论教育督导协同问责机制的构建

［摘 要］教育督导协同问责机制是教育治理现代化转型的一个议题。随着教育督导制度的法治化进程不断推进，教育督导从“柔性监督”向“刚性追责”转型的步伐显著加快。虽然各地积极探索并依据本地实际情况构建了各具特色的协同问责机制，但仍存在问责主体繁复、问责方式繁芜、问责程序繁缛等问题，导致“制度理想化”与“执行低效化”的实践悖论。通过整合权责、制度、技术与法治要素，文章提出建立多方联动的协同机制，推动教育督导体系向规范化、程序化方向发展。在权责层面，需厘清教育督导机构“直接问责”与“建议问责”的边界，形成闭环责任链条；在制度设计上，重点完善组织处理协同、资源调整协同与教育执法协同机制，统一线索移交程序与标准化文书模板，压缩自由裁量空间；在技术支撑上，通过智能化升级推动跨部门问责流程优化；在法治保障上，推动相关立法进程，明确督导行为的法律属性，破解部门博弈导致的“合法性危机”，以期推动我国教育事业进一步高质量发展。

［关键词］教育督导问责；协同问责机制；权责重构；跨部门协作；资源调整；教育执法

［中图分类号］G522" "［文献标识码］A" "［文章编号］2096-7349（2025）02-0133-14

《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》指出，要“提升依法治教和管理水平……完善督政、督学、评估监测教育督导体系”［1］。教育督导协同问责机制作为教育督导体系的组成部分，是教育治理现代化的重要抓手，是提升教育质量、维护教育公平、促进教育创新发展的有力保障，其效能直接影响教育政策法规的执行与资源优化配置。深入研究教育督导协同问责机制的构建，对于完善我国教育治理体系、提升教育治理能力现代化水平具有理论和实践意义。

一、问题的提出

随着教育督导制度的法治化进程不断推进，尤其是2021年《教育督导问责办法》的出台，教育督导从“柔性监督”向“刚性追责”转型的步伐显著加快。然而，尽管制度框架不断完善，实践中仍面临责任边界模糊、协同机制碎片化、问责工具适配性不足等多重挑战，据此，学界对教育督导问责的研究也经历了从“问题揭示”到“机制创新”的转变。

（一）教育督导协同问责制度的发展进程

教育督导制度演进经历了从“软约束”到“硬约束”的法治化路径。教育督导问责机制的法治化进程始于2012年《教育督导条例》的颁布。该条例首次以行政法规形式确立了教育督导的法律地位，明确了“督政、督学、评估监测”三位一体的职能框架，为教育督导工作提供了基础性制度保障。然而，这一阶段的督导问责仍以“结果通报”“整改建议”等柔性手段为主，缺乏刚性约束力，被学界称为“软约束”阶段。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），提出“以优化管理体制、完善运行机制、强化结果运用为突破口，不断提高教育督导质量和水平”［2］，强调通过“压实问责制度”增强教育督导的权威性。文件要求整合教育监管力量，建立督导与行政审批、处罚、执法的联动机制，标志着教育督导开始向“硬约束”转型。2021年《教育督导问责办法》（以下简称《问责办法》）的出台，是教育督导问责机制发展的里程碑事件。作为我国首部专门规范教育督导问责的法规性文件，《问责办法》系统设计了问责的主体、对象、方式及程序，首次将“资源调整”“组织处理”“处分”等硬性措施纳入问责工具箱，推动教育督导从“建议性监督”向“强制性追责”跨越。至此，教育督导问责完成了从法治化奠基到刚性化落地的制度演进。

《问责办法》的出台，实现了制度上协同问责的综合性治理转向，构建多部门协同的综合性治理模式成为目标，其突破性体现在3个方面：一是问责主体的多元化。明确教育督导委员会成员单位（包括组织、纪检监察、财政、司法等18个部门）的协同责任，形成“树状问责网络”。二是问责方式的层次化。将问责方式分为“过程监督”与“责任追究”两类。前者由教育督导机构独立实施（如批评、约谈），后者需多部门联动（如资源调整、组织处理）。三是协同程序的法定化。规定教育督导机构在提出问责建议时，需“按规定程序移交问题线索”，并配合相关部门完成调查、处理及反馈。这一制度设计试图打破传统教育督导“单兵作战”的局限性，推动问责机制从教育系统内部监督转向跨部门协同治理。

