农村土地流转过程中权利主体权力界定和权利关系研究

摘 要：以农村土地流转过程中权利主体权力界定和权利关系作为研究对象，回顾了中国土地经营制度变迁的若干阶段，分析了农村土地的权力结构，揭示了农村土地流转过程中的权利关系及配置缺陷。需要明确集体经济组织在土地经营权流转中的核心主导地位，合理划定集体所有权与农户承包权的财产性收益比例，明晰土地流转中各经营主体的权利和义务，规范集体经济组织经营权的行使方式，并着手完善其土地经营收益的分配机制，以确保各方利益得到公正、合理的体现，从而推动农村土地流转的顺利进行，实现土地经营效益的最优化，促进农村经济持续健康发展。

关键词：土地流转；农户；农村集体经济组织；新型经营主体；权利关系和界定

中图分类号：F321.1" " 文献标志码：A

农村土地流转是在农村土地双层经营体制下，将土地使用权临时或长期转交给其他农户或组织进行耕作和管理的过程，旨在实现土地资源的优化配置和农业生产的规模化、集约化。为了规范农村土地流转行为，国家层面正式提出对农村土地进行“三权分置”，鼓励在实际操作中以合法合规的方法，让农民集体能够有效管理土地，监督承包者和经营者合理使用土地，也提倡在理论上深入探讨农民集体与承包农户之间以及承包农户与土地经营者之间的权益界定和相互关系。通过这些实践和理论研究，不断完善厘清土地的集体所有权、承包权和经营权之间的关系，为“三权分置”政策的实施提供坚实有力的理论支持和实践支撑。然而，几年过去了，不仅在实际操作中，农民集体依法行使所有权、监督土地利用的具体方式仍不多见，而且在理论研究上，关于土地流转中的权利边界和相互关系的问题也缺乏深入的成果。由此导致如下现象：虽然“三权分置”为我国农地产权改革提供了制度依据，但是现有的法律、法规、政策等在农地流转管理中出现了一些空白或者处理不够明确的问题，在实际操作过程中还存在诸多争论与障碍。因此，按照国家层面要求，深入研究并明确集体、承包户和经营主体在土地承包和流转过程中的权利界限及权益关系，无论在理论上还是在实践上都具有非常重要的意义。

为了更加深刻地分析和研究，可尝试将“权利”一词分解为“权力”和“权利”。本研究所指的“权力”，是指在农村土地经营及流转过程中的利益相关者，可以按照国家有关法律的规定影响和改变个人或团体行为的能力；本研究所指的“权利”，是指权力人在相应的权力关系中通过合法行使权力应当得到的价值回报。

一、国内外关于农村土地产权的研究

（一）关于农村土地经营的权利主体研究

国外的研究认为，农村土地的权利主体包括小农户、合作组织、农场主、农民集体及政府等。马克思认为，土地的权利主体包括土地的占有者、土地的使用者即农场主、土地的耕作者即农民，主张国家为土地的终极所有者。恩格斯认为，要把小农户的生产和物质占有的私有化转化为以合作社为主的合作生产，并以示范和协作的方式对小农户进行福利援助。可见其把小农户和合作组织视为了权利主体。列宁继承和发展了马克思关于农业合作的理论，认为：“小农不仅是土地的所有者，也是土地上的工人，而且是无产阶级的坚定的同盟者，不能剥夺他们的权利，只有通过合作，才能把他们带到社会主义发展的道路上来”。

国外学者普遍认为政府负责制定和执行土地政策，为确保土地资源的合理利用和保护，通过调节土地供应和需求，维护土地市场的稳定和公平。政府在进行土地征收、土地使用许可和土地开发时，需要考虑公共利益，提供土地登记、测量、评估等土地服务，为土地交易和使用提供便利。这些服务有助于减少土地纠纷，提高土地交易的透明度和效率。美国的现代农业管理制度包括了家庭农场与农业组织，主要是大型农场［1］。法国近代农业管理体制的建立，主要是以实行集中的土地制度为前提，以扩大农业规模和推行农业社会化服务为手段。在日本农业体制的发展进程中，农业管理得到了迅速发展，并且其服务职能也日益凸显。根据日本农业历史上的数次变革，可以发现日本近代农业管理体制的发展呈现出家族规模日益缩减、公司规模日益增加等特点。

