商会自治性发展的影响因素及对策研究

摘要：商会在现实发展中面临的重要瓶颈是自治性不足。基于对政府和商会的剖析，这一问题的产生源自内外因素的共同作用，外部因素主要是政府对商会的规制，内部因素主要是商会的主体性缺位，商会缺少自治的能动性。有鉴于此，促进商会自治性发展，既需要政府科学合理地赋权，同时也需要商会能动地承接职权，这是政府与商会皆需积极作为的双向过程。

关键词：商会；自治；政府

中图分类号：F23"文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.045

0"引言

改革开放以来，随着市场经济体制改革的深入推进，我国的商会组织取得了快速发展。商会作为联系政府与企业的桥梁和纽带，具有服务企业，加强行业自律，参与相关产业政策、行业标准及法律法规制定，维护市场秩序，为政府提供决策咨询等职能，在促进经济发展和社会治理方面发挥着重要作用。目前有关商会的研究集中在商会组织的生发机制、性质、功能、商会治理、管理体制改革、政会关系、绩效评估等方面，对商会自治性发展问题关注较少。从理论上看，商会是企业和企业家的自治团体，由他们自行组织和自愿参加，是社会自治力量的重要组成。但是在长期的实践中，商会却缺少足够的自治性，过多依赖于政府，甚至承担着行政职能。这已经成为制约商会发展的重要瓶颈，在很大程度上限制了商会在经济新常态下服务经济社会发展的作用发挥。进一步释放商会组织活力，充分发挥其作用，需要深入探究影响商会自治性发展的因素及应对之策。

1"政府规制对商会自治性发展的影响

商会是在与政府相对独立的社会领域开展活动的组织形式。它的出现和发展在很大程度上是得到了政府自上而下的推动。自20世纪80年代以来，商会得以生存的社会空间是在政府主导的改革进程中由政府让渡出来的。随着政府职能转变、简政放权的推进，社会领域需要有新的组织形态承担相关职能，商会是优先发展起来的一种社会组织。这就使商会从产生之时起就与政府有着密切的联系，其发展空间自然会受到政府主导的影响。在这种情况下，商会自治的空间究竟有多大，首先取决于政府的规制。

政府规制是政府对私人部门和公共部门的行为进行约束和规范，基本方式包括制定规则、监督管理等。具体到商会，政府规制主要体现在宏观层面的政策制度安排以及微观层面的监管执行。从宏观层面看，对商会的自治性发展而言，来自政策层面的支持、引导和推动是渐趋明确。从1993年颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》到2003年颁布《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在从“建立”到“完善”的过程中，对商会的有关规定则是从泛泛地指出要发挥商会等市场中介组织的作用，到进一步明确为按市场化原则积极发展独立公正、规范运作的商会等自律性中介组织，充分发挥其作用。党的十八大后，新一轮改革步伐加快。2013年，国务院办公厅发布《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，提出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体”。2015年7月，颁发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》并展开试点，2019年全面推行，方案指出，要积极稳妥地推进行业协会商会与行政机关脱钩，加强综合监管，促进其成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。一系列政策调整的基本方向是持续推进政企分开、政会分开，把政府不该管的事务交与市场和中介组织，鼓励商会发挥其在促进经济社会发展中的应有作用。这些政策在基本方向上保持着连续性，为商会创造了越来越有利于其自主发展的制度环境。以此看，商会具有较大的自治空间。然而，微观层面的监管实践对商会的自治性却产生了与此相反的制约影响。