尽管制度框架不断完善，教育督导协同问责在实践中仍面临多重困境。一是责任边界模糊。教育督导机构与其他职能部门（如纪检监察、财政、司法）的权责划分不清，导致问责过程中推诿与重复监管并存。例如，资源调整需要财政部门配合，但缺乏明确的协作流程，易引发执行滞后。二是协同机制碎片化。现有协同多依赖临时性联动，如约谈、联合检查等，但缺乏制度化的信息共享平台和常态化协作规则。在各地实践中，上海、浙江等地虽尝试建立多部门反馈制度，但覆盖面有限，难以形成全国性范式。三是问责工具适配性不足。教育督导机构的直接问责权限于批评、通报等“软性”手段，而涉及资源调配、组织处理等“硬约束”需依赖其他部门。由于缺乏统一的协同标准，问责建议权的执行效果受部门博弈影响显著，削弱了问责刚性。

（二）研究现状

我国学界对教育督导问责的研究相对匮乏，《问责办法》出台前，相关研究主要集中于探讨现有教育督导问责机制存在的挑战和不足。关于教育督导问责主体方面，王媛认为督导问责存在制度性壁垒，由政府主导的教育督导机制运行惯性仍较强，外部主体的支持积极性不高、参与渠道不畅等问题仍然较为明显［3］。关于教育督导问责方式方面，田祖荫认为长期以来，教育督导问责方式主要是约谈和通报两种，大多是内部方式，使用频率也不高，教育督导确实存在问责缺依据、担责不主动、追责不给力等问题，主要原因就是问责的制度没有建立起来［4］。关于问责权力方面，黄海涛认为教育督导借由相应的赏罚权力，体现其权力对督导对象切身利益的影响，从而构成督导检查到结果问责的权力闭环［5］。

《问责办法》出台以后，学者们开始聚焦教育督导协同问责研究。关于协同问责的整合与创新方面，高杭、王思祯认为应该实现发展性督导与助成性行政指导的有机整合；探索构建“督执融合”“随督即执”的“督执联动”新模式；突出督导与执法力量的差异化定位，提升监管能力结构对监管任务需求的适应性［6］。关于协同式问责资源的优化配置方面，骈茂林认为针对实施主体，通常在特定事项问责资源由教育督导机构独立占用时，应由教育督导机构独立实施问责；在问责资源不充分而可能影响问责目标实现时，教育督导机构应通过联合或接续方式与有关职能部门共同实施问责［7］。关于协同机制的法理基础方面，申素平、高佳毅认为教育督导和教育行政执法的协同本质上是行政事实行为与行政行为的结合、内外部行政法律关系的协同。在协同的法律基础上，教育督导和教育行政执法不仅具有独立存在的价值，两者在法律性质、行动目的、协同机制上也存在协调性和互补性［8］ 。

教育督导协同问责机制在理论和实践层面都取得了进展。理论上学者们从不同角度提出了多种建议，各地也进行了一些有益的前期实践探索。实践表明，部门权责交叉、协同程序繁缛与工具适配失衡等问题普遍存在，导致“制度空转”与“执行低效”并存。既有研究多聚焦单一理论视角或局部经验，亦未充分回应“如何整合多部门资源实现精准问责”这一核心命题，也鲜有对“问责方式—责任匹配的研究”。本研究通过实践导向，以解决现实问题为落脚点，强化结果刚性，阐释教育督导协同问责的逻辑链条与运行机理，提出“权责重构—制度优化—法治保障”协同路径，明确“直接—建议”问责边界，设计三类协同子机制破解部门博弈。通过理论深化与实践验证，尝试为破解教育督导“制度悬浮”困境、推动治理现代化提供系统性思路。

二、教育督导协同问责的前期实践探索与挑战

《问责办法》和《意见》通过明确权责边界、整合多方力量、细化问责程序、促进信息共享以及推动政策一致性等措施，为构建教育督导协同问责机制提供了制度上的可能性。《问责办法》明确规定：“教育督导问责是指各级人民政府教育督导机构在教育督导工作中，发现地方政府及有关职能部门、各类学校和其他教育机构、有关工作人员等被督导对象，存在不履行、不完全履行或不正确履行教育职责的问题，由有关部门依照职能和管理权限进行内部监督和责任追究的一项工作制度。”［9］《问责办法》的定义侧重于从操作层面规定问责主体、问责对象及问责目的等关键要素，但并未在规范层面上明确界定“教育督导问责”的具体含义，导致在选择合适的问责工具和获取跨部门支持时面临挑战和操作困境。面对这些挑战，各地积极探索并依据本地实际情况构建了各具特色的协同问责机制，力求在理论与实践中找到平衡点，推动教育督导问责工作的有效落实与持续改进。

