日本地方历史建筑物保护利用条例的制定及启示

摘要：建筑遗产的保护与利用在实践中存在与一般建设活动的差异，使得众多建筑遗产难以被有效利用。本文聚焦日本《京都市历史建筑物保存活用条例》制定的前因后果，结合条例实施相关的各类政府文件，研究京都市政府为提高历史建筑物的活化利用效率和社会公众参与度所形成的制度创新。研究发现，日本基于登录制度所形成的文化财保护利用计划的编制方法在京都市条例所形成的管理制度中得到了沿用；同时京都市为同类型的传统建筑京町家制定统一标准，以综合控制的方法提高了计划的审批效率，从而使条例的应用对象逐渐从公共建筑发展到居民住宅。相较于我国部分城市编制历史建筑保护规划，对建筑遗产的改造方案进行自上而下的约束，京都市在方案审批方面形成的经验总结，更有利于回应自下而上的诉求，能够解决历史建筑物活化利用时价值保护和规范要求之间的冲突。

关键词：京都；历史建筑物；活化利用；地方法规

我国建筑遗产保护管理相关的制度以历史文化名城保护制度建设为主线，名城制度自1982年首批国家历史文化名城公布开始，经历了40余年的发展，形成了极具中国特色的制度体系[1]。地方建筑遗产保护管理相关的法规相继出台，保护对象从文物建筑到历史建筑，逐渐扩展到传统风貌建筑等，不断深入探索遗产保护的制度建设。目前对“历史建筑”的管理方法源自文物保护的经验，其管理要求比较严格，不太适应历史建筑活化再生和合理化改建的需要[2]。在保护实践中，存在历史建筑和传统风貌建筑的修缮改造实际需求与规范要求冲突，审批过于复杂等问题。

关于公共政策对建筑再利用影响的讨论由来已久。史逸（2002）从登录制度、鼓励措施、多层次实施体制、专业合作与公众参与等方面总结了国外建筑再利用的先进经验[3]；王信（2007）认为政府对建筑再利用项目最重要的影响，是来自各级政府的各种奖励和限制条件[4]；张杰等（2008）介绍了英国建筑遗产保护立法及管理的发展与制度构成[5]；陈蔚（2015）从保护机构与法律体系、企业合作、科研团队及公众参与等方面介绍了香港“保育与活化”的体系化措施[6]；高原（2019）介绍了美国遗产保护周转基金的产生、发展、运营方式和成功案例[7]；吴晓晖（2020）从责任机制、公共参与、技术支撑、资金投入、保护宣传等方面介绍德国历史建筑活化利用的特点，并针对我国情况提出建议[8]。

遗产保护方面对日本经验的引介以同济大学张松教授为代表，从历史环境[9]、历史风致[10]到历史景观[11]，持续关注日本遗产保护管理制度的发展；此外，齐一聪等（2013）从制度、管理、教育、民众参与等方面与国内遗产保护制度对比介绍了日本文化财制度[12]；佐藤礼华等（2015）通过对日本城市建筑遗产政策方针、应用事例等的分析，自上而下介绍了遗产保护相关法律制度、规划建设要点及行动主体的作用[13]。在此基础上，本文通过更加微观的视角审视日本京都市的管理程序，提出有关遗产活化利用管理制度建设的建议。

作为千年古都，日本京都保存了丰富的文化遗产，京都的历史环境立法保护和规划建设始终走在全国前列，形成了众多具有推广意义的地方法规。在建筑遗产活化利用方面，针对改造方案部分内容难以满足现行建筑规范的特殊情况，日本国土交通省于2018年制成的《以历史建筑物活用为导向的相关条例整备指南》（歴史的建築物の活用に向けた条例整備ガイドライン，下称《指南》） [14]，以统筹制定地方条例为导向，在全国范围内推广京都市为保护传统民居京町家所形成的制度创新。