Ichio SASAKI［2］认为德国以家庭农场为主体，以农业社会化服务系统为核心，德国的农业生产系统以家庭农场为主。Bitsch［3］认为韩国的农业生产体制是由家庭农场、农业企业和农业合作组织3个部分构成，其特征是由国家通过农协进行农业经营，而农协则负责农业发展政策的落实。Kim Jeong Seop［4］认为从这一点可以看出，欧美发达国家中的英、美、法等国，都是以保护耕地与自然生态环境为目标，以法律手段对其进行规制，以“有偿获得”“以公为得”等方式，赋予“国家”与“土地所有人”相结合的“权利”。

国内研究表明，土地经营过程中的权利主体就是土地经营的利益相关者。在土地产权发展过程中，权利的主体主要有政府、集体、农户家庭、新型经营主体。政府具有国家公权力，对集体土地有法律上的约束力和监管职能。申惠文［5］认为，应当在恰当的时机修改《中华人民共和国宪法》，以便在坚持土地公有制的基础上，使得国家与集体、集体与集体之间可以依法进行土地所有权的买卖或转让。目前的农村土地管理体系中，“集体”与“集体经济组织”的界限模糊，实际上将后者视作前者的代理人，这可能导致集体主体地位的不明确。农村集体土地的初始分配权在集体手中，农民作为集体成员，通过承包获得土地的使用权、收益权等，但并不直接拥有土地的产权，通常是以承包经营户的身份来行使这些权利。新型经营者往往是职业化的农民，他们在法律上应得到保护，确保他们对集体土地的承包权益稳定，并通过合同确保这种关系长期有效。

（二）关于农村土地权利及其结构的研究

在分析土地产权问题时，马克思认为土地产权包括所有权、占有权、使用权和支配权，其中土地所有权是核心，它允许占有者独占土地并进行使用、收益和处置。在土地经营上，马克思提出了小土地经营即小型经营必然会被规模经营所取代的观点。科斯［6］提出产权可拆分为独立的部分包括所有权、使用权、收益权和处置权等权能，分别由不同的主体拥有和行使。科斯深入分析了产权明晰界定对于资源配置效率的影响，认为产权的可转让性是实现资源有效配置的关键。

国内关于农村土地权利的研究，主要依托于马克思和科斯的研究成果，提出了更适合中国发展的路径。土地权利就是土地生产资料的所有、占有和使用，实际上在中国的落实过程主要体现在土地所有权、承包权和经营权，土地归集体所有，农民通过承包取得土地的耕作权和收益。在农村改革不断深化的过程中，承包权经历了从“两权分离”到“三权分置”的演变。黄祖辉等［7］认为，经营权作为新兴权利，在“三权分置”政策下得到明确，进一步促进了土地资源的流转和高效利用。

（三）关于农村土地经营主体的权力内容研究

贾后明等［8］从农地产权的视角对其进行了分析，认为农地的确权工作不能仅仅是要弄清楚农地的现状和占有、管理状况，还需要明确农村土地资源在市场化过程中的所有权、承包权、经营权、流转权、抵押权、转让权和收益权等。推动农地由模糊的产权到明晰的权利行使。王慧青等［9］认为，目前我国农地流转面临着土地用途变更、有效需求不足、流转周期过长等诸多问题，而破解之道在于，必须按照法律法规，积极开拓土地流转市场。吴冠岑等［10］采用文献综述、归纳分析、比较分析等方法，对我国农地流转的相关问题进行了研究，认为土地流转的产权问题影响比较大。农地流转过程中新型农业经营主体的培育也日益受到学者们的重视，而对村级集体经济组织的研究则相对匮乏。肖卫东等［11］对村集体的权利进行了界定，对“三权分置”的内涵及权利关系作了细致的讨论，认为“三权分置”旨在落实权利主体的权力过程，落实集体所有权是前提，稳定农户承包权是基础，放活土地经营权是核心。