（一）各地的实践探索与经验总结

自该办法实施以来，教育督导问责在实践中遇到了双重挑战，一方面是如何根据不同事项和对象的特点选择合适的问责工具；另一方面则是如何获取其他相关部门的支持与协作。2019年教育部发布的《关于加强教育行政执法工作的意见》明确提出建立健全教育行政执法与教育督导的协同机制的要求，据此，各地探索采取多样化的措施来建设和强化协同问责机制。

在跨部门协同方面，沈阳市建立了市政府教育督导委员会，由负责教育的副市长担任主任，并整合了包括组织人事、财政、公安在内的22个部门负责人参与，构建了一个“树状问责网络”。该网络通过市级督导委员会进行统筹规划，在区县层级设立分支机构，并在街道（乡镇）配置专职督导员，形成一个从市到区再到街道的三级联动体系。各职能部门根据其专业领域分别承担责任，如财政部门负责资源调整问责，公安部门处理校园安全事件调查，而组织人事部门则应对干部履职不力的问题［10］。

福建省则采取了一种精细化的操作模式，即标准化流程与透明问责制度。通过制定《贯彻〈教育督导问责办法〉实施细则（试行）》，福建省系统地设计了问责情形、程序以及文书格式。特别是对25种具体的问责情形进行了分类，覆盖政策执行、办学规范、安全责任等六大领域。此外，还制定了标准化的文书模板，统一了《教育督导问责决定书》和《整改通知书》的格式，明确了事实描述、法律依据及整改时限等关键要素［11］。

广西壮族自治区在其教育督导问责实践中强调了法治化路径。自治区教育督导委员会于2022年8月发布了《广西壮族自治区教育督导问责实施细则（试行）》，详细规定了协同问责程序，并明确了需多部门协作的四种情形，包括组织处理建议、处分建议、资源调整建议及涉嫌违法线索移交。此外，还设立了合法性审查机制，要求所有问责建议必须经过司法部门审核，确保与上位法的一致性［12］。

潍坊市作为教育行政执法与督导协同改革的试验区，创新性地建立了“督政—执法”转换机制，实现了网格化监管与闭环治理。全市被划分为219个督学责任区，覆盖所有中小学、幼儿园及校外培训机构，督学日常巡查的数据实时上传至执法平台。对于轻微违规行为，如作业超量问题，由督学现场责令整改；而对于严重违规行为，如无证办学，则自动触发执法程序，市场监管部门须在7日内立案查处。执法结果需同步反馈至督导系统，形成了从发现问题到整改验收的完整闭环［13］。

在多元共治模式中，上海市［14］、浙江省［15］、湖南省［16］等地区构建了包含组织部门、纪检监察机构以及绩效考核办公室等多个单位参与的教育监督反馈与约谈机制，通过联合责任追究有效增强了监督工作的严肃性和权威性。

以上的地方实践给我们提供了一些共性经验与启示。一是高层统筹是关键。沈阳、潍坊等地的成功均通过省级领导或市级领导直接牵头，破解部门博弈。二是法治化与标准化是基石。福建、广西通过细化规则避免问责随意性，提升公信力。三是技术赋能不可缺。数据共享平台与预警系统是跨部门协同的“基础设施”。四是闭环机制保实效。从问题发现到执法介入再到整改验收，需形成完整责任链条。这些经验为全国构建教育督导协同问责机制提供了可复制的模板。

（二）制度缺陷导致的法治根基薄弱与职能越位

对教育督导协同问责的前期探索表明，一个有效的问责体系需要充分调动各方积极性，完善相关法规政策，不断优化问责机制和流程设计。然而，“制度理想化”与“执行低效化”的实践悖论也带来了诸多挑战。

一是上位法支持不足引起的协同问责“合法性危机”。从法律制度层面来看，《问责办法》作为部门规章，法律效力层级较低，难以对司法机关、纪检监察等强势部门形成刚性约束，导致协同问责陷入“有规无威”的窘境。2023年，某省教育督导机构发现某中学违规收取“择校费”问题，依据《问责办法》建议市场监管部门处罚，但市场监管部门以《中华人民共和国行政处罚法》未明确教育收费监管权为由拒绝执行，最终案件不了了之。由于缺乏国家层面统一立法，地方立法的碎片化，各省实施细则差异显著。例如，辽宁省将“资源调整”纳入强制问责措施，而江苏省则定义为“建议性手段”，导致跨省案件处理标准混乱。法律层级也导致司法响应率低。教育督导机构向司法机关移交的涉嫌犯罪线索，进入立案程序的比例远低于其他行政执法领域。