上述文件中的“历史建筑物”与国内“建筑遗产”概念属同一层次，国际语境中一般使用“历史建筑”（historic building，monument）表述[15]。国内的“历史建筑”一词在2008年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》中确立了明确的法律地位和定义，其保护等级高于一般建筑而低于各级文物建筑和登记的不可移动文物建筑[16]（图1）。在适用范围方面，《京都市历史建筑物保存活用条例》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する条例，下称《条例》）作为地方自主制定的条例，其目标对象不涉及由国家指定的、作为国宝及重要文化财的建筑遗产，因而《条例》可为我国的历史建筑等建筑遗产保护利用管理提供借鉴。

一、《京都市历史建筑物保存活用条例》制定的法律背景

（一）日本历史建筑物相关法律体系

日本涉及历史建筑物的法律，主要以1950年《文化财保护法》、1966年《关于位于古都的历史风土保存的特别措施法》（简称《古都保存法》）、2004年《景观法》、2008年《关于地域的历史风致维护及改善的法律》（简称《历史风致法》）为基础，在与时俱进的修订中与地方法规形成不断扩充、逐级细化的建筑遗产保护相关法律法规体系。

随着国际建筑遗产保护实践的发展，日本相关法律所关注的保护对象逐渐拓展。1975年对《文化财保护法》的修订中，增设“传统建造物群”作为新的一类文化财，定义为“与周围的环境一同构成历史风致的传统建造物群中价值高的一类”，同时设立“传统建造物群保存地区制度”，将其纳入城市规划工作中，保护传统建造物群及周边环境[17]。1996年《文化财保护法》导入登录制度，登录制度与重要文化财指定制度并存，进一步拓展建筑遗产保护的范围[18]。2004年的《景观法》和2008年的《历史风致法》分别以塑造美好城乡景观，保护、改善地方“历史风致”为目标，针对重要景观建造物和与历史风致形成相关建造物进行指定和保护。

（二）《京都市历史建筑物保存活用条例》制定依据

日本法律有着明确的层级关系，以法律为基础，通过行政命令补充法律条文的细节。命令包括由内阁制定的“政令”、由各省（部）制定的“省令”，统称为“法令”，与法律构成国家法制体系的基本[19]。以建筑工程相关的法律法规为例，《建筑基准法》（下称《基准法》）基础上，政令层级有《建筑基准法施行令》，省令层级有《建筑基准法施行规则》，此外还有国土交通省制定的相关告示进行补充。各法普遍存在“施行令”和“施行规则”文件，与法律原文构成一体（图2）。

地方公共团体可根据法律相关条文制定自治法规，同时发布地方命令，用以补充法规内容细节。《京都市历史建筑物保存活用条例》基于《基准法》[20]第3条第1款第3项的规定，以《基准法》的适用除外制度为出发点制定，目的是促进历史建筑物活化利用（图3）。《基准法》第3条第1款规定了不适用于《基准法》的多种类型，该款第3项规定：根据相关条例，由建筑审查会同意后，采取了现状改造限制及保护措施的建筑，不受《基准法》的约束。所谓的“相关条例”包括地方文化财保护条例及其他地方根据自身情况制定的条例。

二、《京都市历史建筑物保存活用条例》的制定与发展

（一）京都市历史建筑物管理的背景

1.法规体系

京都市保存了全日本最多的重要文化财，建立了十分完善的法规体系，建筑遗产保护立法和规划管理相当细致。其中根据文化财保护相关法律确立各类保护对象的条例有《京都市文化财保护条例》《京都市传统建造物群保存地区条例》《京都市市街地景观整备条例》《京都市京町家保全与继承条例》等；为对象主体采取相关的辅助措施而形成的条例有《京都市历史建筑物保存活用条例》《京都市文化财建造物保存技术研修中心条例》《京都市传统景观保护相关防火措施条例》等。