总之，国内外学者已就农户、集体及新型经营主体的权益实现及农地流转等问题开展了较多的研究，但对落实农村土地经营权利主体的权利的研究存在不足，在权利关系的构建中忽略了权力界定和权利关系的比较，存在着权利主体界定不清、权利无法实现的研究空白。

二、中国农村土地经营制度的变迁

生产力的发展引起生产关系的转变，土地权力演变的过程伴随着土地制度的改革过程。中国作为世界上最早实行土地私有制的国家，其土地产权制度历经了漫长而复杂的演变过程。从早期的“井田制”到商鞅变法，再到明代“一条鞭法”和清代“摊丁入亩”的税赋制度，逐步形成了与土地私有制相适应的土地产权制度。这一制度的形成，使得国家能够较好地调整农民与地主、国家与地主之间的关系。然而，一次又一次的农民起义以及由此带来中国封建社会朝代更替都没有从根本上解决这个问题。新中国成立前，中国农村的土地制度呈现封建特征，土地权利高度集中在地主手中，地主和富农掌握着绝大部分土地资源，而贫农、中农、佃农等则仅拥有少部分。

新中国成立后，土地改革废除了封建土地制度，逐步建立了农村土地的集体所有制，真正实现了耕者有其田。

1950年6月28日，《中华人民共和国土地改革法》［12］开始实施，废除地主阶级的土地所有制，确立了农民对土地的所有权，允许他们买卖和租赁土地，但受到一定限制。据统计，到1953年春，除了某些少数民族地区，中国基本完成了土地改革，超过3亿的贫苦农民获得了约7亿亩土地，他们能够独立耕作并享有全部产出，大大激发了他们的生产热情。然而，土地的农民私人所有依然没有从根本上改变土地向少数人手中集中的可能及趋势。

随着农业生产的恢复和发展，为了克服生产中的困难，农户间通过共同劳动、人工或畜力互换等方式，自发组织互助组。后来，在互助组的基础上，在初级农业生产合作社中，农民将土地和其他生产资料入股，交给合作社统一管理和使用，但依然保留对土地的所有权。年终时，农民依据土地股份参与分红。这标志着农民开始从个体经营向合作经营转变，是农业集体化的早期形式。

随着农业合作化运动的开展，土地的产权结构开始发生变化。在社会主义建设的高潮中，一些决策者认为扩大农业合作化规模和提高公有制水平能够更快地促进生产力发展，因此推动了人民公社化运动。1961年6月15日，中央工作会议上通过《农村人民公社条例》［13］，实行农村土地集体所有制，土地及其他生产资料等由集体统一管理和分配使用，农民参与集体劳动，共享集体收益。这样的经营方式提高了土地规模化、农民组织化、生产合作化程度，但“政社合一”的体制机制，将农村基层政权组织和集体经济组织合为一体，将农村的行政管理和经济活动混淆不分，忽视了客观经济规律，导致农业生产经营活动受到过多行政干预，农民的生产积极性受到挫伤。

1978年后，农村实行家庭联产承包责任制，确立了农村集体统一经营和农户家庭分散经营相结合的双层经营体制。农户成为基本的经营主体，其生产积极性得到极大激发，农业生产效率显著提高。然而，这种体制也带来了土地的碎片化，导致农业生产规模化、集约化经营水平降低，农业生产的相对成本逐渐增加，限制了农业技术的推广应用，影响了农民的进一步增收和农业现代化进程。适应农民进城务工和土地代耕及流转的需要，政府也出台了一系列政策，为土地经营权的转让和流转提供了明确的指导和支持，允许农民在保留土地承包权的同时，将土地的经营权让渡给他人。在此制度下，农村集体依然能够通过已有的承包合同获得经营收益，实现了集体和农户的共同经营，所有者权益和承包经营者权益同时得到保障。

