办理“未依法扣除起诉期限”案件的难点及对策

摘 要：我国《行政诉讼法》第48条规定，因不可抗力或者其他不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的，应从起诉期限中扣除。由于办案人员对事实证据、案件情况，以及法律法规的理解不同，如何认定起诉期限是司法实践的难点。办理“未依法扣除起诉期限”案件，应坚持“三个善于”：基于实质法律关系，准确把握外在因素与超过起诉期限的因果关系；基于法治原则，准确理解起诉期限扣除的含义；基于法律和实际情况，实质性解决行政争议，实现“三个效果”相统一。

关键词：行政裁判结果监督 未依法扣除起诉期限 高质效

在规定期限内提起诉讼是行政诉讼法规定的案件受理条件之一，实践中因超过起诉期限被法院不予立案或驳回起诉案件频发多发，而不可抗力和其他不属于起诉人自身原因导致起诉人未能在法律规定时限内提起诉讼，是行政诉讼法规定的法定扣除起诉期限情形。此类案件表面上看已超过起诉期限，法院多以超过起诉期限为由裁定不予立案或驳回起诉，导致当事人的诉求未经实体审理，合法权益未获得救济。高质效办好此类案件，对维护司法公正和司法权威、推进依法行政具有重要意义。本文从办理此类案件的必要性出发，分析案件办理过程中存在的重难点问题，提出办好此类案件的思路与路径，为此类案件的办理提供参考借鉴。

一、“未依法扣除起诉期限”案件行政检察监督的必要性

所谓的“未依法扣除起诉期限”案件，是指由于原告因不可抗力或者其他非其自身因素，未在规定起诉期限内提起诉讼，法院未将该情形耽误的时间从起诉期限中扣除，这种类型的案件经常因超出起诉时限而被法院拒绝立案或驳回起诉。检察机关作为专门法律监督机关，对此类案件的裁判结果进行监督，是其依法履行法律监督职责的重要体现。

首先，从行政诉讼法目的来看，行政诉讼旨在解决行政纠纷，保护行政相对人的合法权益，并监督行政机关依法行使职权。行政相对人提起诉讼，客观上起到监督行政机关依法履职的作用，主观上为了维护其自身合法权益，解决行政争议。但是，法院的裁决只是程序上驳回原告的诉求，并没有对争议的法律关系和当事人的诉讼请求进行实质性审查，当事人的争议难以得到实质性解决。

其次，从行政诉讼起诉期限设定目的看，能够让其发挥设定功能，但是又不减损当事人的合法权益。一方面，基于行政行为安定性考量，起诉期限的设定禁止对久远的违法问题提出争议，从而实现行政法律关系和社会秩序的相对稳定。另一方面，起诉期限作为一种对诉权行使期间的限制，旨在督促当事人及时提起诉讼。因此，尽管案件涉及的行政行为理应受到司法审查，但因超过起诉期限，导致“时间失权”，未依法扣除起诉期限，背离起诉期限的功能定位。

最后，监督法院通过诉讼程序救济当事人权益的时间相对较长。当事人提起诉讼，经历一审、二审、再审，向检察机关申请检察监督，检察机关向法院提出抗诉后，因案件未被实体审查，法院会将其退回到法院重新审查，于当事人而言，还需要再次经历一审、二审、开始进入新一轮的诉讼程序，周期长、成本高，增加当事人的诉累，影响司法权威与司法公信力。

二、办理“未依法扣除起诉期限案件”的要点

《行政诉讼法》第48条虽规定了不可抗力和其他不属于起诉人自身原因两种起诉期限扣除情形，但相关司法解释并未对两种扣除情形的适用进行释明，司法实践中起诉人往往因各种原因超期提起诉讼，是否符合起诉期限扣除情形，容易产生分歧与争议。