2.传统民居京町家的保护行动及《条例》的出台

京都传统民居京町家的数量随社会发展迅速消减，京都市政府为此制定专项计划，形成促进传统民居再利用的众多相关举措（见表1）。从1998年开始，政府大约每5年组织一次残存京町家状况的调查（京町家まちづくり調査），根据调查制定计划，在下一次调查中进行评价与反思。市政府于2012出台了《京都市传统木造建筑物保存活用条例》（京都市伝統的な木造建築物の保存及び活用に関する条例），2013年对该条例进行修订，扩大其适用范围至非木造建筑物，名称变更为现行的《京都市历史建筑物保存活用条例》。为了使众多标准规模的京町家能够适用于《条例》，市政府于2017年4月制定了统一审批标准（包括同意基准）。

日本国土交通省于2018年3月制成《指南》，旨在全国范围内推广京都市的制度经验[22]。文件中总结了京都制度创新的亮点，包括相关建筑物保护利用计划的编制内容、审查时的统一审批标准、清晰的流程设计等。同时附有各城市已经形成的活用项目案例集，作为计划编制的参考。根据日本地方自治研究机构的统计，截至2023年6月，已有25个地方自治体形成了相似的条例文件[23]。

（二）《条例》内容

1.《条例》的适用对象

《京都市历史建筑物保存活用条例》的适用对象中，部分是京都市根据《文化财保护法》《景观法》等法律要求制定的地方条例中的相关建筑，部分属于京都市特有的制度下认定并登录的建筑。《条例》针对《基准法》施行之前的建成建筑，涉及有形文化财、重要景观建造物、历史风致形成建造物、历史意匠建造物、地方文化财等日本历史保护相关概念。《条例》的目标建筑包括：1）《文化财保护法》规定登录的有形文化财；2）《景观法》规定的重要景观建造物；3）《历史风致法》规定的历史风致形成建造物（歴史的風致形成建造物）；4）《京都市市街地景观整备条例》规定的历史意匠建造物（历史的意匠建造物）；5）《京都府文化财保护条例》规定登录的文化财；6）《京都市文化财保护条例》规定登录的文化财；7）市长指定的符合条例宗旨的其他建筑（图4）。

衍生于文化财登录制度，京都市地方条例中产生了众多特定保护对象。《京都市市街地景观整备条例》中的历史意匠建造物和区域景观建造物回应了《历史风致法》和《景观法》对历史景观的保护要求。而根据《京都市京町家保全与继承条例》指定的重要京町家，是京都市实施的京町家专项保护长期实践的结果。“为京都增彩的建筑和庭园”制度则着重于社会推荐，在政府与专家认定后形成补充保护对象。

2.适用对象到保存建筑物的认定程序及辅助措施

目标建筑物经由《条例》的认证程序，通过制定计划，确定改造的限制条件及相应保护措施，获得建筑审查会的认可后，其后续改造工程便不再受到《基准法》中相关条文的约束（图5）。《条例》第2章第3条规定，目标建筑物在改造过程中遇到困难，认为有必要指定为“保存建筑物”时，可向市长提出申请，提交相应建筑的保护利用计划。计划的内容包括建筑的基本信息、工程内容、特殊事项的处理办法及管理措施等。为保证计划顺利实施，第3章中规定了建设许可、建设过程中计划的改动，相关负责人的变动、失责行为的处理办法，以及阶段性施工完成后的检查、临时使用的申请等。第4章为建筑师、施工方、消防队等的责任行为规定，第5章为处罚细则（图6、7）。

《条例》本身明确了整体改造利用流程和相关责任关系，而实施细节、计划编制的资金补助和专业顾问设置等方面内容则另有文件辅助说明。在《京都市历史建筑物保存活用条例施行规则》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する条例施行规则，下称《条例施行规则》）中，除了对条例的内容进行更深层次的阐释外，在操作层面明确了保存建筑物改扩建过程中的计划书和报告书所涉及的图纸内容、说明事项，并在附件给出了申请程序所需的相关表格文件样式。在《京都市历史建筑物保存活用计划编制相关补助金交付纲要》（京都市歴史的建築物保存活用計画作成に係る補助金交付要綱）中，规定计划编制的资金补助费用可达编制费用的三分之二，对于总面积不足200平方米的二层及以下木构建筑，补助金额上限为200万日元（约合人民币10万元）；而其他木构建筑及非木构建筑的补助金额上限为500万日元（约合人民币25万元）。除了资金支持外，政府还选任专业人员作为编制顾问，以解决编制方在地震、火灾安全性及历史景观保护等方面的顾虑。