2006年，国家取消农业税，这一改革具有历史性的深远影响，它不仅为农民减轻了经济负担，还标志着在中国沿袭了超过2600年的农业税收体系的终结，成为农村税费改革的重要里程碑。取消农业税后，政府出台了一系列政策，鼓励和支持农民发展多种形式的合作经济组织，支持农民将土地经营权流转给种粮大户、农民专业合作社等新型农业经营主体，以实现规模化经营，但农村集体经济组织在土地流转过程中一般没有实质性参与。从那时起，原有的体现农村集体统一经营和土地所有权收益，用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支的集体收入的“村提留”也随之取消，造成了农村集体的土地经营收益随之归零，农户家庭基本完全拥有了农村土地的自主经营权，所有权与承包权及经营权开始分离，农村集体的土地所有权权益被严重虚置。

党的十八大以后，为加快土地经营权流转，国家于2013年提出了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的基本构想，在2014年中央一号文件里得到确认，明确提出要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，推动土地经营权的规范流转，集体所有权、农户承包权、土地经营权被“并重”提出。2016年12月30日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》［14］，确立了农村集体经济组织的市场主体地位，维护了进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，确保他们在城市化进程中的权益不受侵害，推动了农村产权的规范流转和交易，切实维护农村集体在土地流转中的权益被重新提及，区别于农民专业合作社等经营性的农村集体股份经济合作社应运而生，农村的土地经营迈入以农村集体经济组织主导的集体所有、合作经营的新阶段。

综上所述，从新中国成立前的封建土地所有制，到土地改革再到农民合作社，新中国废除封建土地制度，经过土地改革和合作化运动，从经济合作社到人民公社化，从家庭联产承包到新型合作经营，中国农村的土地经营制度经历了不断适应农业农村生产力需要的变化过程。这些变化反映了中国农村土地产权制度的变革历程，也体现了国家对农村土地经营制度的不断探索和调整。

三、“三权分置”制度框架下的农村土地权力结构分析

农村土地“三权分置”是新的历史条件下农村基本经营制度的自我完善、适应农村生产力发展的客观规律要求、进一步深化农村土地制度改革、着力推进农业农村现代化的重要举措。由图1可见，在“三权分置”的制度框架下，明确“三权”的具体内容、权力边界和权力保障，合理平衡“三权”利益，对于创新农业经营模式、提高土地利用效率、提高土地生产效率，以及激发农村基本经营制度活力、推进农业农村现代化极为关键。

（一）农村土地权力的构成分析

马克思和西方新制度经济学者认为，产权是围绕着所有权展开的一系列权利，包括占有、使用和控制等，这些权利界定了人们与财产相关的合法行为和社会关系。运用这些产权理论并结合当前的产权制度基础，中国将农地权利明确为所有权、承包权和经营权，其中村集体保有所有权，农户获得承包权，而经营者则获得经营权。

所有权是农村土地权力行使并通过统一经营获得利益的前提和根本，决定了土地的归属；承包权保障农户对土地的占有、使用和收益，构成农村经营体系的基石；经营权则允许经过流转的土地在约定时间内被经营，以提升农业生产的灵活性和效率。这种分置旨在平衡集体、农户和经营者的利益，保护各方权益。

为了更加深刻地揭示问题的本质，本研究将农村土地的集体所有权分解为农村集体对土地的归属权及其由此延伸出来的经营权、使用权、发包权；将农户家庭的土地承包经营权分解为承包权、经营权和经营权流转权；将土地经营者的经营权分解为经营承接权和经营权。

（二）农村土地权力的界限确定

2021年7月21日颁布的《中华人民共和国土地管理法》［15］明确指出，除特定情况下法律规定为国家所有的土地外，农村及城郊的土地归属农民集体，包括宅基地、自留地和自留山在内的土地也归集体所有。国家通过制定土地利用的总体规划来监督管理这些土地的使用，特别是对耕地给予特别的保护，并严格控制将农业用地改变为建设用途，以确保土地资源得到合理利用和保护。

2020年5月28日颁布的《中华人民共和国民法典》［16］规定，涉及农村土地承包的方案、土地发包给集体外的组织或个人、承包地的调整以及土地补偿费等费用的使用和分配，都必须依照法定程序，经过本集体成员的共同决定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这意味着，对于土地承包相关的重大事项，需要通过集体成员的民主决策，确保每位成员的权益得到充分考虑和保护。