二是职能超范围导致的权力边界模糊与部门抵触。教育督导机构作为专业监督部门，其法定职能限于“监督、检查、评估、指导”，只能专注于教育领域及相关教育工作体系的专业监督工作。因此，教育督导问责具有明显的部门行业问责特点，但《问责办法》中部分条款要求其介入本属其他部门的职权领域，引发职能越位争议。例如，《问责办法》第九条把“资源调整”列为问责方式［17］，作为一种奖惩手段，调减或取消资源分配是一种惩罚性的方式。然而，资源管理与调配属于政府各有关职能部门的管理权限，监督部门或机关并不具备这些管理权限。又如，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十一条，“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”［18］，组织处理问责方式是党委组织部门和人事部门的管理权限。再如，《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三条规定“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分”［19］，并根据《中国共产党纪律处分条例》负责对党的组织和党员进行问责或提出责任追究的建议，并决定或取消对党员的处分。职能超范围在实践中或出现拒绝协同，或导致拖延协同。2022年，某县督导机构建议组织部门免去一名中学校长职务，理由是其“未落实双减政策”。组织部门认为该建议超越督导职能，最终仅作诫勉谈话处理。可见，司法机关参与意愿低，教育督导机构无权强制要求公安、检察部门配合，导致违法线索移交后响应迟缓。某市督导机构反映，2023年移交的3起校园贪腐案件，检察机关以“证据链不完整”为由拖延半年未立案。

三是标准不明确导致灵活性过高而缺乏一致性。例如，同样是校园安全检查中发现学校存在严重的安全隐患，沈阳市仅采取约谈和通报批评，而上海市和福建省则采取了更严厉的资源调整和公开批评措施。这种不同地区的不同机构对同一类型的违规行为采取不同的问责措施，极有可能引发被问责对象的不满情绪。

（三）机制空转与执行耗损导致的操作困境

教育督导协同问责在实践中确实遇到了不少操作上的困境，中间管理层或环节出现了阻塞，导致政策传导不畅、效率低下的“中梗阻”现象尤为突出，在问责主体、问责方式、问责程序上呈现出一定的繁杂性。

一是问责主体繁复，“多龙治水”与责任稀释导致协同不能。《问责办法》规定由有关部门依照职能和管理权限进行内部监督和责任追究，这些“有关部门”即为问责主体。从具体的问责方式来看，有权运用这些问责方式的部门非常广泛，涉及党委、政府、纪检监察、财政、司法等18个部门，权责交叉导致“三个和尚没水吃”。一方面是统筹协调的复杂性，资源调整和责任追究的教育督导问责需要大量的统筹协调工作。各类资源由不同政府部门调配与管理，而责任追究的问责方式则由具有相应职能和管理权限的部门或机关负责实施，统筹协调成本高。以某直辖市为例，一次跨部门问责联席会议需协调9个部门、23名官员，平均筹备周期达15天，行政成本超10万元。另一方面是交叉管理导致的工作复杂化。教育督导问责与部门执法之间存在一定程度的交叉，使原本简单的工作变得复杂。由于各问责主体分别隶属于不同的管理体制，并遵循各自的法规政策体系，建立了独立的运行机制，在实际操作中常常导致工作衔接不上。同时，还存在不同部门之间的职责划分不清晰，推诿扯皮常态化的问题。某省教育厅数据显示，2023年因部门推诿导致超期的协同问责案件占比32%，如在某县校园安全事件中，教育、公安、应急管理三方互相指责监管责任，延误整改黄金期。

