域外预付式消费立法启示

预付式消费是一种不断发展变化的商业模式，新情况、新问题不断涌现。美国、日本和英国的相关经验表明，针对预付式消费的立法监管，核心是加强对预付费卡发行者和商家的监管，从而在保护消费者权益的基础上促进行业健康发展。

美国已有健全的监管体系

美国是预付式消费的先行者，早在1976年就在地铁交通系统中开始使用预付费卡。从发行方式上看，美国的预付费卡主要分为两大类：一类是业务主体自行发行的封闭型或私人型预付费卡；另一类是通过支付卡公司（或金融机构）发行的开放型或品牌型预付费卡。

尽管美国并没有制定统一的规制商业预付费卡的专门法律，但随着商业预付费卡的发展和广泛应用，美国已建立起健全的监管体系。

一是存款保险制度。这是指一个国家或地区设立一个或多个专门的存款保险机构，并强制商业银行按照吸收存款的一定比例向存款保险机构缴存保险金的制度。在商业银行运行的过程中，每吸收一笔存款都需要按照一定的比例来缴存保险金。当商业银行出现流动性危机时，存款保险机构将向投保银行提供帮助，或替破产银行向储户进行赔偿。美国的存款保险制度已经走过100多年的历程，在预付式消费领域也发挥了一定的保障作用。

二是预付费卡监管制度。随着预付费卡的发展，美国出台了一系列法律法规来进行监管。早在1978年美国就颁布实施了《电子资金划拨法》，即“E规则”（RegulationE）。“E规则”当时规制的是借记卡的发行和使用。2004年，美国联邦储备委员会提出修订“E规则”的方案，以加强对预付费卡的监管。但在该方案中，监管部门只提出将薪水卡归入“E规则”的适用范围。薪水卡是针对个人的独立账户，可以在不同地点、不同领域使用，与普通银行卡相似。而其他预付费卡，包括礼品卡、旅游卡等都没有被纳入“E规则”的适用范围。在次贷危机之后的2009年，美国颁布施行《信用卡责任和信息披露法》，再次对“E规则”进行修订，提出商家发行的预付费卡必须明确标注有效期，并进行信息披露。

三是预付费卡备付金监管制度。美国各州均通过《资金汇兑法》来监管预付费卡发行人，进而维护预付费卡备付金的安全。在次贷危机之前，《资金汇兑法》主要用来监管非银行机构发行的支付产品，如货币指令或旅行者支票等。次贷危机后，美国各州都颁布施行了新的《货币汇兑法》，用于监管预付费卡，通过对预付费卡备付金用途的限制来保障资金的安全。例如，新法要求售卡机构将未动用的资金100%投资于高度安全的领域；预付费卡备付金必须在特定期限内汇兑到获得许可经营汇兑业务的账户中，由专门机构进行保管。

四是预付费卡未使用余额的处理制度。对预付费卡或其他凭证内未使用的余额，美国各州按照《无主财产法》予以处理。在部分州，将一定期限内预付费卡或其他凭证内的余额当作无主财产，不能由经营者无偿占有，要按照该州的《无主财产法》上交州政府保管。各州根据实际情况，其保管期限长短不一致，最长为7年，最短为2年。这样可以有效防止发卡机构滥用消费者资金的现象发生。

日本有专门的法律规制体系

日本针对预付式消费有一套专门的法律规制体系，对预付费卡的申报登记、地位继承、保证金制度、运营监管等实施全方位监管，并且明确了预付费卡发行协会的法律地位。

一是申报登记制度。根据《资金结算法》的规定，日本预付费卡按发行和兑现方式分为两大类：单用途预付费卡（自家发行型）和多用途预付费卡（第三者发行型）。对单用途预付费卡实行事后报告制度，对多用途预付费卡实行事前登记制度，其申报与登记都由日本政府机构受理。首先，要在基准日进行余额申报。基准日指每年的3月31日和9月30日。余额指预付费卡发行所获得的备付金余额。其次，机构负有相关事项变更的通知义务。当发行机构的发行情况以及预付费卡备付金余额发生变化时，发行机构应该及时向监管机构进行报备。

