政务服务部门编外用工的现实困境与对策研究

［摘 要］编外用工是在行政机构改革与编制硬约束矛盾下的无奈选择。政务服务部门作为改革攻坚部门，具有改革任务重、承担事项繁杂以及直面群众等特殊性。以S市H区的政务服务中心为例，受行政编制供需不平衡、部门自我膨胀以及编制人员自身条件等内外部因素影响，政务服务部门选择大量聘用编外人员。然而，编外用工实践中存在管理体制不完善、编外人员职业倦怠等现实问题，应从职能职责配置、规范编外用工过程以及薪酬制度创新等方面进行优化。

［关键词］政务服务部门；编外用工；困境

政府规模扩大以及由此产生的行政成本是国家治理面临的基本问题 ①，精简机构、节约行政开支是现代国家的共识。党的二十大报告提出：转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力 ②。编制是防止政府规模膨胀的重要手段。编制人员主要指由国家财政负担其经费开支的各级各类机关、事业单位以及部分特殊机构等单位的正式工作人员。本文讨论的编外人员是指除工勤服务人员以外没有被纳入编制的非正式政府工作人员 ③。

近年来，中央政府多次强调控制编制人员规模，要求财政供养人员“只减不增”。但随着行政体制改革和政府职能转变，政务服务部门作为行政机构改革攻坚部门和综合性管理服务机构，其面临的工作任务日益繁重，基层政府编外用工现象在该部门中尤为突出。为深化“放管服”改革并推进政务工作顺利进行，政务服务部门需要完善编外人员管理制度，提高人力资源效能，要将编外人员管理视为重要的内部管理内容，结合政务服务部门的组织结构特点，进一步完善管理制度。本文以S市H区政务服务中心为例，探究其编外用工的规模和特点，发现实践过程中的问题并剖析其原因，尝试思考编外用工的优化路径。

一、S市H区政务服务中心编外用工现状分析

自2018年S市实施“一网通办”改革以来，政务服务中心作为与民众直接联系的基层政府工作阵地，是政务改革创新的重要对象，其组织结构、工作内容、方式和流程均发生显著变化，直接影响改革成果，因此受到上级部门和领导的高度关注。S市H区经济发达，下设10个街道，183个社区，常住人口数量近51万，人口密度大且有较多的外来人口，该中心日均受理事务件数量大，工作内容繁杂，对中心工作的人员组织结构和业务能力水平等都提出了新要求。

（一）S市H区政务服务中心编外用工情况

自2019年来，S市编制委员会办公室审批给H区政务服务中心的聘用编制数额基本固定在每年68个。截至2023年8月，H区政务服务中心事业编制额23个，目前在岗20人，编外在岗人员有60名。编外人员人数是在编人员的三倍。目前，政务服务中心编外人员数量超编内人员数量1-2倍的现象十分普遍，例如S市P区政务服务中心在编人数17，编外人数41。

在性别和年龄结构方面， H区政务服务中心编外人员平均年龄35岁，其中男性19人，女性41人，呈现出女多男少的情况；在学历结构方面，本科学历占总编外人员数82%，大专占15%，硕士占3%。编外人员学历水平整体低于编内；在政治面貌上，编外人员中中共党员5人，共青团员9人，群众46人。

在编外人员所处的工作岗位分配方面，其中服务台4人，帮办9人，“云客服”3人。中心内部分区办公，A区企业类事项14人； C区综合窗口21人，后台录入打证4人，办公室后台5人；综合窗口业务量大人员安排最多，占总编外人数58%。

在聘用方式方面，编外人员聘用方式主要为劳务派遣，用人单位确定招聘选拔标准及数量，通过面试等形式确定最终人选，不再干预其他招聘事项，除该种方式以外，还有人事代理和政府购买等方式；在薪酬待遇方面，编外人员的薪酬福利由区财政局承担，收入由日常工资和绩效两部分组成，绩效由人事处考核后核定，其工资标准参照社工待遇，较在编人员有一定差距；在管理制度方面，中心统一管理所有工作人员，管理制度主要设置五个方面：招聘、薪酬、绩效、培训和监督。由于编外人员招聘渠道不同，存在管理重叠和混乱等问题。