二是问责方式繁芜，协同工具过载与效力衰减导致协同不畅。《问责办法》规定的问责方式涵盖了对被督导单位、相关负责人以及督学和教育督导工作人员等不同层面，明确列举了9种具体的问责方式。此外，《问责办法》还特别指出，教育督导机构应提请政府执法部门对各级各类学校和其他教育机构的违规违法行为予以行政处罚，并将涉嫌违法犯罪人员的问题线索移交监察机关、公安机关或司法机关，提请依法处理。因此，从广义上看，《问责办法》涉及的教育督导问责方式实际多达11种，累计可达18种不同形式的问责措施。然而，这种多样化的问责方式在实际操作中却存在“繁芜而不实”的问题。一是建议权“空转”现象。许多问责方式并不直接属于教育督导机构的职能和权限范围，如资源调整是政府各部门的管理权限，组织处理是党委、政府组织人事部门行使的权力，政务与纪律处分是纪检监察机关的职能和权限，涉嫌违法犯罪依法处理由公安、检察等机关承担法定职责。对于这些问责方式，教育督导机构实际上只有建议权，主要任务是提供问题线索和协助相关部门进行工作协调。“建议”才是教育督导机构真正的职权所在。换言之，诸如资源调整、组织处理、处分和涉嫌犯罪依法处理等问责方式，在教育督导机构的实际操作中显得较为“虚”和“空”，常常导致问责协同不畅，相关部门可能因为自身的工作重点、资源分配或其他原因，对教育督导机构的建议不予重视或执行不力。例如，教育督导机构发现某校外培训机构存在违规行为，需要提请市场监管部门进行处罚，但市场监管部门可能因为工作繁忙或其他原因，对教育督导机构的建议响应不及时。又如教育督导机构在提出问责建议时，可能缺乏对其他部门专业领域的深入了解，导致建议不够具体、操作性不强。例如，教育督导机构建议对某学校的财务问题进行审计，但可能没有考虑到审计部门的具体工作流程和标准，导致建议在实际执行中遇到困难。二是工具适配性错位，对严重失职行为（如教育经费挪用），约谈、通报等柔性手段威慑不足；而对轻微违规（如教案未批改），却可能因部门博弈升级为组织处理，造成“小过重罚”。三是责任与待遇不匹配。《问责办法》对不同对象规定了不同数量和严厉程度的问责方式。对被督导单位的问责方式是4种，对被督导单位相关负责人的问责方式是5种，对督学及教育督导工作人员的问责方式是6种。我国督学队伍主要由兼职督学构成，占比超过85%。然而，兼职督学在职称评定、绩效考核和报酬等方面的待遇尚未得到明确规定，很多地方的兼职督学实际上是承担了额外的督导工作任务，但并未获得相应的待遇补偿，形成了“任务加重、没有待遇”的责任与收益不相匹配的局面。兼职督学缺乏足够的动力去积极履行督导职责，在面对复杂的问责方式时，可能会选择较为简单和容易操作的方式，而避免采取更为严厉但操作复杂的问责措施。在提请其他部门进行问责时，可能会因为自身缺乏足够的资源和动力，而无法有效协调相关部门的工作，影响问责措施的落实，削弱跨部门协同问责的实际效果。

三是问责程序繁缛，形式主义与效率黑洞导致协同不力。《问责办法》规定的12个程序环节，在地方执行中常被层层加码，演变为“程序马拉松”。在某些地方的实施细则中，又进一步增加了更为细致的程序要求，不仅包括调查认定的程序，还有陈述申辩、申请复核、公示公开等环节。虽然这些详尽的程序看似出于全面考虑和便于操作的目的，但实际上，《问责办法》规定的问责程序存在过于繁杂的问题，特别是在多部门协同工作时。例如某市师资配备问责案中，督导组发现某市城区教师编制缺口30%，经3轮会议协商，确认责任归属教育局、财政局、编制委员会办公室，编制调整建议需教育局、财政局、编制委员会办公室、人社局4部门盖章，耗时28天，编制委员会办公室以“年度计划已定”为由推迟至次年执行，全程耗时147天，远超《问责办法》规定的60天上限，教师短缺问题持续恶化。首先是人力和时间资源消耗。复杂的程序需要耗费大量的人力和时间资源。成立调查认定工作组对教育督导发现的问题进行调查认定，这一过程本身就需要投入大量的时间和人力资源。又如，问责意见需征求本级教督委有关成员单位的意见，但成员单位数量众多，在征求意见期间还需进行沟通说明、协商意见和交换信息等工作，有时甚至需要反复多次交换意见或召开会议协商。这种烦琐复杂的程序可能导致一些问责事项拖延一两年都无法实现，严重影响了各部门之间的协同效率。其次是程序分类不明确。《问责办法》中的问责程序未能针对不同类型的问责方式进行有效分类规范，影响了跨部门协作的有效性。具体而言，监督过程的问责通常是教育督导机构的职能权限，涉及其他部门较少或没有，其程序应更加简练高效。事实上，在《问责办法》出台前，教育督导实践中已经积累了丰富的经验和成熟的做法，这类问责程序本应简化。对于责任追究的问责方式，这类问责往往由其他部门依照职能和管理权限进行，其问责程序应适用于有关部门职权范围内的问责方式，然而，《问责办法》的规定似乎越俎代庖，未能充分尊重各部门的专业性和独立性，进而影响了跨部门协作的效果。再次，部分程序的必要性值得商榷。例如，某些程序是否确实有助于提升问责效果，或是为了形式上的完备而设置，这都需要进一步评估。过于繁冗的程序不仅增加了工作负担，还可能削弱多部门协同问责的实际效果。因此，优化程序设计，使其既能够保障公正透明，又能促进高效的跨部门合作，是当前亟待解决的问题。

