城乡建设用地增减挂钩实施中的难题及措施分析

摘要：随着我国经济的快速发展，城乡之间的差距日益明显，如何促进城乡统筹发展、建设社会主义新农村，一直是国家政策的重要议题。在此背景下，土地资源的利用效率和可持续发展问题日益凸显。城乡建设用地增减挂钩政策提出，该政策旨在推进经济发展的前提下，通过合理调配土地资源，实现各类土地科学使用，同时，保护耕地，促进城乡统筹发展。然而，随着政策的实施，诸多问题也随之浮现，影响了农村发展和农民权益。本文将深入探讨城乡建设用地增减挂钩试点项目在实施中遇到的难题及解决措施。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；困难；对策措施

为了提高土地利用效率，促进资源配置，国务院于2004年10月发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，这一决定为城乡建设用地增减挂钩政策的形成奠定了基础。2005年10月，自然资源部下发了《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，启动了在全国范围内的试点工作。这一阶段，政策的主要目标是依据土地利用总体规划，通过建立城镇建设用地和农村建设用地的动态平衡，探索适合各地特点的具体实施方案。

1 “增减挂钩”的内涵

2008年原自然资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对“增减挂钩”的内涵作了明确的解释：“通过增加城市建设用地指标与减少农村建设用地指标相挂钩及土地的整理与复垦等措施，旨在保障区域内各类土地面积的平衡稳定。这一策略的最终目标在于解决农村发展资金紧张和城市发展用地紧张的问题，确保在城乡建设过程中，用地布局合理。建设用地总量保持稳定，耕地面积不减少，并且努力提升耕地质量[1]。这一政策也强调了对建设用地的节约与集约利用，以期望达到优化城乡用地结构，实现土地资源的合理配置与可持续利用”。

2 城乡建设用地增减挂钩实施中遇到的难点分析

2.1 管理与投资问题

在城乡建设用地增减挂钩试点工作中，管理和投资层面的挑战尤为复杂。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，这项工作涉及多层级的自然资源部门，每一个级别都承担着从政策指导到具体实施的不同职责。这种多层级的管理架构虽然有助于政策的细化和落实，但也带来了协调难度大、沟通成本高的问题，尤其是在政策执行、资金调配及项目监督等环节，信息不对称和执行偏差的情况时有发生。

投资方面的挑战则主要体现在资金的筹措与分配上。城乡建设用地增减挂钩项目不仅需要大量的前期投入，涵盖土地整理、复垦、拆迁补偿等多个方面，而且由于其长期性和不确定性，对社会资本的吸引力不足，进一步加剧了资金短缺的问题。尽管政策性银行和商业银行可能提供一定的贷款支持，但对于这类项目的审慎考虑往往导致贷款条件较为苛刻，限制了项目的顺利进行。

2.2 部门协调问题

城乡建设用地增减挂钩试点工作的有效推进，需要国土资源、城乡规划、财政、农业农村等多个政府部门的紧密配合。然而，由于各部门职能划分、利益诉求和工作重点的差异，实践中往往难以形成高效的协调机制。例如，自然资源部门主要聚焦于土地利用和保护，而城乡规划部门则侧重于城乡建设的布局优化，财政部门则注重资金使用的效益评估。这种差异性可能导致项目在审批、实施、监管等环节出现脱节，影响整体工作效率和项目成效。

信息共享机制的不健全也是部门协调中的一个突出问题，信息的碎片化和不透明降低了决策的科学性和执行的效率。因此，建立一个跨部门的协调平台，强化信息共享和沟通机制，是解决这一问题的关键。

2.3 群众的积极性问题

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》强调了尊重群众意愿和维护农民土地权益的重要性。然而，在实际操作过程中，群众积极性的激发和维持仍然是一大挑战。一方面，农民和集体经济组织可能对土地整理复垦的效益和长远利益持怀疑态度，担心失去长期的生活保障。另一方面，如果补偿标准和安置方案设计不合理，未能充分考虑群众的实际需求和期待，极易引发不满和不配合的情况。

信息的不对称和沟通的不充分也是影响群众积极性的重要因素。群众对增减挂钩试点的意义、目标和益处了解不足，难以认识到这些措施对改善生活质量和促进地区发展的积极作用[2]。因此，加强对土地增减挂钩等政策的宣传，提高透明度，确保农民和集体经济组织充分参与决策过程，是提升群众积极性的有效途径。