三、《京都市历史建筑物保存活用条例》的经验

（一）低保护级别建筑遗产保护利用计划的制定

1.日本保护利用计划的运用和发展

《条例》中的“保护利用计划”最早运用于重要文化财（建造物），后来逐渐发展为日本遗产保护普遍的工作方法和重要的法律程序[24]。 1999年日本文化厅颁布了《关于重要文化财（建造物）保存活用计划策定的通知》及《重要文化财（建造物）保存活用计划策定指南》，明确了计划编制的要求和规范。经过长期的发展，计划的编制逐渐扩展到登录文化财，随着2018年《文化财保护法》的最新修订，2019年发布的《基于文化财保护法的文化财保存活用计划策定指南》（文化財保護法に基づく保存活用計画の策定等に関する指針）中形成了更加规范的体例和要求，计划编制的范畴也扩大到重要无形文化财、史迹名胜天然纪念物等对象，基本覆盖《文化财保护法》涉及的对象全体。

京都市制定《条例》时针对木构建筑采取了编制保护利用计划的办法，并随着《条例》的修订和推广逐渐发展成熟。《条例施行规则》对保护利用计划的内容作出了规定，在提案阶段提交包含建筑基本测绘信息的图纸，作为建筑价值认定的参照；而后续的利用计划书则需要改造后的建筑平立剖及构造图纸、性能评价说明、改造工程及维护管理注意事项等多方面内容。在面向计划编制方的出版物（具体见后文）中借助案例图纸详细说明了计划编制的细节，并提供了具体的标准图纸参考。

2.改造限制和保护措施的考量

保护利用计划的编制需要充分考虑目标建筑的特殊性，在工程改造和运营管理两方面整体考虑，补足因无法满足建筑规范而产生的短板。参照《指南》的总结，其整体思路如下：1）尽可能保证历史建筑物改造后满足现行规范；2）无法满足规范的部分，在保留历史意匠的前提下采取保证安全的措施；3）不符合规范的内容中，对建筑使用安全影响较小，未达到必须采取措施的程度时，可考虑维持现状。

《指南》提出从安全、防火和卫生三个方面判断计划的合理性，并强调计划采取的方案没有统一的规则，需依据具体情况决定。《指南》附的事例集给出了实施案例应对不合规情况的替代措施，主要体现在防火、抗震等防灾安全性方面（见表2），整体上权衡建筑结构和使用安全风险，在材料、构造、管理等各个层面上采取措施、相互补足，在有所保留的情况下实现整体的抗震、防火保障。

（二）基于统计基础的历史建筑物活用方案的分类审批

越是普遍存在的历史建筑物，越有其相似的特点，以群体形态特征为基础总结出的同类型建筑审批标准，能够大大提高审批效率。对于重要文化财而言，保护利用计划需要建筑审查会逐一审批，然而面对京町家这样大同小异的建筑类型，京都市制定了统一审批标准[25]，即事先确定改造的限制要求，形成由固定的结构规模、安全标准、维护管理办法组成的统一技术标准。后续计划中的相关内容不再经审查会审批，以此简化审批流程。