（二）编外用工的原因分析

H区政务服务中心的主任表示：目前各地政务服务中心之所以招聘编外人员主要是为了适应“建设综合窗口的需要”。改革开放以来，我国政府机构改革大多是围绕机构和人员的精简进行，在此背景下，政务服务部门编外用工的原因主要有三：

1. 行政编制供求矛盾

政府需求理论指出，政府规模扩张是因为公民需求增加。在我国，这一现象表现为上级部门对基层的压力传导，导致基层政府面对民众需求增长与编制硬约束的矛盾时不得不扩充编外人员。改革开放后，政府服务变得多样化和精细化，特别是在超大城市例如S市，政府承担的职责更是显著增多。根据调研结果显示，目前H区政务服务中心所承接的事项涉及税务、市场监督、文旅等多领域，共计502项，单靠编内人员难以完成工作。面对服务需求增加和编制资源限制，政务部门通常通过增聘编外人员或购买外包服务应对。然而，由于许多政务工作，例如行政许可、行政确认等，不能外包，因此编外人员扩张是在编制供需矛盾下的权宜之计。

2. 部门的自我膨胀趋势及条件

我国上下级政府间的关系主要是以“控制权”为中心构建的，上级政府通过政策文件、绩效考核、行政命令等方式向下一级政府施加“控制权”。下级部门官员为了达到政绩考核标准，会通过增加聘用人员来完成繁重的工作任务。此时编制软约束和地方政府预算软约束为其内部自我膨胀提供了可能条件。一方面，编办对于基层政府聘用外部人员没有制度性的硬约束，在政务服务部门用人紧张的情况下，编办通常对于“编外用工”这一权宜之计采取默许的态度。另一方面，基层政府的编外人员薪资通常由地方政府支付，地方政府在获取财政收入上拥有一定的自主权，这为其支付编外人员薪酬提供了可能。

3. 编外人员自身特殊条件

调查显示，政务服务部门编外人员多在30-35岁，学历大多本科及以上，相较编内员工，具有年龄和学习能力优势。政务服务部门处于回应并解决人民群众对公共服务诉求的第一线，大量社会问题和政务问题的解决在基层，这就需要相对充足的公共人力资源组成高度回应性的、相对弹性化的服务型政府，这也就需要更加灵活、弹性的工作群体和用工方式。除此之外，街道社区事务受理中心等基层窗口存在着比较严重的年轻职工流失现象，单位对新人进行业务技能培训周期长、成本高，且工作连续性差，此时编外用工就是应对这些问题的权宜手段。

二、政务服务部门编外用工的困境分析

（一）管理机制不完善，缺乏统一管理

从录用准入环节来看，政务部门在招聘编外人员时拥有较大的裁量权，对学历、经验、年龄的要求相对宽松，规范性指标在实际录用环节中其约束性被减弱，具有一定的随意性，标准建设与应用不足。部分编外人员通过熟人推荐而来，可能与领导有紧密社会关系，不利于人力资源队伍理性化、科学化发展。同时，管理的统一性导致难以分辨员工期待的工作类型，造成工作内容与初衷不符，影响部门工作的整体性和协调性，甚至导致资源浪费和工作重叠。

从管理过程看，缺乏统一的管理制度和人社部门的统筹，管理难度较大。在制度层面，我国尚未制定针对编外人员广泛适用的管理制度，各地方政府根据自身需求制定的管理方法往往不能全面覆盖所有编外人员，缺乏有效的监督管理。在法律保障层面，根据我国现有的法律规定，公务员不包括政府部门的非编制人员，这意味着《公务员法》不适用于保护此类群体的合法权益，其主要法律依据为《劳动法》和《劳动合同法》。除此之外，政务服务部门为了让民众“少跑一次路”，通常与其他部门共享办公空间，合署办公虽方便民众，却也增加了人员管理难度。编外人员进入方式较多，人员分散，对于来自不同招聘渠道的编外人员管理权归属比较难理清，目前除部分编外人员由人社部门管理外，大部分由用人单位自行管理，外派入驻的编外人员仍由聘用部门管理，管理期间跨部门沟通成本较高。