2.4 整治措施存在不足

整治措施的有效性直接关系到增减挂钩试点工作的成败。实践中，面临的挑战包括选择合适的土地整理复垦技术、控制项目实施进度以及保护生态环境等。技术选择的适用性和可行性是关键，不当的技术不仅难以保证复垦后土地的质量，还可能造成资源的浪费。项目实施进度则受到资金、天气、技术等多重因素的影响，需要精细化的管理和协调能力。此外，整治过程中对生态环境的保护不容忽视。任何忽视生态承载力和生物多样性保护的行为，都可能对当地自然环境造成不可逆转的损害，这与增减挂钩试点工作所倡导的“节约集约用地、优化用地结构”原则相违背。因此，制定和实施整治措施时，必须综合考虑土地利用效率的提升和生态环境保护的双重目标，采取科学的方法和策略，确保整治活动的可持续性。

3 城乡建设用地增减挂钩实施的对策措施

3.1 调整管理模式

城乡建设用地增减挂钩政策是促进城市与乡村协调发展的重要手段。通过科学合理的管理模式，可以有效提升土地资源的效率，保障经济社会的可持续发展。各级政府应当积极宣传增减挂钩政策。制定明确增减挂钩潜力评估标准，通过科学数据支撑，实现对各区域的合理布局。在控制规模上，必须考虑到当地经济、社会及生态环境等综合因素，确保土地资源的有效分配。完善项目库管理制度，确保各类建设项目在国土空间的配置合理，满足城市乡村发展的多样性需求。

完善统一的城乡建设用地增减挂钩潜力数据库，以区县市为单元，全面开展城乡建设用地潜力调查。数据库应详细记录不同区域的土地使用情况、潜在增减挂钩的指标及其变化，为决策提供数据支持。通过数据的共享与分析，增强省级的调控能力，确保各区域的增减挂钩政策可以精细化管理，及时应对城乡发展中的挑战与机遇。

3.2 推动制度改革

在推进城乡建设用地增减挂钩试点项目的实践中，制度改革构成了政策成功实施的坚固基石。为提升政策执行的效率与效果，需从三个核心维度深化制度革新：一是革新土地管理体系，着眼动态与灵活。现行土地管理偏重静态管控，构建一套灵活高效的土地管理机制尤为迫切，既要改革土地复垦及补偿流程，确保农民在土地整理与复垦中获得公正补偿，又要精简审批程序，削弱行政壁垒，加速土地流转效率。二是健全收益分配架构，追求公平与合理。城乡建设用地增减挂钩试点项目实施中，土地收益的公正分配是核心议题。应完善透明公正的收益分配机制，确保农民及农村集体经济组织能合理分享最大化土地增值红利。可通过设立土地收益调节基金，专项用于农村基础设施升级、强化社会保障体系，让农民切实享受到土地整理与复垦带来的福祉。三是加强法律法规支撑，确保规范与保障。当前，相关法律法规尚待完善，执行力亦需加强。因此，需修订并健全相关法律法规，明确各方权责，规范土地整理、复垦行为，为政策有效执行提供坚实保障。与此同时还要加大对违法行为的惩处力度，维护土地管理秩序，切实保护农民的合法权益，营造和谐稳定的土地管理环境。

3.3 创新金融手段

城乡建设用地增减挂钩政策自实施以来，极大地促进了农村土地资源的有效配置，推动了乡村经济的振兴。然而，在实际操作过程中，增减挂钩的实施，资金紧张仍面临诸多挑战。增减挂钩政策的核心在于通过土地的增减配置，实现城乡统筹发展。该政策有效整合了农村建设用地与基本农田保护之间的关系，为农村发展提供了充足的空间和资源。在国家大力推进乡村振兴的大背景下，增减挂钩不仅是优化土地资源配置的重要手段，也是推动产业发展、农民增收的重要途径。

农村建设需要大量资金支持，但传统的融资渠道往往难以满足需求。城乡建设用地的增减需要较长的时间周期，而传统的短期融资无法适应这一特点。农村开发和增减挂钩工作面临多重不确定性，亟需多样化的金融工具以降低风险。将增减挂钩的结余指标视为一种资产，通过确权和评估，给予其市场价值。推动政策银行根据增减挂钩结余指标，提供长期、低成本的贷款。在信贷规模配置、贷款期限与利率等方面，给予增减挂钩项目优先支持。建立针对增减挂钩项目的专门信贷，降低贷款门槛，延长还款期限，并提供优惠利率，从而激活农村集体土地的市场潜力。