（一）法院既不立案又不作出不予立案裁定是否构成起诉期限扣除事由

《行政诉讼法》第51条、第52条规定，法院应当在7日内作出立案或不予立案的裁定。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。实践中，当事人提起诉讼，法院既不立案又不作出不予立案裁定，由此耽误当事人起诉时间，当事人再次起诉，被耽误的时间是否应从起诉期限中扣除？一种意见认为，当事人应向上级法院投诉或者起诉，若当事人未能举证证明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行为向上一级人民法院起诉或者申诉，被耽误的时间不应从起诉期限中扣除。［1］还有一种意见认为，向上一级法院寻求救济是权利性规定，当事人有选择适用的自由。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”，当事人遭遇立案困境未向上级法院寻求救济，不能成为继续诉讼的障碍。［2］笔者赞同第二种意见。针对法院既不立案又不作出不予立案裁定，当事人对此不知情，等待法院审理，由此导致再次提起诉讼超过起诉期限，超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济，以维护当事人诉权。

（二）未正确告知管辖法院是否构成起诉期限扣除事由

《行政处罚法》《行政许可法》都明确规定，行政机关作出行政处罚、行政许可等行政行为时应当告知行政相对人申请行政复议或者提起诉讼的权利。实践中，行政机关作出行政行为未告知当事人管辖法院，导致当事人向没有管辖权的法院提起诉讼，由此耽误向有管辖权法院起诉时间，是否应从起诉期限中扣除？一种意见认为，不应扣除，起诉期限扣除为起诉期限制度的例外情形，应谨慎适用。［3］还有一种意见认为，应予扣除，行政诉讼的立法目的在于解决行政争议，若因当事人错误选择管辖法院而将当事人的诉请拒之法院门外，当事人的争议将无法通过法律途径解决。［4］笔者赞同第二种意见。因行政机关作出的行政行为并未明确指向应当提起诉讼的法院，对此，当事人在法定期限内向无管辖权的法院提起行政诉讼。后经法院释明，当事人在合理期限内再次向有管辖权的法院递交起诉状，说明当事人一直在积极行使诉权，即使存在错误选择管辖法院的情形，也不应因此承担不利后果。

（三）行政机关承诺自行纠错的时间是否构成起诉期限扣除事由

行政行为一旦作出，即具有确定力、执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关应该自我纠错。自我纠错可以减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态。实践中，当事人对行政行为有异议，向行政机关寻求救济，行政机关承诺自行纠错，由此耽误起诉时间，是否应从起诉期限中扣除？一种意见认为，当事人未第一时间向法院提起诉讼而是选择向行政机关寻求救济，由此耽误起诉时间，是当事人自主选择救济方式的结果，不应从起诉期限中扣除。［5］另一种意见认为，行政机关承诺自行纠错，当事人基于对行政机关的善意信赖，等待其自行纠错，由此耽误起诉时间应从起诉期限中扣除。［6］笔者赞同第二种意见。当事人对行政机关的承诺具有期待利益，等待行政机关自行处理，因行政机关未能遵守承诺重新作出行政行为或者当事人对行政机关重新作出的行政行为仍然有异议，向法院起诉请求撤销行政行为，当事人对此无过错，由此耽误起诉时间，后果不应由当事人承担。

三、办理“未依法扣除起诉期限”案件的审查思路

“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义，是高质效办案的重要途径与方法”，［7］对检察办案有着引导作用。在办理“未依法扣除起诉期限”案件中贯彻“三个善于”要求，有助于推进办案质量和效果的提升。

（一）把握外在因素与超过起诉期限的因果关系是办理此类案件的关键

善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，强调案件处理要透过现象看本质，剖析实质法律关系。不可抗力和其他不属于起诉人自身的原因两种起诉期限扣除情形具有共同特征，即存在外在因素影响当事人诉权行使，当事人对此无过错，因此，判断起诉人是否符合扣除起诉期限情形，关键是判断是否存在外在因素影响当事人及时提起诉讼。

1.存在引发当事人超期提起诉讼的外在因素，该外在因素与当事人超期行使诉权具有因果关系，如行政机关对起诉人诉权内容的错误告知等，虽然起诉人没能在法定期限内提起诉讼是因其认知错误导致，但该错误认知系其他外在因素引发。若此情形下，仍要求起诉人在法律规定的时间内起诉，显然是对起诉人法律知识和诉讼能力的过高期待，故而，因起诉人基于对行政机关的信任而耽误起诉的，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。