在制定统一审批标准时，应明确适用对象，基于建筑的规模、功能以及改造的限制，研究具体的适用方案。以京都市为例，基于京町家的调查，依照形态数据对现存的京町家进行类型划分，以标准规模的京町家作为对象制定统一审批标准，设定的标准规模如下：1）建筑层数为2层及以下且无地下室；2）建筑高度10米以下，檐口高度9米以下；3）总面积在200平方米以下；4）不包含长屋。建筑层数及面积的标准涵盖了八成以上的京町家；建筑和檐口高度的限定，则是遵照《基准法》中有关层高和日照需求的标准；将长屋排除在外是出于其居民构成复杂性的考虑；将功能确定为住宅（部分商住兼用）、商店、餐厅、旅馆，则参考了功能需求方面的调查结果。在此类建筑的改造限制方面，综合考虑结构强度风险以及厨卫空间需求，规定容许10平方米以内的增建，并允许较大规模的修缮和改建。除了形态规模的限定，适用于统一审批标准的京町家还需在一定程度上符合《基准法》和地方条例中特定的安全标准，以及为限定规模的京町家定制的共通标准和替代标准。

（三）清晰、公开的保护利用计划审查流程与标准

从保护利用计划的制定、审批到工程项目的落地，京都市政府面向设计单位提供了完整的手续流程说明。手续说明书分为手续解说篇[26]和技术标准篇[27]，内容包含流程相应的细节解释和统一审批标准相关的案例示范，为编制方提供了便利。

“手续解说篇”详细介绍了《条例》的使用方法（图8）。手册基于《基准法》《条例》《补贴纲要》三份文件，内容涉及与规划建设、消防、地方政府等相关部门的工作对接，清晰地呈现了《条例》的程序设置。从目标建筑物的确定、补助金的申请、保护利用计划的编制和审查，到改造建设过程中的方案变更、中期检查、临时使用以及完工检查，再到最终投入使用后运营维护过程中管理报告的定期提交，在手册中都有详细的索引介绍。

“技术标准篇”以案例的形式结合设计图纸介绍了适用类型建筑物的控制标准和计划编制的细节等。其中第2章以餐馆、旅馆、事务所兼住宅三类项目为例，基于不符合《基准法》条文的类型，以保障建筑使用安全性为目标，在图纸上对改造方案的材料构造、平面的调整及立面形式的改变标注说明，作为活用计划的编制参考；第3章详细解读了统一审批标准的设置，补充说明统一标准的宗旨、各项内容的详细标准等；并在第4章提供保护利用计划相关的所有表格及图纸文件示例。

（四）对我国的启示

1.细化保护利用方案的编制要求

我国城市历史建筑的保护规划通过统筹控制的手段确保其有效利用，日本所采取的历史建筑物保护利用计划则从建筑设计角度出发进行个案把控。我国历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇名村的保护规划中涉及各等级建筑遗产的总体保护要求，而在建筑遗产单体层面的保护上，仅有少数城市如广州市在2019年底完成市内全部历史建筑保护规划的编制[28]，涉及核心价值要素和空间景观的保护、历史建筑的利用及法定的规划管理等内容；北京市最新管理文件[29]中出现了历史建筑保护设计方案的编制要求，方案内容要求包括：建筑测绘信息及价值特色说明，价值要素的保护措施，更新部位和水暖电气设施的影响说明，消防、管理要求和保障专项方案，使用功能说明及抗震节能等性能的评价。此外，在消防层面的控制上，住建部在2022年编制了《历史文化街区与历史建筑防火标准》（征求意见稿），在特殊建筑的功能空间布置、材料耐火性能、疏散通道设置、灭火设备配置等方面形成了统筹控制要求。

对国内设计单位而言，参照上述保护规划和防火标准足以编制出合格的历史建筑保护利用方案。然而，一方面，国内编制相关历史建筑保护规划的城市只占很小一部分，且规划实施中仍存在要求不够精细、难以被责任人所理解的问题[30]；另一方面，历史建筑仅仅是建筑遗产的一部分，历史街区、名镇名村内的大量历史风貌、传统风貌建筑不可能逐一编制保护规划。