2020年2月17日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》［17］规定，农民作为承包方，对其所承包的土地拥有合法的使用权，能够自主地进行农业生产的组织和经营活动，并且有权自行决定如何处理农产品。承包方也有权自主决定是否将其承包土地的经营权通过合法的方式转让给他人。在进行土地经营权流转时，承包方需向土地的发包方进行备案，以确保流转过程的合法性和透明度。同时，土地经营权的受让方在合同约定的期限内，也拥有对农村土地的占有权，并能够独立进行农业生产和经营活动。

可见，围绕着完善农村土地基本经营制度，为了规范农村土地管理和经营行为，国家有关法规对农村土地的国家管控权、集体所有权、农户家庭承包权、经营权和经营权流转权、新型经营主体的经营承接权和经营权都作了较为明确的规定，但唯独缺少关于农村集体对土地使用权和经营权的明确规定，需要对相关法律法规作出相应修改予以补充和完善。

（三）农村土地权力的行使保障

《中华人民共和国土地管理法》规定，法律明确禁止任何单位或个人非法占用、买卖或以其他方式非法转移土地，允许土地使用权的依法转让。为了公共利益，国家可以依法征收或征用土地，并对受影响的个人或单位给予适当的补偿。国务院自然资源主管部门负责全国土地的统一管理和监督。如果出现土地所有权和使用权的争议，应首先通过协商解决；如果协商无效，则由人民政府介入处理。这些规定确保了国家的土地管理权的行使。

《中华人民共和国民法典》规定，集体所有的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，如果属于村级农民集体所有，那么由村集体经济组织或村民委员会依法代表集体行使所有权。如果这些资源属于村内多个农民集体所有，那么每个集体经济组织或村民小组分别依法代表各自的集体行使所有权。对于乡镇级别的集体所有资源，则由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。这样的规定确保了集体资源的合法管理和使用，同时也保障了集体成员的权益。

《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民集体依法拥有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会（村民小组）发包，并对承包方进行监督和约束。发包土地不得改变集体的土地所有权。承包期内，发包方不得收回承包地、调整承包地。土地承包者拥有对承包土地的自主经营权利，并且在向土地发包方进行备案的情况下，可以决定是否将经营权以出租、转包、入股或其他合法方式进行流转。土地经营权持有者在合同约定的期限内，有权占有土地并自主开展农业生产活动，同时获得相应的收益。这些规定旨在保护农民的土地承包权益，同时促进土地资源的有效利用和农业现代化发展。

可见，为规范农村土地的经营、管理及使用，国家有关法规对于国家对农村土地的管控权、农村土地的集体所有权、农户家庭的土地承包经营权、新型经营主体的经营权的行使都作了较为明确的规定，但缺乏对农村集体土地经营权即收益权的规定，农村集体的土地经营权被体现在发包权上。这需要对相关法律法规作出相应修改予以补充和完善，对农村集体组织如何行使包括发包权在内的经营权作出更加明确具体的规定。

四、农村土地流转过程中的权利关系及配置缺陷

统计资料表明，截至2021年年底，家庭承包经营的耕地面积约15. 75亿亩，流转面积5. 57亿亩，流转面积所占比例达35. 37%；承包经营的总户数22 087. 34万户，流转出农户7 586. 56万户，参与流转的农户所占比例达34. 35%。从2015年开始，比例不再大幅度增加，流转面积和参与流转的农户基本维持在三分之一左右（见表1）。

产权理论认为，权力的界定和行使旨在维护和保障利益相关者的权利。在以上论述的基础上，对土地流转过程中的利益关系进行分析，找出现有制度中存在的权利配置缺陷，是本研究的研究重点。从巩固和完善统分结合的双层经营体制的逻辑起点出发，审视农村土地经营权流转过程中权利关系及其配置的演变过程，可以看出现行的制度设计存在如下缺陷。