三、构建以“协同”为核心的教育督导协同问责机制

教育督导协同问责机制的构建，关键在于以“权责重构—制度设计—技术赋能”三重路径破解跨部门协作难题，推动教育治理从单一监管向全链条协同转型。聚焦《问责办法》的制度框架，通过厘清“直接—建议”问责边界、构建三类协同子机制、嵌入智能技术支撑，系统性整合党委、政府、纪检监察及行政执法等多方力量，形成“权责清晰、程序闭环、数据驱动”的协同问责体系。以下将从权责重构的制度保障、协同机制的操作路径及技术赋能的效能升级三个方面展开论述，为教育督导从“发现问题”到“刚性问责”提供可落地的解决方案。

（一） 权责重构：明确“直接—建议”问责的边界

教育督导协同问责机制的有效性首先依赖于权责边界的清晰划分。基于《教育督导条例》与《问责办法》的法定框架，需通过立法与技术手段明确教育督导机构“直接问责权”与“建议问责权”的适用范围及操作规范，制定高层级法律，避免因职能交叉导致的推诿或越位。

一是直接问责权聚焦过程监督的法治化与标准化。直接问责权是教育督导机构依法独立行使的核心权限，其本质是通过非强制性手段实现监督效能。在立法层面，建议修订《教育督导条例》，明确各类问责方式的适用条件、程序及时限。例如，规定“通报批评”仅适用于整改期内未完成任务的初犯行为，且需附具体整改清单。在技术层面，开发全国统一的教育督导问责信息平台，内置“违规行为—问责方式”智能匹配模块。例如，输入“未落实课后服务”关键词后，系统自动关联《问责办法》条款，推荐“约谈+限期整改”组合措施，并生成标准化文书模板，压缩自由裁量空间。

二是建议问责权构建“闭环式”协同责任链条。建议问责权涉及资源调整、组织处理、纪律处分等刚性措施，需依赖跨部门协作实现“硬约束”。需构建 “建议—响应—反馈”强制闭环机制，首先是建议规范化，要求教育督导机构在提出建议时，需附具《证据报告》，包括违规事实、影响评估及法律依据。其次是响应法定化，通过地方立法明确协同部门的响应义务。最后是反馈透明化，建立问责建议执行公示平台，实时更新各部门处理进展。

三是制定高层级法律确保权责重构的法治保障。为厘清“直接—建议”问责边界，需通过制定《教育督导法》或在《中华人民共和国教育法》修订中增设“教育督导协同问责”条款，明确两类权力的法律属性。直接问责权界定为“行政事实行为”，侧重程序监督与专业指导，避免司法过度介入；建议问责权界定为“行政协助行为”，赋予教育督导机构法定的线索移交与协作请求权，相关部门无正当理由不得拒绝。通过权责重构，教育督导机构可聚焦专业监督职能，而资源调整、组织处理建议等刚性问责则依托部门协同实现，最终形成“柔性与刚性互补、专业与行政联动”的问责生态。

（二）协同问责机制设计：构建三类协同子机制

协同问责机制的设计需聚焦跨部门协作的规范性与实效性。通过建立组织处理建议与处分建议协同机制、资源调整协同机制以及教育执法协同机制，系统整合党委、政府、纪检监察、行政执法等多方力量，形成权责明晰、衔接紧密的问责闭环。通过设计与联动，突破传统教育督导的单一监管局限，构建“发现问题—协同问责—资源调控—执法落地”的全链条治理模式。

1.建立组织处理建议和处分建议协同机制

组织处理建议是一种教育督导问责方式，是由教育督导机构将教育督导活动发现需要组织处理问责的事项通知被督导单位的所在地党委和政府以及上级部门，对被督导单位直接负责人和其他责任人员提出组织处理建议。处分建议同样也是一种教育督导问责方式，它要求教育督导机构将发现的需采取处分方式问责的问题线索移交相关部门或机关，并提出相应的处分问责建议。教育督导机构负责发现并移交问题和提出问责建议，相关部门或机关负责受理、决定问责和实施问责。教育督导问责采取组织处理建议和处分建议方式，需要两个以上部门或机关联动问责，才能实现教育督导问责。那么，包括教育督导机构在内的两个以上形成多部门或机关联动问责，需要建立组织处理建议和处分建议协同机制（见表1）。