从具体的监管实践来看，根据《社会团体登记管理条例》和《行业协会商会综合监管办法》，在相当长时期内实行的是登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门多重管理。在这种归口登记、分级负责、多重管理的制度实施过程中，由于职能边界不清，商会在组建成立、日常运作、业务开展等诸多方面往往深受政府部门的约束。政府部门对受其监管的商会事实上是进行了过多的规制，主要表现在该管的管，不该管的也管，以至越俎代庖，直接介入和干预商会的具体事务，超越自身职能界限，越位控制其运转，使其受制于行政力量。于此情形，商会的自治空间会受到很大挤压。商会常常是要按政府部门的要求完成行政任务，名为社会组织，事实上却被行政化，失去了管理的自主权，变成了第二行政系统，具有较浓的行政色彩。这些商会并非与政府进行合作的行动主体，而是成为缺少自治性、附属于政府的执行者。政府部门如此作为的一个基本动机是出于对自身利益的考虑。根据部门利益理论，政府也是“理性人”，具有部门利益最大化的动机，常会采取有利于自身的规制方式。有关政府部门实际上是把商会作为可资运用的资源加以吸纳，而非是将其作为一个相对独立的主体，意图通过对商会的规制以实现自身利益。本应是在社会领域作为相对独立于政府与市场经营主体发挥中间调节作用的商会，却因政府的过多规制一边倒地成了“二政府”。这种情形明显会制约商会的自主发展，进而限制其作用的发挥。

组织皆需适应环境而存在，囿于既定的经济社会环境，政府在商会发展中的主导推动角色往往被操作化为相关部门直接的规制角色。过多的规制行为其实是延续了政府历来的强势传统，它使商会在与政府的互动关系中更多是倾向于从属的位置，大大削弱了商会的自治程度。

2"商会的主体性缺位对其自治性的影响

组织与环境之间有着复杂的互动关系。组织的自治性发展既受到外部环境的约束，同时也取决于组织自身是否具有能动性，也即它是一个具有主体意识的主动的行动者，还是一个只受外部环境影响的被动接受者？在商会与政府的关系中，商会缺乏自治性、充当附属者的困局除了是由于政府的过度介入，还有就是由于商会自身的主体性缺位。商会谋求自治的能动性不足，很多时候是一个被动接受者，被动地接受组织外部的安排，在以自主合作的主体与政府进行平等互动方面缺少内在的动力。这不仅会降低商会自治自律的能力，固化其原本的弱势地位，而且很容易助长政府的直接管制行为，随之而来的就是商会自治性的削弱。商会的主体性缺位可以从认知与行为两个层面来看，即角色认知模糊和内部治理失范。

首先是角色认知模糊。角色认知是行动者对自身所处社会位置、作用、行为规范及其角色评价的实际认识。准确的认知是确保角色行为合理进行的前提。有些商会对社会期待的自身角色认识模糊，没有意识到或者并不清楚自身理应具有的非政府、自治的属性，或者是在民间化和行政化之间摇摆不定。同时，这些商会对自身应该承担的职能也并不清楚，常常会认为承担政府部门安排的行政管理职能是理所应当，并将其作为主要职能，结果就是成为政府部门的附属，主要是对政府部门负责，依从于政府部门。角色认知模糊让商会难以主动地维护自身的自治地位，使其行为选择容易顺应关系相对方即政府部门的安排，接受从属的位置。不可否认，实施政会分开、明晰权责界限的改革有助于澄清商会的角色认知。但是其中实行的一项具体安排即政府购买服务虽然是为推动商会的自主发展，但却有可能产生负效应，就是对出资方即政府的依赖有可能让商会在众多利益相关者中仍然只向政府负责，而不对作为其服务对象的企业负责，这也会助长其角色认知偏差。商会在履行职能、提供服务的过程中仍然有可能因之较多地受制于政府，从而影响其自主地开展活动。

