林地保护守护首都生态基底

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是建设国际一流和谐宜居之都的重要生态基础，是人与自然和谐共生的重要国土空间。为推进北京生态文明建设，实施山水林田湖草沙综合治理，2024年，市园林绿化局和市规划自然资源委联合印发《北京市林地保护利用规划（2021―2035 年）》（以下简称《规划》）。《规划》为推进花园城市建设、守护首都生态基底、保障首都生态安全提供了重要支撑，绘就了保护和利用相得益彰、生态生产生活深度融合、人与自然和谐共生的宏伟蓝图。

为林业高质量发展绘制空间蓝图

广阔的林海不仅是森林资源的宝库，更是野生动物的家园，也是承载着首都市民美好生活的绿色空间。

在两轮百万亩造林工程的带动下，首都绿色版图近年不断拓展。据统计，目前全市林地面积已超97万公顷，占市域空间将近六成。山区生态涵养区、平原新城区、中心城区的林地比例为85：12：3。以山区生态公益林、平原生态林为主，城镇森林为辅，以工程造林和森林健康经营为抓手，以生态保护补偿为支撑，以服务于国际一流的和谐宜居之都建设为目标的保护利用格局基本形成。

尽管林地保护利用成效显著，科学规范管理的局面也已初步形成，但与贯彻新发展理念、构建新发展格局等要求相比，还存在一些问题。例如，限于规划体系、管理机制、数据共享、技术条件等客观条件，此前相关规划之间的衔接不够充分。规划实施因受政策调整、行业标准、统计口径等因素影响，存在协调联动不够，部分土地地类管理交叉、矛盾、冲突等差异情况，一定程度限制了规划的权威性、严肃性和执行力。

林地保护压力也较大。在上一轮规划期，北京市处于城市基础设施、公共民生、高新技术产业等建设工程使用林地的高峰期，林地占用呈增长趋势。在城市化进程推进的情况下，用地需求矛盾更加突出，挤占、违法占用、毁坏林地时有发生。土地分类关于园地、草地、建设用地等方面的划定标准，导致林地范围变化。新增造林空间有限，占补平衡操作难度大。

此外，林地生产力不高，林地质量不高。质量“好”的林地（I 等级和 II 等级林地）面积占比 46%，乔木林每公顷蓄积量41.6 立方米。森林资源结构与森林生态系统多样性、稳定性和可持续性的要求还有差距，绿色生态产品供给能力相对不足，难以充分满足社会公众的需求。

“近年来，我们结合实际需要编制并实施了一系列专项规划，科学配置资源要素，协调各类专项规划的空间保障要求，优化生产、生活、生态空间格局，进一步深化落实新版北京城市总体规划。” 市规划自然资源委总规划师、新闻发言人石晓冬表示，《规划》是其中一项重要的专项规划，对于完善首都生态空间体系、提升生态环境质量具有重要意义。

此版《规划》被看作是林地保护利用的中长期规划，林业高质量发展的空间蓝图，国家保护林地总量、确保林地保有量不减少的一项刚性约束，同时也是林地审批、林地执法、林地用途管制、森林经营的重要依据。据悉，该版《规划》编制工作自2021年开始，历时近4年，投入了近百名调查和规划人员，将在统筹森林资源保护、质量提升、科学利用，维护生态系统多样性、稳定性，指导区级林地保护利用规划的编制和实施等方面均将发挥重要作用。

首都林地规划建设要基于功能定位

“到2025年，森林覆盖率达到45%，林地保有量达到97.6万公顷，林地内森林保有量达到70万公顷，林地生产力不低于46.8立方米/公顷，占用林地总量控制在0.40万公顷以内”为实现近期目标，以及“到2035年，森林覆盖率稳定在45%，林地保有量稳定在98万公顷，林地内森林保有量稳定在70万公顷，林地生产力不低于55立方米/公顷，规划期内占用林地总量控制在1.14万公顷以内。”这一远期目标，《规划》要求，建立完善与国土空间规划相协调的林地保护利用体系，优化与高质量发展相适应的林地空间格局，形成总量稳定、动态平衡、合理利用的林地可持续发展态势，为实现森林资源保护发展目标打牢坚实基础。

国家林草局林草调查规划院副院长李杰表示，当前，林地保护利用进入了更高阶段，需要在传统保护利用政策的基础上，更加突出优化林地空间布局，更加强调林草对经济社会发展的担当。据他介绍，为推进林地科学管理，2020年底，国家林草局部署了新一轮林地保护利用规划编制工作，明确要求林地保护利用规划是国土空间规划的专项规划，要落实生态文明建设、严守生态红线，在国土空间规划统领下，明确林业发展空间，创新林地管理体制机制，提高林地保护利用效率，明确要求各省要编制林地保护利用规划，着重解决省域内全局性、长远性的重大问题，明确省域内林地保护利用方向，提出林地资源利用政策的要求和措施，为经济社会高质量、可持续发展奠定坚实基础。

“北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。因此，北京林地的规划发展建设要基于北京特殊区位与功能，深刻把握承载落实‘四个中心’城市定位、履行‘四个服务’基本职责的要求，深刻把握推进生态文明建设的需求，深化落实北京城市总体规划提出优化空间结构的要求，提升林地资源承载力，加强森林生态环境的质量提升，推进生态空间保护修复和山清水秀。”李杰说。