二是保证金制度。预付费卡发行方应在基准日的翌日起2个月内，将相当于该基准日使用余额的二分之一以上之金额作为发行保证金，委托距离主营业所最近的寄存机关保管，并向政府机构报备。预付费卡持有人的债权在发行保证金范围内，有先于其他债权人受清偿的权利。

三是地位继承制度。地位继承是指让渡与预付费卡发行有关的全部业务时，或涉及发行者的合并、分割及自然人继承时，该业务的受让者或法人、合并后存续的法人，或因合并设立的法人，因分割而全部继承该业务的法人、自然人等，继承预付费卡发行者地位。需要注意的是，在发行主体终止的情况下，持卡人的利益也受到法律保护。发行自然人死亡时，一般继承人有偿还预付金额的无限责任；发行法人解散时，清算人或破产财产管理人应该立即报告政府机构，进行解散登记，并公告通知持卡人。预付的金额作为一般公司债务或一般破产债权进行清偿。

四是监督管理制度。日本政府部门对预付式消费的规制有五项职权：一是审查报告权。预付费卡的发行人必须将自己经营的信息如实向政府主管部门报告。二是现场检查权。主管部门工作人员有权调查有关预付消费的情况，同时可以进入预付式消费经营者的经营场所，对其财产状况、会计账薄、业务活动等进行检查，使监督管理制度落到实处。三是责令改善权。当经营者侵犯预付式消费者的权益时，政府主管部门有权责令经营者采取措施改变经营状况，或者改变业务方法，确保消费者的权益不受侵害。四是取消登记权。政府主管部门行使这项权力，主要是针对第三方发行预付费卡的情况，发行方有不正当行为时，主管部门有权取消其登记权。五是监督处分权。在预付式消费活动中，经营者有弄虚作假、不履行保证金义务、以不正当手段得到预付式消费经营资质等行为，政府部门可以进行行政处罚，并追究其刑事责任。

五是发行协会制度。日本设立了性质为社团法人的预付费卡发行协会。它具有中立性，是有一定强制性约束力的自治组织。其主要职能包括：指导会员发行预付费卡及订立合同，解决预付费卡使用中出现的问题。

此外，《资金结算法》还对预付费卡的记载事项，相关企业的分拆合并、退出市场、清算程序，预付费卡的赎回手续等诸多问题进行了详细规定。

英国重视对发卡人的监管

根据英国的法律制度，预付费卡是预付式消费合同的权利义务载体。英国通过对预付费卡的监管，实现了对预付式消费合同中的消费者权益的保护。相关机构将银行和非银行金融机构发行的预付费卡作为监管对象，围绕预付费卡的资金安全、卡内余额和使用期限等问题，对预付式消费展开一系列监管活动。

预付费卡监管承载着保护预付式消费者合法权益、维护金融秩序等多重任务，其基本路径和方式在于强化对发卡人的监管。英国法律规定，为完善预付费卡的监管，应当明确发行主体和程序，针对预付费卡的发行采取一整套监管方法。根据风险的不同，分别采用申报制和登记制——前者针对商家自主发行，后者适用于第三方发行。

首先，确保适格的发卡人发行预付费卡。剔除商业预付费卡不良发行者，在市场准入上确保预付费卡的交易安全。自主发行预付费卡的可以是自然人或法人，均须申报并接受严格监管；对于第三方发行预付费卡的情况，审查则更为严格，审查范围涵盖发卡机构法人和负责人。

其次，对预付费卡发卡人及卡内预存金额、用途等实施严格监管。通过确保预付费卡所存款项的安全，防止发卡人滥用购卡人的预存资金，从而保证发卡人的偿还或者支付能力，实现对持卡人权益的保护。

编辑：姚志刚""winter-yao@163.com