由此看来，日本保护利用计划的优势在于其适用于各个保护等级的建筑。保护责任人参照要求自主制定计划，专家审查会根据建筑遗产保护等级进行个案论证。在法规层面只需把握各等级建筑遗产的计划编制要求，将具体的遗产保护的测绘分析等工作交予计划的编制方。不再统筹考虑细节要求，而是将责任下放到有资质的各设计单位。这种方式不仅能保障较为广泛的社会参与，而且通过审批总结来自设计方的诉求，也不至于落入自上而下闭门造车的境地。

2.建立类型化的历史建筑物管理程序

参考日本历史建筑物的管理方法，国内在对建筑遗产实行价值高低取向的分级保护的同时，应考虑基于形态数据的分类保护。京都市对传统木建筑的定期调查，使历史建筑物的分类管理有了相对完善的数据支撑，从而能够进一步制定统一的改造对策。国内对建筑遗产的分级保护，是文物保护的延展，是基于价值评估的差别管理。建筑遗产的数量随着保护级别的降低逐渐扩大，独立的保护办法将难以适用，而基于数据、调研的统一化管理模式能够提高审批效率，促进建筑遗产再生。

3.以公开形式引导社会参与

国内建筑遗产活化利用实践中存在管理方面严格要求的问题，且遗产改造方案的审批程序仅仅为建筑资深从业者所了解，难以为普通居民提供帮助。历史文化街区内的建筑实施改造工程，就工作流程而言与一般工程建设一致，不同之处在于文物保护部门的介入和方案编制过程中对历史建筑的特殊要求。要求过于严格，修缮、管理的规定刻板，程序复杂，手续繁复，易造成相关责任主体保护、利用历史建筑和历史风貌区的积极性下降[31]。旧房屋在升级为建筑遗产之后⑨，居民难以按照政府要求采取保护手段，更倾向于获得直接价值而忽视建筑本身的价值提升。因未能正确认识历史建筑的价值，最通常的方式是让出房屋并获取补偿，失去自主性以后，对建筑遗产的保护更加漠不关心，因而历史街区的房屋改造通常很难有原住居民的实际参与。

信息公开是社会参与的基础，也是社会大众遗产保护意识不断强化的保障。京都市进行的历史建筑物保护利用相关政策信息，基本呈现在政府的官网，详细介绍政策实施及运用的相关细节。有关京町家的保护再生相关研究和工程实践，同样是在政府部门和市民团体的共同推动下持续开展的。在文物建筑的活化利用方面，北京市西城区已经开始探索社会参与的新模式。政府面向社会公开发布文物建筑活化利用计划，成批次推出文物建筑活化利用项目，向社会公开招标，实现了专家学者、专业机构、社会公众的广泛参与[32]。相较而言，低等级的建筑遗产同样需要建立便捷的信息获取和专家咨询渠道，促进社会参与。

四、结语

综上所述，京都的建筑遗产管理中，保护利用计划的应用范围在地方的拓展，对聚类传统建筑的统一管理以及清晰公开的计划编制、审批流程设计，是我国地方政府能够借鉴之处。京都市出于对京町家的保护，在《基准法》适用除外制度的基础上，沿用并创新登录文化财保护利用计划的编制方法，基于定期的数据调研，对特定规模的传统建筑物制定综合标准，采取提前统一审批形成的标准以简化流程；结合已有的实例，向计划编制方提供详尽的手续说明、案例参考，形成极具特色的地方历史建筑物管理制度。

我国正处在建筑遗产保护利用法规建设的关键期，建筑遗产的管理从文物建筑到历史建筑，逐渐向更低等级的建筑遗产延伸。地方政府应借助专业机构和社会大众的力量进一步挖掘有价值的建筑遗产，推动自上而下的保护规划编制与自下而上的活化利用方案审批相结合。一方面，积极展开数据调研，深化建筑遗产的类型化管理方法。另一方面，总结各保护级别建筑遗产的活化利用方案审批要点，简化审批程序，细化审批要求，在资金支持以外提高责任主体的积极性，鼓励专业机构制定建筑遗产利用方案。建筑遗产有效的活化利用，是城市历史景观形成的基础，也是政府与社会的共同目标。

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（责任编辑：孙秀丽）