国家林草局林草调查规划院作为技术支撑单位，配合北京市相关部门完成了此次《规划》编制工作，回顾规划编制的全过程，李杰认为有三大亮点。

一是实现了统一底图、统一底数。《规划》以北京城市新版总规为统领，以国土“三调”为底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，整合了国土和林业调查相关数据，综合考虑地类来源的合理性、合法性，遵循依法依规、实事求是的原则，明确林地管理边界和保护等级。严格落实国土空间唯一性和地类唯一性，执行“多规合一、多图合一、多数合一”，增强了规划实施的严肃性和权威性。

二是突出了市区联动和部门协同。《规划》构建形成了市区两级“1+14”的规划体系，既有市级统筹，又有分区施策，既有总量控制，又有分项实施，既有顶层谋划，又有基层探索，通过“三下三上”流程，在全国率先完成并经市政府批准实施。突破了以往的部门局限，开门编规划，开放编规划，与规划自然资源、农村农业、交通、水务、生态等多部门开展规划、数据、空间、政策等多层面多维度的衔接对接，妥善处理了林建、林耕、林水、林路等关系，为《规划》的顺利实施奠定了广泛的共识基础。

三是实现了保护和利用的协调统一。《规划》紧紧围绕生态文明建设和首都的功能定位，坚持生态优先、全面保护林地，进一步优化了首都绿色空间格局；坚持分级分类、合理利用林地，统筹生态生产生活空间，注重林田水融合，注重人、城、产、绿融合，完善了林地保护利用政策措施；坚持扩绿兴绿护绿并举、科学经营林地，数量质量并重，高质量经营，着力提高林地新质生产力。

林长制构建分层治理架构

位于北京市西部的门头沟区是重要的生态涵养区，自然环境优美，物种资源丰富，生境类型多样，林草覆盖率达到93.9%。全区拥有丰富的野生动植物资源和古树资源，其中百花山葡萄是北京市唯一的国家一级保护植物，千年以上古树占全市千年古树总量的30.6%，是北京市7个生物多样性中心之一。

2020年5月，门头沟区率先启动林地保护利用规划编制试点工作，2022年7月，《北京市门头沟区林地保护利用规划（2021―2035年）》（以下简称《门头沟区林保规划》）正式印发，成为全市首个完成林保规划编制的区。

门头沟区副区长冯涛谈到，编制《门头沟区林保规划》有效解决了全区约8800公顷不同地类交叉重叠的问题，划定11.8万公顷林草保护区红线范围和不同等级的开发区域，实现“多规合一”和“一张图”的通盘管理，妥善解决地区生态保护和可持续发展的关系，也为门头沟区全面推进“林长制”工作奠定了坚实的基础。《门头沟区林保规划》实施后，该区坚持“生态立区、文化兴区、科技强区”发展战略，以“守住好山好水好生态”为目标，推动建立了三级林长责任制体系和四级网格化管理体系，区级为一级网格、19个镇（街道）及有林单位为二级网格、311个村（社区）为三级网格，1033名护林员为四级网格，有效促进了生态资源的系统性保护和发展。

“市委、市政府于2021年3月印发了《关于全面建立林长制的实施意见》，在全市构建了‘党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖’的林长制工作机制，有效推动了全市园林绿化资源的保护和利用，凝聚了首都绿色发展的合力。”对于近年北京市林长制改革取得的成就，市园林绿化局副局长林晋文介绍，目前，全市各级林长总数达1.08万人，划分了2.4万余个管护网格，配备了7000余名林管员和4.6万余名护林员，建立了相应的督查考核机制，实现了“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”。围绕林长令发布、巡查、调度等具体工作出台了《北京市总林长令发布制度（试行）》《北京市林长制部门协作制度》等8项配套制度。每年由市总林长、副总林长主持召开总林长会议，部署全年重点工作任务，市级林长带头巡林，并以一号总林长令的形式，将全市园林绿化重点任务分解至各区。针对森林防火、美国白蛾防控等重要节点和市民关切，签发专项令统一指挥和部署。据统计，自林长制启动实施以来，全市已签发11道市总林长令。

北京林业大学国家林草发展研究院院长温亚利从管理学的角度分析，林长制通过构建分层治理的架构，实现垂直管理的全面覆盖，横向破除协调沟通困境，从纵向集聚整合党政资源、横向优化部门运行模式的角度完善了林业治理体系，提升了治理能力水平，从而有效解决新时代新形势下林草资源保护与发展难点问题，是习近平生态文明思想的重大实践创新。

温亚利评价，在制度创新方面，首先，北京市建立了“市、区、乡镇街道、村社区”四级林长制体系，压实了各级林长责任，创新源头治理建立网格化管理体系，确保了每一座山、每一片林、每一块绿地都有人管护。其次，北京市积极探索“林长制+”协同工作机制带来的明显乘数效应，通过党员“双报到”“林长制+党建”“林长制+志愿者”和建立社区园艺师制度等共建共治活动，形成全社会扩绿兴绿护绿、参与生态环境保护的良好氛围，为北京市推进建设森林环抱的花园城市注入新活力。同时，注重科技赋能与政策法规制度完善，护航林长制改革行稳致远。

在管理成效方面，北京市的生态环境显著提升可感可及，达到了全域国家森林城市创建标准，并被授予国家森林城市。全市森林覆盖率达到了44.9%，城市公园绿地500米服务半径的覆盖率高达90.5%。北京市还推动了森林康养、林下经济等新型林业产业业态的多样化高效发展，为当地农民绿色就业做出了贡献。林长制有力促进了森林防火、林木有害生物防治、自然保护地和林地绿地资源保护，织牢织密了生态资源安全网，为维护城市良好生态空间格局，守护京津冀绿色生态屏障贡献了北京力量。