（二）编外人员职业倦怠

结合马斯洛的需要层次理论，目前我国政务服务部门编外人员职业倦怠的原因主要有以下三方面的原因：

一是同工不同酬，甚至多劳少酬，产生心理失衡的负面情绪。尽管近年来许多部门向区政府申请编外人员待遇参照社工，但收入与编内人员相比仍有较大差异。

二是职业发展前景不容乐观，晋升渠道受阻，自我实现需求难以满足。从职务晋升上看，编外人员由于缺少编制身份，其职业晋升规则并不能按照干部晋升的相关规范进行。从职称晋升上看，编外人员很难参与某些与工作绩效提高相关的项目，导致职称晋升难以通过评 审。

三是身份认同感低，难以真正融入政府工作者的群体之中，尊重需求和自我实现需求感低。编外人员在直接面对民众时更易承受来自政府和社会的压力及问责，缺少工作单位和社会的充分理解与认同。

三、政务服务部门编外用工的对策建议

目前国内大部分城市优化编外用工的研究大多采用先清理、后规范的路径，其中比较典型的是湖州市南浔区和金华市金东区两个区级政府经验做法 ④。但也有许多地方的编外用工并不存在无序扩张的问题，此时先清理后规范的路径就不再适用。因此本文将着眼于普遍性问题，结合各地优秀案例讨论规范政务服务部门编外用工的对策建议。

（一）合理配置工作职能职责

编内人员无法完成繁杂的工作，是导致政府部门聘用编外人员最直接的原因。因此，规范编外用工首先要合理配置基层政府的工作职能和职责，从纵向上弱化基层政府部门的部分社会性事务职能。同时打造多部门间的“事务共同体”，通过横向协作减轻部门压力，充分发挥在编人员的作用。除此之外，政务服务部门应尝试扩大政府服务外包，加强监管与指导，利用市场的力量分担政府的工作压力。

（二）规范编外用工全过程

在录用准入环节上，规范化的招聘流程和合理的人员引进是关键。人社局和编办需在考虑编制容量的基础上合理分配编外岗位，特别是向一线部门窗口倾斜。同时，用人部门应建立统一的准入机制及公开透明的规章制度，确保优秀人才的选拔。在管理过程上，创新激励措施，提供职业晋升渠道以提高编外人员的工作积极性，增强编外人员的身份认同感。在退出机制上，要理清用人部门与劳务派遣公司之间的权责界限，政务服务部门可建立独立于劳务派遣公司的编外人员退出机制和淘汰机制，避免出现用人单位与劳务派遣公司的规章制度混淆，充分保障编外人员的合法权利。

（三）创新编外薪酬制度

“不患寡而患不均”是人的固有心理，因此除了为编外人员探索合理的工薪制度外，还要让工作能力强的编外人员得到其应有的公平待遇。

一是实施编外人员绩效薪酬分配制度，借鉴在编人员的绩效工资办法，基于考核制度，按考核等级和工作成果划分绩效，为工作表现优异的员工提供更高绩效工资。完善考核评价体系，实行分级考核，绩效工资发放标准可以根据单位实际情况、物价水平、当地平均工资浮动情况进行调整。

二是设立特岗补贴制度。针对承担高压力、风险或特殊职责的岗位，各区政府可借鉴公务员特岗补贴，为编外人员创设补贴，根据实际情况调整，以实现“同工同酬”，增强编外人员的公平和认同感。

注释：

①王锦花、吴少龙、唐文婷：《基层政府编外人员规模隐性扩张机制研究——基于A县的案例分析》，《公共行政评论》2022年第3期。

②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年版，第47页。

③孟俏俏：《治理现代化视角下基层政府编外人员的现实困境与激励对策》，《领导科学》2021年第22期。

④陈铎航：《当前我国基层政府部门编外人员的管理困境及解决对策》，《理论观察》2022年第1期。

作者单位：中共上海市委党校

（责任编辑 黎炜祎）