是绿色金融和普惠金融等新兴领域的融资工具和金融产品在市场上不断涌现，对法律政策的针对性提出了更高的要求。

（二）地方政府金融监管体系的资源不足与组织协调不力

1.地方政府对金融监管的政策优先级不足。随着互联网金融、绿色金融等新兴领域的迅速发展，地方金融监管面临的复杂性和专业性需求呈指数级增长。然而，监管资源的增长明显滞后，导致监管能力与市场发展之间存在显著的不匹配。在资源高度稀缺的背景下，地方政府倾向于将有限的财政资源优先配置于经济发展、社会民生等其他领域，对金融监管工作的投入相对边缘化。

2.忽视了金融治理的“碎片化”现象。2023年末至2024年初，内蒙古通过系统性的机构重组，将党委金融办与金融工委采取合署办公模式，同时挂牌为自治区地方金融管理局，实现了“三位一体”的组织架构整合。此次机构改革在提高金融工作的政治站位、协调金融政策与财政政策的互动、集中优化资源配置等方面大有裨益。然而，却在一定程度上忽视金融治理的“碎片化”现象。以呼和浩特市为例，该市成立了市委金融办、金融工委，保留了专门的地方金融管理机构。与此形成鲜明对比的是，其他盟市、旗县区普遍采取了金融管理机构撤销后并入财政部门的模式。这种差异化的制度安排导致了自治区层面与基层之间的机构设置呈现非协同性。

（三）跨区域协同机制缺失

1.地方性治理模式过于分散。各盟市和金融监管部门呈现出高度分散化的治理模式，缺乏有效的横向协同治理机制。区域间行政分割与利益异质性，客观上导致地方金融治理呈现出明显的“地方保护主义”倾向。各行政区域更多聚焦于本地经济发展的短期绩效和金融市场的局部稳定，而忽视了区域金融生态系统的整体性和协同性需求。

2.缺乏规范化的治理标准。从制度逻辑来看，地方金融治理的法律框架缺乏系统性和规范性，使得不同监管主体在面对复杂金融风险场景时，特别是在非法集资、跨区域金融诈骗等高度不确定性的风险领域，往往依赖于经验性判断和行政惯性。

（四）宣传和培训资源分配不均

内蒙古各盟市和旗县区在财政能力、资源禀赋等方面存在明显的梯度差异，并通过制度传导机制延伸至金融监管领域，使欠发达地区在监管人才培养和队伍建设方面陷入“双重困境”：一方面，有限的财政支持难以支撑系统性的培训体系建设；另一方面，薄弱的资源基础制约了对高素质监管人才的吸引力，形成了监管能力建设的“低水平均衡”陷阱。而更为深层的制度性困境在于，部分旗县由于金融法人机构的结构性缺失，面临着监管对象空白的窘境。此种监管实践机会的匮乏不仅限制了执法人员对法规的熟悉程度，更阻碍了其实践能力的提升，最终导致监管能力建设陷入“无米之炊”的困局。

三、内蒙古金融高质量发展的法律对策

（一）完善地方金融法律框架，强化政策灵活性

1.推动核心法规的完善与落地。应积极推动与国家立法机关的沟通协作，加速《地方金融监督管理条例》的出台。同时，需要结合地方特性，制定自治区级的配套政策细则，逐步提升地方金融监管的法律依据，强化政策层级的权威性。

2.强化政策灵活性和金融市场多样化的法律支持。出台针对地方特色的金融政策。一方面，应与地方经济需求对接。例如，制定绿色金融、科技金融等新兴领域的政策，确保金融产品的创新能够顺利落地。另一方面，应针对不同行业的具体金融需求，出台一系列具有行业特色的金融政策，如针对铝产业、农业等领域提供定向金融支持，推动地方产业升级。加强普惠金融的法律保障。普惠金融的法律制度建设已成为推动经济可持续发展的关键性战略路径，其内容包括但不限于：明确小微企业、农牧业企业等弱势群体的金融服务权利，完善风险补偿与信用担保机制，降低金融服务准入门槛。