3.4 强化技术应用，确保增减挂钩潜力分析的真实性

在《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的引领下，强化技术应用成为确保增减挂钩潜力分析真实性的核心环节，对土地资源优化配置及城乡统筹发展具有深远意义。为实现这一目标，需深度融合先进技术与科学方法，提升数据分析的精准度与可信度。遥感技术与地理信息系统（GIS）的集成应用，凭借遥感的高效监测与GIS的空间分析能力，能精确捕捉项目区内土地利用的类型、面积、分布及其动态变化，为增减挂钩潜力评估提供实时、精确的数据基石。进一步引入大数据与人工智能技术，通过对大量土地利用数据的深度挖掘与分析，揭示土地利用模式与趋势，构建预测模型，科学预估不同情境下增减挂钩的潜力与影响，为决策制定提供有力支撑。云计算与区块链技术的融合，不仅提升了数据处理与存储效能，还确保了数据的安全性与真实性，通过建立透明、不可篡改的数据记录系统，增强了增减挂钩项目管理的透明度与公信力。最终，开发集遥感监测、GIS分析、大数据处理于一体的智能决策支持系统，实现土地利用状态的实时更新与展示，模拟评估实施增减挂钩方案的环境、经济与社会效应，助力决策者制定更为科学、合理的实施策略。

3.5 改进验收方式

目前增减挂钩项目验收多地区仍然是组织人员实地查看。这一验收程序花费大量的人力、物力和财力，应该进行科学改革。项目验收作为增减挂钩实施的重要环节，需遵循“四合一图”原则：1：10 000土地利用现状图；1：500竣工图；实施前1：2 000遥感影像图；实施后1：500航拍正射图。通过先进技术手段，能够有效提高项目验收的真实性和准确性。借助国土调查云APP进行实地举证，可以在增减挂钩项目实施过程中及时上传现场数据和图像，确保增加的耕地“一分不减”。这种新技术手段能够实时更新数据，提供真实可靠的证据支持。通过云平台，各相关部门可以方便地共享信息，避免数据孤岛现象，确保各方对增减挂钩项目的信息掌握一致，为项目的顺利推进提供保障。将增减挂钩项目数据库纳入“一张图”与“1+N”监测体系，实现对增减挂钩项目的动态监控，增减挂钩项目经过验收后，后期监督管理工作也至关重要；国家每年开展土地矿产卫片执法检查时均将已验收后的增减挂钩项目列为重点监管内容。近几年国家下发的问题图斑显示，部分验收后的增减挂钩项目区内仍有违法建设行为发生。因此，各县、乡（镇）要加强后期监管，做到早发现、早制止，避免因农民违法建房造成损失和监管人员被问责。

3.6 优化扶贫开发与易地扶贫搬迁的支持机制

根据《自然资源部关于用好用活增减挂钩政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的通知》（国土资

〔2016〕2号）和《自然资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资〔2017〕41号）等有关文件精神，优化扶贫开发与易地扶贫搬迁的支持机制成为推进城乡建设用地增减挂钩政策落地的核心要点。该策略着重于土地政策的革新，特别是针对国家级贫困县与集中连片特困区域，提出在全国增减挂钩指标分配上给予倾斜，以保障这些区域扶贫开发及易地扶贫搬迁工作获得充分的土地资源，加速脱贫步伐。政策允许特困地区、重点扶贫县及实施易地扶贫搬迁的老区，将其增减挂钩节余指标在省域内流转。此举措旨在最大化利用土地资源效率，为贫困地区发展项目提供资金支撑，并通过市场机制促进土地价值提升。为确保政策执行的透明与公正，要求构建规范的指标流转与使用体系，并强调收益分配的公平性。省级自然资源部门需建立统一台账，引导指标合理流转，保证收益有效回馈贫困地区，助力当地基础设施与经济发展；同时省级自然资源部门要加强信息化管理，要充分运用现代信息技术手段，建立结余指标流转使用信息管理系统，强化增减挂钩项目和结余指标流转使用动态管理。政策还着重于增减挂钩收益的管理，要求各级政府强化统筹，遵循“资金随人、公平受益”原则进行分配。对于集中安置的农户，收益可返还集体经济组织，由村民自主用于新居与基础设施建设；分散安置的农户则直接获得货币返还，确保农民切身利益。为保障政策有效实施，各级自然资源部门需加强组织领导与协调，与相关部门协同形成政策合力，并强化对项目实施过程的监管，确保项目规范运行，真正服务于扶贫开发与易地扶贫搬迁的宏伟目标，让政策暖意惠及每一个需要的角落。

4 结语

综上所述，土地增减挂钩政策的实践，能够有效解决城市与农村在土地使用上的矛盾，促进城乡一体化发展。在未来的实施中，需持续关注政策的落实效果，优化、调整措施，以确保土地资源的高效利用与生态环境的良性循环。这不仅关系到城市的发展，更影响到农村的未来和国家的粮食安全。

参考文献

[1] 余峻羽.城乡建设用地增减挂钩实施中遇到难题及措施[J].国际援助，2022（23）：58-60.

[2] 蒋海林.论城乡建设用地增减挂钩实施的必要性[J].建筑工程技术与设计，2018（15）：44.