日本立法鼓励智能手机软件竞争行为

2024年6月12日，日本公平贸易委员会（JFTC）宣布其提出的《促进特定智能手机软件竞争法案》在日本参议院获得通过并预计于2025年底生效。该法鼓励智能手机软件竞争等行为，旨在遏制跨国巨头科技公司在智能手机市场上的垄断行为，从而为用户提供更多选择。

立法背景

据日本总务省《通信使用趋势调查》统计，2011年日本智能手机渗透率不足30%，2015年超过70%，2024年智能手机的普及率已经达到90%。绝大多数智能手机的操作系统为iOS与Android。与操作系统一样，其他软件也处于寡头垄断状态：用户在安装应用软件时只能使用各自系统的官方应用商店且必须经过官方应用商店的审核，应用内购买行为也必须通过官方应用商店进行。据报道，世界各地均发生过对于此类垄断问题的投诉或诉讼事件。

随着智能手机迅速普及并成为人们社会生活和经济活动的基础，使用智能手机所必需的移动操作系统、应用商店、浏览器和搜索引擎等“特定软件”市场形成了只有少数平台经营者的寡头掌控局面，这些经营者的反竞争行为阻碍了相关市场的公平竞争和自由竞争。日本政府认为，数字领域应成为国家经济增长的引擎，因此需要确保公平的竞争环境来刺激创新从而扩大消费者的选择范围。

在《促进特定智能手机软件竞争法》（以下简称“新法案”）出台之前，JFTC已在尝试通过《反垄断法》来确认苹果和谷歌的垄断行为。不过，基于《反垄断法》的调查需要极长的时间（为证明苹果涉嫌违反《反垄断法》，JFTC总共花费了5年的时间）。值得关注的是，欧盟《数字市场法案》（DMA）已于2024年3月7日正式落地生效，开始限制苹果、谷歌、Meta等滥用市场支配力的科技公司实施垄断行为。倘若欧盟认为调查结果违反了DMA所规定的义务事项，平台运营商最多要缴纳其全球年总销售额10%的罚款；如果反复多次违反，罚款可能会上升到20%。此外，美国司法部曾在2023年起诉谷歌“过度主导数字广告”，英国议会也正在讨论一项新的法案以加强对大型科技公司的监管。因此，日本政府为了维护平台市场公平竞争的环境并紧跟欧美立法潮流出台了该法案。

当地时间2024年6月12日，日本参议院全体会议现场（图/ IC photo）"

核心内容

新法案明确了受监管的“特定软件”的定义。JFTC规定智能手机操作系统（iOS、Android等）、应用商店（AppStore、Googleplay等）、浏览器（Chrome、Safari等）与搜索引擎（Google、ETC等）四个领域为新法案所称的“特定软件”。根据日本内阁官方数字市场竞争总部秘书处所编制的《移动生态系统竞争评估最终报告（草案）》，巨头科技公司在应用商店方面、预安装与默认设置方面、数据获取与利用方面、操作系统的功能方面等都实施了垄断行为。简而言之，这项新法案主要是针对特定软件的提供商——特定企业而设立的。

新法案通过事前规制明确了受监管企业的禁止事项，这些禁止事项可以总结为四个方面：首先，是有关应用商店的规定，特定企业不得妨碍其他企业提供应用商店，不得妨碍其他企业使用计费系统，操作系统或应用商店的使用条款不得歧视或不公平地对待其他应用软件的运营商；其次，是有关浏览器和搜索引擎的规定，特定浏览器与搜索引擎不得干扰用户使用其他浏览器和搜索引擎，且必须为用户提供可以轻松更改默认浏览器与搜索引擎的服务，无正当理由不得使自己的搜索结果优先于其他浏览器与搜索引擎的搜索结果显示；再次，是关于获取数据处理方面的规定，特定软件所获取的用户数据不得用于在软件内提供竞争性服务；最后，是关于操作系统功能的规定，特定企业所提供的应用软件与其他公司提供的应用软件之间不得出现功能上的差异。

新法案加强了对受监管企业垄断竞争行为的监管力度。其规定，特定企业必须定期提交报告以供JFTC检查其是否具有违规行为。若特定企业存在违反相关法规的行为，将被处以其在日本国内营业额20%的罚金，若企业在受处罚的10年内再次出现违法行为，罚金标准将提升至30%。该处罚措施类似于《反垄断法》的“排除令”与“附加费支付令”，但惩处力度更加严格，是《反垄断法》所规定的罚金的3倍以上。此外，新法案还规定，任何人如果认为特定企业违反了该法案，都可以向JFTC举报并要求采取适当措施，可以说是对特定企业强有力的监管措施。

各方回应及期待

为了推进2024年的立法进程，日本数字市场竞争总部于2023年10月公布了《移动生态系统竞争评估最终报告（草案）》（以下简称“草案”）所公开征求的意见。草案中提出了一项专门针对苹果进行监管的提案，苹果以该提案将危及苹果应用软件开发者利益与消费者的隐私和安全为由发表声明表示反对。原来，苹果公司独立统计了500多条用户意见，发现多数用户认为智能手机中包含用户大量个人信息，如果通过其他途径下载应用软件，可能会出现个人信息被盗等新问题，因此出于隐私安全等原因反对该项提案。

此外，日本政府所征求的意见中大部分也是反对该项提案：日本电子信息技术产业协会（JEITA）认为政府忽视了企业的努力，该草案要求其他公司开发并无偿提供与苹果自主开发的AppStore同等的功能未免过于荒唐，且考虑到用户的隐私与安全，应用软件开发者需要证明自己应用软件的安全性，这无疑会加重企业的负担。因此，JEITA针对该草案发表意见称：“我们反对这种做法，因为这种政府过度干预行为可能会增加企业负担并阻碍企业创新。简而言之，不考虑商业模式而强制企业无偿提供通过努力开发的服务的政策可能会限制自由的商业活动。”

不过，由乐天、CyberAgent等企业组成的新经济联盟则对该规定表示支持。其代表理事三木谷浩史发表评论称：草案中不仅提出了能够令应用软件开发者满意的支付与计费规定；还提出了确保用户数据安全的规定。这不仅可以保护用户的隐私和利益，还能够促进日本初创企业的发展。

虽然作为新法案支柱的草案收到了许多对该法案表示担忧的公众意见，但其目前似乎并没有发生重大变化并预计将于2025年底施行。

为了回应公众担忧，日本参议院在2024年6月11日发布了内阁法第62号解答公众的代表性问题，日本众议院也发布了第213届国会内阁法第62号补充决议，对新法案的实施作出补充说明。补充决议中规定：日本政府在执行新法案时应适当考虑维护公平竞争的环境与用户的隐私安全性和便利性；2025年底新法案的部分规定将暂缓施行，并且计划在施行日期之前制定有关确保安全等必要措施的指南。

日本上述新法案的推出，符合国际社会对于促进竞争并防止垄断的立法努力的趋势，也是针对苹果、谷歌等巨头科技企业垄断行为的一项立法举措。但该法案最终能否促进特定企业以外的其他企业创新并提供惠及用户的服务，还需予以持续关注。

编辑：黄灵""yeshzhwu@foxmail.com