2.当事人对该因素的发生不存在故意或者重大过失。如当事人因信访等原因导致逾期起诉的，或者因为不清楚法律规定而逾期起诉的，属于可归责于当事人自身的原因，对此，不应扣除。对于拒不接受法院建议而超过起诉期限的，也不应予以扣除。主要是指出现当事人错误提起民事诉讼、管辖法院错误等情节时，人民法院已履行了相关的告知义务，但当事人仍拒不接受而导致起诉期限的延误，当事人对此存在过错，依法不应扣除。

（二）正确理解与把握起诉期限扣除情形是办理此类案件的前提

善于从法律条文中深刻领悟法治精神，从立法目的出发去解释法律与运用法律。行政诉讼起诉期限扣除制度作为起诉期限一般规定的例外，其立法目的在于保护当事人诉权与维护行政秩序的平衡，避免当事人因不属于其自身的原因而丧失司法救济途径。准确理解与把握不可抗力和其他不属于其自身的原因是确保起诉期限扣除案件办理契合法治精神的内在要求。

1.准确理解法定行政起诉期限扣除中不可抗力情形。有学者认为，不可抗力依其起因可分为自然灾害、政府行为和突发事件等。［8］行政诉讼法对不可抗力并没有明确规定和说明，但民事法律中则有较为具体的规定。根据《民法典》第180条第2款的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。笔者认为，不可抗力可以是自然原因造成的，也可以是人为的或社会因素引起的，前者如地震、水灾、旱灾等，后者如战争、政府禁令、罢工等。行政诉讼起诉期限扣除制度中的不可抗力与民法中的不可抗力在法律应用上具有共通之处，都有保障当事人法律权益并可能导致责任豁免的作用。如果水灾、地震导致交通中断，起诉人在法律规定的期限内无法及时提起诉讼即属于行政诉讼法中起诉期限不可抗力的扣除情形。

2.准确理解法定行政起诉期限扣除中其他不属于起诉人自身的原因情形。这里的其他系概括性的兜底条款。由于法律以及相关司法解释中，对其他无具体规定，在司法实践中难免会产生适用障碍。因此，如何把握其他的范围，也是司法实践中亟须明确的问题。笔者认为，其他不属于自身原因与不可抗力是并列的扣除起诉期限的条件，其适用标准应是不可抗力之外的不属于自身的原因，两者系互补关系。其他的范围并不确定，判断的主要标准为：当事人对此没有责任，即对超过起诉期限情形没有过错。

（三）实质性解决行政争议是办理此类案件的保证

善于统筹法理情的有机统一，强调检察办案要以法为据，以理服人，以情感人，实现“三个效果”有机统一。未依法扣除起诉期限案件，法院多以超过起诉期限为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人争议未能解决。办理此类案件不能机械办案，就案办案，而要在履行法律监督职责中实质性化解行政争议，解决群众的急难愁盼。

1.法院裁判并无不当，但当事人有合法诉求。起诉人提起诉讼超过行政诉讼法规定的起诉时间，法院不予立案或裁定驳回起诉并无不当，但当事人有合法合理的诉求时，检察机关有权对行政行为的合法性进行判断。如果检察机关认为案件涉及的行政行为不合法，可以通过制发检察建议的方式，促使行政机关纠正违法行为。这对于实质性解决行政纠纷，确保行政法律关系稳固，增强公众对行政机关的信任认同具有重要作用。在当事人诉讼请求难以得到满足时，如果当事人符合司法救助条件，可以提供司法救助，从而实现行政纠纷实质性解决。

2.起诉人超期提起诉讼具有正当事由，法院裁判错误。起诉人存在应依法扣除起诉期限情形，但法院以超过起诉时间为由拒绝立案或驳回起诉，法院裁判错误。如果案涉纠纷是法院能够通过判决裁定方式解决的，如关系之诉，检察机关可以先进行监督，采取以抗促调的方式解决纠纷。如果案涉纠纷不能直接通过法院判决裁定方式解决的，检察机关应进行争议化解，如果争议确实难以化解的，则依法向法院提出抗诉或制发再审检察建议。鉴于此类案件还未经法院实体审查，检察机关在履行法律监督职责时必须充分考虑该案是否存在其他阻碍实体审查的因素，是否具有抗诉的必要性。