首先，建立会商协调机制。教育督导的组织处理建议和处分建议问责方式最显著的特点就是多部门或机关联动实施。为此，协商协调工作机制必不可少。教育督导机构应主动与党委组织人事部门、纪检监察机关和公安司法机关等联络沟通，确定会商协调方式，研究教育督导问责制度落实的相关问题。同时，建立信息沟通机制，各方确定工作人员为联络员，负责信息传达、收集汇总和处理以及情况通报。其次，规范问题线索移交程序。追究责任是对公职人员履行职责的监督手段，问责是一件严肃认真的事情，因此，一旦启动问责，必须遵循问责方式规范性、程序性、严肃性、保密性的要求。教育督导机构应主动对接相关部门或机关的有关问题线索移交规范要求，研究探讨教育监督过程中发现问题的线索转交方法和流程，使其转交的资料能满足相关部门或机构进行责任追究时的证据标准。再次，规范建议文书。通过协商确定问责职能部门或机关认可的问责建议公文格式、表格样式以及相关要求。应统一规范《教育督导问责建议书》样式，内容应包括问责对象、问责情形、具体事实、问责依据、问责建议等；并规范问责建议书印制、送达、受理、处理结果等过程，如根据教督委关于对被督导单位直接负责人或责任人员问责的决定，教督委办公室负责印制问责建议书，相关部门或机关受理并将处理结果通报教育督导机构。

2.建立资源调整协同机制

资源所指比较广泛，这里所说的资源调整主要指对教育资源或涉及教育方面的资源调整。教育资源“既包括人、财、物等有形的物质资源，也包括保证这些因素发挥作用的文化、组织、制度、信息等无形的精神资源”［20］。无论是人力、物资、资金、自然资源等物质资源，还是政策、制度、信息等精神资源，按照职能和权限，分别由不同的党委和政府部门来掌管，而教育督导机构从未掌管这些资源。那么，采用资源调整问责方式对被督导单位进行问责，必须由这些资源的掌管部门或单位来实施资源调整问责。因此，由教育督导机构提供有可能问责的情形证据，由掌管相关资源的部门或单位对被督导单位进行资源限制和调减。教育资源种类繁多且涉及广泛，公共资源由政府多个部门管理与分配。有多部门掌管资源势必有多个问责主体，这就是资源调整问责方式的特点。教育督导与部门资源调整是两个以上法规政策体系的结合应用，如何结合与有效衔接，教育督导机构与掌管资源的部门有必要达成共识，使依据不同法律法规政策运行的机制实现结合，形成一个新的运行机制，即教育督导资源调整问责运行机制（见表2）。

设置教育督导资源调整问责运行机制，首先是建立分类机制。教育督导机构应该对部门掌管的教育资源进行分类。依据教育督导问责的需要，针对资金分配、计划项目、政策支持、人力资源保障及数字信息资源等，与相关部门建立若干种类的教育督导资源调整协同问责机制。其次是建立完善教育督导通报制度。教育督导通报制度指的是，根据相关法规和规定，在教育督导活动完成后，需将督导结果告知被督导单位所在地的党委和政府及其上级有关部门的一种规范的正式的要求。实施教育督导问责制度以后，教育督导通报也具有问责建议的意义。因此，应该进一步完善教育督导通报制度，明确通报时间、方式、内容等，并形成一种稳定、规范、协调的工作机制。再次是建立问责信息反馈机制。相关资源掌管部门或单位对被督导单位进行限制和调减问责，应将问责情况及时反馈教育督导机构。

3.建立教育执法协同机制

教育督导机构虽然是行政监督部门，但是没有行政执法权，也没有行政执法队伍及人员。而教育行政部门作为政府的职能部门，主要负责教育行政事务工作，具有教育行政执法权，但对政府及其他职能部门没有监督权和问责权。从问责的角度探讨建立教育执法协同机制，就是研究作为行政事实行为的教育督导如何协同运用教育行政执法权对被督导单位及相关人员进行督导问责的过程和方式。在协同治理结构中，教育行政执法和教育督导问责各自扮演实施和监管的角色，在教育系统内发挥相辅相成且和谐统一的作用。根据《教育督导问责办法》，若各类学校及其他教育机构依法需受行政处罚，教育督导机构可提请县级以上人民政府的教育、人社、市场监管等相关部门按职责分工，责令其限期整改。根据违法情况，相关部门可依法对其进行警告，要求退还费用并没收违法所得，或处以罚款、责令停止招生、撤销办学资格、吊销办学许可证等处罚。具体的实施过程和方式需进一步明确操作方法，特别是“提请”这一环节。所谓“提请”，通常指下级向上级或个人向组织提出请求，因此，教育督导机构提请政府职能部门实施行政处罚并不恰当。一种更为适宜的程序是教育督导机构在向上级，即县级以上人民政府提交申请并获得批准后，由政府指导和协调教育、人力资源和社会保障、市场监督管理等相关部门，依据各自的权限与责任范围，执行相应的行政处罚措施。因此，应该构建教育执法的协同工作机制，强化教育行政执行权力的应用，促进执法与督导问责在权力配置、机构设立、流程管理及资源使用上均实现耦合［21］（见表3）。