（一）确保了农村土地的集体所有权，但缺乏土地所有权的权益体现

起始于改革开放初期的家庭联产承包经营责任制，是由村集体的统一经营和农户的分散经营所形成的双层经营构成的。村集体的经营收益即所有者权力收益是通过“联产”的村提留而实现的，农户的承包经营权收益则是由在缴纳农业税和村提留后的剩余收入实现的。即便后来承包地的经营权在农户之间形成了自发流转，国家的农业税收和村集体所有权的权益收入并没有受到影响（见图2）。

但是，2006年取消农业税后，村提留也被不经意间取消，农村集体对土地的经营只有相应的权责，却没有了相应的利益，所有者权益被实质虚置。直到2014年11月20日国家发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》［18］，提出坚持农村土地集体所有、实行“三权分置”、巩固和完善农村基本经营制度，农村土地的集体所有者权益问题才被重新关注。然而，时至今日，无论是国家出台的政策性文件还是相关法律法规，依然难以看到对土地经营权流转过程中如何保障农村集体所有者权益的明确规定。

（二）稳定了农户的承包权，但忽略了成员集体的合法经营权

在以往规范农村土地流转工作的一系列法规文件中，无论是“增人不增地，减人不减地”、禁止“返租倒包”“资源变资产”，还是“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”等方面的规定，重点都是为了充分尊重土地承包户自身的意愿，对维护农户家庭的土地承包权利、增强农村土地承包关系的稳定性具有积极作用。

但是，这样的政策规定却不经意间限制了农村集体统一经营权的行使，导致新增的集体成员不仅不能及时获得土地承包经营权，而且也无法从集体的土地经营中间接获得相应收益。同时，该制度限制了农村集体的土地经营权，使得农村土地流转一定程度上处于无组织的失范甚至混乱状态，家庭承包户的应得权益也常被侵害，从而影响了流转的积极性和经营的稳定性，违背了政策的初衷。

（三）放活了土地的经营权，但难以实现土地经营效益的最优化

促进农村土地经营权的流转，旨在适应当前农业生产力发展的现实需要，提高农村土地经营的规模化和集约化程度，促进现代农业生产技术的推广运用。但是调研表明，尽管农村土地经营权在农户和新型经营主体之间实现了自由流转，一定程度上促进了土地的规模化经营，但由于在土地流转过程中缺少农村集体经济组织的有效参与，农户自愿进行土地流转的积极性也因市场博弈能力偏弱而受挫，土地的碎片化依然存在，撂荒现象也有发生，导致旨在提高土地产出效益的高标准农田建设面临许多困难和问题，不仅工程建设质量难以得到确切保证，先进的生产管理技术难以推广，而且现代化的农田基础设施的管理维护存在责权不清的问题，大力提高土地经营效率的目标也没有真正实现。

五、进一步优化农村土地流转经营主体权利配置的对策建议

基于上述分析，针对当前政策法规中存在的制度缺陷，进一步优化农村土地流转经营主体的权利配置可以从以下几个方面着手。

（一）明确农村集体经济组织在土地经营权流转中的主导权

《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确规定，农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，它以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权。优化农村土地流转经营主体的权利配置，需要充分尊重其作为特殊法人的主要地位，发挥其在农村土地经营及土地流转过程中的独特作用，在稳定农村土地家庭承包关系、巩固农村基本经营制度的基础上，将农村土地经营权流转的主导权赋予农村集体经济组织，落实其农村土地经营的组织领导责任。为此，应当将土地经营权流转合同主体由“农户和经营者”两方变为“村集体、农户和经营者”三方。

（二）明确农村集体所有权和农户承包权的财产性收益比重

农村土地经营权流转收益（俗称地租），是包括所有权和承包经营权在内的权利收益，是农户和集体共同拥有的一种财产性收益。农村集体的土地所有权和农户家庭承包经营权均可认定为财产权。在确保农户家庭承包经营权收益不受损的前提下，在组织土地流转过程中，应当允许村集体要求经营权承接者在经营收益中按照一定比例支付农村集体所有权的权利收益，从而调动农村集体经济组织的积极性，引导农民将闲置土地流转给有经营能力的集体、大户、企业或新型合作经济组织，实现土地资源的高效利用，增强农户在土地流转过程中的组织化程度和市场博弈能力。这意味着农户家庭在流转土地时，不仅有权获得土地流转的租金收益，还有权参与土地流转后的集体所有权权益收入的分配。这不仅能够充分保障农民的土地权益，还能激励他们积极参与土地流转，推动农业生产的规模化和现代化。为此，可将农村集体经济组织的“居间服务费”分解为“居间服务收入”和“所有者权益收入”。