（二）提高金融监管体系的有效性，加强地方金融执法能力

1.调整政策优先级，加大金融监管资源投入。需要突破传统的线性财政资源配置逻辑，构建一个更为动态、精准的金融监管资源支持机制。具体而言，首要任务是通过调整财政预算的优先级，包括金融监管人员的定期培训以增强他们的风险识别能力和应对能力、引进金融领域的专家和学者，为地方金融监管机构提供外部支持。同时，资源配置的优化应遵循“均衡、动态、前瞻”的治理原则，避免资源过度集中。

2.加强行政执法与刑事司法的衔接。地方金融管理部门与司法机关要建立更加紧密的合作机制，可以通过定期联动机制，加强金融管理部门与公安、法院等相关机构的合作，推动案件从行政执法到刑事司法的快速衔接。

3.优化地方金融监管体制，解决执法力量分散与责任模糊问题。优化地方金融监管体制应围绕监管权责的制度化配置与区域协同治理机制的系统构建两大维度展开。在监管权责配置层面，建议由自治区统筹制定地方金融监管权责清单，系统厘清各层级监管主体的职能边界。此外，应建立基于经济体量和金融风险等级的分层监管机制。对经济发展较为成熟的区域（如呼和浩特市、包头市等地），监管重点应置于支持金融创新和深化科技金融监管，培育区域金融发展新动能；而对经济基础相对薄弱的地区，则应以防范系统性风险和推进普惠金融为核心。

在包容审慎监管维度，建议在具备条件的盟市或旗县开展“包容审慎”监管试点，针对监管能力相对薄弱的旗县，可探索建立跨区域执法协作机制，通过组建自治区直属的“巡回执法队”等方式，统筹开展跨区域金融检查、风险处置和案例指导工作。

（三）提升地方金融治理的整体性和协同性，增强区域性金融治理法治化程度

首先，建立一个多元主体参与、信息高效流通的区域金融风险联动处置体系。通过在不同盟市和金融监管部门间构建强有力的信息共享与协作平台，有效破解“信息孤岛”的治理困境。其次，明确界定各区域金融监管机构的职责边界，构建一个具有即时预警和快速响应能力的跨区域金融风险应急机制。在执法协作维度，针对跨区域金融犯罪（如非法集资、金融诈骗等），可通过建立定期执法协调会议、组建联合调查组等多元化方式，形成一个跨区域、立体化的执法协作网络。同时，设立自治区级巡回执法队伍，对具有跨区域影响的金融风险进行集中性、规范化管理，从而确保法律的统一执行和金融秩序的有效维护。

（四）优化宣传培训的资源配置，提升金融法治效能

1.实施差异化培训。根据不同地区的经济发展状况、金融市场规模以及监管需求，制定适应性更强的地方性监管政策和培训计划。例如，可以对资源较弱地区实施更加简化、易于操作的监管政策，而对金融业态更加复杂的地区实施更高标准、更专业的监管培训。

2.引入现代化技术手段提升宣传与培训效率。就提升宣传效率而言，可开发自治区级金融法规与政策宣传平台，平台可以涵盖多种内容，包括视频课程、交互式案例分析、法规问答库等，方便用户随时学习。在提升培训效率层面，传统线下培训覆盖率低、成本高，无法满足区域间差异化需求​​。可构建自治区级在线学习平台，提供课程点播、案例分享和模拟考试功能，方便监管人员随时随地学习。此外，可利用大数据分析识别风险高发地区和薄弱领域，结合受训者的知识储备和实践经验，精准分配宣传和培训资源。

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（作者单位：1.内蒙古自治区社科院政法所；2.内蒙古自治区社会科学界联合会；3.东北师范大学政法学院）

责任编辑：康伟