构建教育执法的协同机制，一是要建立教育督导和教育行政执法权力配置协同机制。通过整合教育监管力量，建立教育督导与教育行政审批、处罚、执法的联动机制，明确各自的职责和权限，形成合力。二是建立“教育督导提请→政府作出指示→部门实施行政处罚”的教育执法协同机制。教育督导机构发现需进行行政处罚的问题时，先提请县级以上人民政府，由政府作出指示，再由相关部门具体执行。三是完善教育督导机制与行政执法机制的对接互助机制。教育督导运行机制方面，要建立一套与行政执法方式高度兼容的工作流程，把教育督导机构在日常巡查、专项检查、评估考核等活动中发现的问题，迅速转换为行政执法所需要的信息格式以便后续处理。例如，对于违规办学行为或不遵守教育法规的情况，教育督导人员应当按照标准化的模板记录问题，并提供详细的背景信息和初步分析，这些资料可以直接作为行政执法的参考依据。针对行政处罚的情形，双方需要共同研究制定明确且具体的处罚标准，包括对不同类型的违法行为设定相应的处罚措施，如警告、罚款、责令改正、吊销许可证等。在调研取证程序上，教育督导部门与行政执法部门之间需建立起畅通无阻的信息交流渠道。当教育督导过程中遇到复杂或疑难案件时，可以及时邀请行政执法专家参与联合调查，利用其专业知识和技术手段辅助收集关键证据。反之，如果行政执法中涉及教育领域的问题，则可借助教育督导的专业视角来深入剖析问题根源。双方还可共同开发一套适用于教育行业的证据保全和管理平台，保证证据的真实性和完整性，便于日后查阅和使用，实现教育督导与行政执法在各个环节上的无缝衔接。

（三） 技术赋能：支撑协同问责的智能化升级

教育督导协同问责机制的效能提升，离不开数字技术的深度嵌入。通过构建智能化平台与算法模型，可破解传统模式下数据孤岛、响应滞后、人为干预等瓶颈，实现问责的精准化与高效化。建立数据共享中枢，实现区块链驱动的可信协同，破解教育督导涉数据类型庞杂，传统分散管理模式易导致信息失真与篡改风险。构建全国统一的教育督导区块链数据平台，实现跨部门数据整合，打通教育、财政、人社、公安等部门的数据接口，实时归集教育资源配置、学校安全、师资流动等核心数据。利用联盟链技术，将督导问题线索、问责建议书、部门反馈等关键信息上链存证，确保数据不可篡改。系统智能合约自动执行，预设触发条件，如“生均经费拨付延迟超30天”，系统自动生成问责建议并推送至财政部门，减少人为干预。风险前置与精准干预，依赖基于机器学习的AI预警系统识别潜在教育风险，推动问责从“事后追责”转向“事前防控”。

结" 语

教育督导协同问责机制的构建是破解教育监管碎片化、提升治理效能的突破口。地方实践验证了协同机制的有效性与可操作性，也凸显了跨部门协作中两大关键要素，一是通过立法明确职能边界与响应义务，避免“建议权空转”；二是借助技术赋能构建统一数据平台，破解信息孤岛与程序繁缛。现有探索仍存在局限性。例如，资源调整等刚性措施过度依赖部门博弈，基层执行中“合法性危机”尚未完全消解；数字化工具的普及程度与协同深度仍需提升，部分地区的问责流程仍困于低效循环。面向未来，教育督导协同问责机制需在动态适应中持续优化。首要任务是推动《教育督导法》的立法进程，从国家层面整合碎片化规则，明确督导机构与协同部门的法定权责，为跨部门协作提供刚性约束。其次，需深化数字化治理工具的应用，开发智能匹配系统，将违规行为识别、问责方式推荐与执行进度追踪纳入统一平台，实现“数据驱动决策”。此外，应建立问责效果的动态评估机制，通过定期反馈与政策调适，增强机制对教育新问题、新挑战的响应能力。我们呼吁各界凝聚共识，共同努力，在更高水平上推动我国教育事业走向法治化、规范化、高质量发展的道路。

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［责任编辑：玉 璐］