（三）进一步明确土地流转相关经营主体的权利和义务

优化农村土地流转经营主体的权利配置，需要不断完善相关的法律法规体系。应当以进一步修订《中华人民共和国农村土地承包法》为重点，在农村集体的土地承包方式及流转方式的选择、发包方和承包方的权利和义务、土地经营及经营权流转等方面，增加农村集体经济组织的主导经营条款、农户家庭的自愿选择条款和新型经营主体的经营机制建构等相关条款，进一步明确相关经营主体的权利、责任和义务，使土地承包经营及土地经营权流转的程序、方法更加符合实际，使土地承包及土地流转合同更加规范、科学和合理。

（四）规范农村集体经济组织土地经营权利的行使

对于农村集体经济组织来讲，落实土地集体所有权及其衍生的使用权和经营权，是优化农村土地流转经营主体的权利配置的重点。但是，在具体的实施过程中，要严格防止集体所有权“异化”为村组干部所有权；要坚决防止走上“政经不分”的老路，避免将农村基层党组织和村民委员会与农村集体经济组织混为一谈。要以农村土地确权登记和农村集体经济组织成员的认定成果为基础，明晰并固化村民集体及其财产的边界；要在农村集体土地经营管理中，建立村民集体的民主议事制度，依法保证他们完全享有集体土地使用、经营、发包、转让、流转、处分和收益等的知情权、决策权。

（五）完善农村集体经济组织土地经营收益的分配办法

优化农村土地流转经营主体的权利配置，最终要落实到农村土地经营收益的分配上。在确保集体的所有者权益收入、农户家庭承包权权益收入和经营者经营收入等在制度上均有相应体现的基础上，对农村集体经济组织的土地所有权权益收入和其他形式的经营收入进行分配使用，是优化农村土地流转经营主体的权利配置的根本体现。要通过规定的民主程序制定相应的集体土地经营收入分配使用办法，正确处理发展和福利之间的关系，把保障包括承包农户家庭成员在内的农村集体经济组织成员的福利放在首位。

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［13］中央工作会议上修订通过《农村人民公社工作条例》［EB/OL］（1961-06-15）［2024-09-18］https：//illss. gdufs. edu. cn/info/1121/6075.

［14］中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见［N］. 人民日报，2016-12-30（001）.

［15］中华人民共和国国务院令第743号关于修订中华人民共和国土地管理法［EB/OL］（2021-07-21）［2024-09-18］https：//www. gov. cn/gongbao/content/2021/content_56" 31813. htm.

［16］中华人民共和国民法典［EB/OL］（2020-05-28）［2024-09-18］http：//legal. people. com. cn/n1/2020/0602/c42510-31731656.

［17］中华人民共和国农村土地承包法［EB/OL］（2020-02-17）［2024-09-18］http：//www. zfs. moa. gov. cn/flfg/202002/t20200217_6337175. htm.

［18］中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》［EB/OL］（2014-11-20）［2024-09-18］https：//www. gov. cn/xinwen/2014-11/20/content_2781544.

［责任编辑：李伟杰］

收稿日期：2024-12-23

基金项目：河南省高校哲社应用研究重大项目（2023-YYZD-11）；河南省哲学社会科学决策咨询项目（2024JC058）；河南农业大学繁荣哲学社会科学应用类研究项目（FRZS2024B16）；信阳市哲学社会科学规划项目（2024JJ041）

作者简介：张锟（1962—），男，河南鹿邑人，正高级经济师，主要从事城乡发展与乡村振兴、公共政策方面的研究。

通信作者：李温馨（1999—），女，河南南阳人，硕士研究生。