其次是内部治理失范。作为一个具有主体意识、能动的高效运转的组织，一般都会有正式的规章制度以规范组织运行。处于困境中的商会与此相反。有些商会内部治理结构不合理，缺少行之有效的规章制度，比如，不是缺少财务管理制度，就是缺少人事管理制度，或者是没有激励和约束机制，缺少信息公开制度等。也有的商会虽然是章程齐备，制度皆全，但只是落在纸面上，没有落实在行动上，执行不力，空有其表，而无其实，组织动员能力弱，实际运作管理有很大的随意性。如此粗放散漫式的治理也降低了商会的凝聚力、诚信度和社会公信力。内部治理失范的现象反映出，这些商会缺少主动地完善组织管理和加强自身建设的行为。商会在这一方面的能动性缺乏往往会使其要么是安于现状，要么是亦步亦趋地跟从政府的管理方式，习惯性地依赖政府部门开展活动。这样就限制了商会自治自律的程度。因为自治自律的一个实质体现是要能够进行自我管理和自我约束，只有主动地进行规范化管理和运作的商会才能做到这一点。而且，规范化的管理和运作其实也是商会能够胜任自身职责的基本保障。对内部治理失范的商会而言，即使被给予了充分的自治空间，其也有可能因不具备相应的规范化管理意识和能力而无法真正践行自治。

总之，制约商会发展的自治性缺乏问题是在内因和外因的共同作用下产生的。政府如何规制是外因，内因则是商会能否主动地作为。一般而言，组织经常会发生目标替代的现象。商会如果因缺少能动性而不去自主设定行动目标，就有可能接受作为监管方的政府部门按照自身意愿为其设置的目标，从而偏离商会自主发展的方向，加剧其少自治多依从的困境。

3"促进商会自治性发展的对策

商会若要充分发挥在市场经济运行和社会治理中的作用，就不能不解决自治性不足的问题。鉴于造成这一问题的因素既有政府规制的影响，也有商会自身能动性的影响，商会若想获得充分的自治，既需要政府的支持和推动即赋权，也需要商会有内在的动力，能主动地承接职权。关于赋权与承接职权的关系整体而言存在四种可能的情形，如表1所示。

C和D是以往的做法，结果造成了商会的自治困境。B是在职权调整中有可能出现的新情况，但它无助于破解困境。只有A即同时做到合理赋权与主动接权才能真正促进商会的自治性发展。这是政府与商会皆需积极作为的双向过程。

一方面，政府需合理赋权。商会是存在于政府主动让渡的社会空间，政府的主导角色直接影响着商会能够自治的范围和程度。从政府的角度出发，逐步向社会领域的组织放权，激发市场活力，创新社会治理方式，这是政府职能转变的重要任务。顺应经济社会发展环境的变化，政府需要从无所不包的全能型政府向服务型政府转型，改变过去大包大揽的做法，逐渐精简在市场和社会领域的职能。政府在这些领域转移出来的一部分职能则需赋权给商会去承担。赋权的过程对商会而言，既意味着它要承担过去不曾承担但理应由其履行的职能，同时也意味着剥离原来由其承担但理应归属政府履行的行政职能。换言之，政府该管的事归政府，商会该做的事归商会。这一过程会大大扩展商会的自治空间。赋权的过程也是政府与商会关系调整的过程，这种调整不是让双方变成互不相干的行动主体，恰恰相反，而是要使双方在明晰权责边界的基础上发挥各自的优势进行更有效的互惠合作。

赋权实际上是从外部强化商会的主体地位，使其能够真正成为参与社会治理，提供有效服务的行动主体，推动其能在独立平等的法人地位上与政府进行合作，发挥其应有的作用，从而更好地应对政府与市场双重失灵的难题。如果要达到这一效果，关键在于制度供给。首先是赋权过程本身应需制度化，通过制定具有可操作性的条例细则，使赋权做到规范化、系统化，科学合理地赋权，防止出现碎片化赋权、随意性赋权、选择性赋权等现象。其次是从长远来看，应该制定保障商会自主发展的法律法规，并建立健全新型的社会组织管理体制，即直接统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法自治、依法监管的体制，用以规范政府与商会的职权界限和行为实践。唯有如此，才能确保赋权到位。

另一方面，商会需能动地承接职权。毋庸置疑，赋权很重要，但仅有此还不够。如果只是政府单向地主动赋权，可以说是政府完成了自己的任务，至于商会能否切实践行自治，胜任其职责则是存疑的。如果商会只是被动地承接，很有可能达不到实现自主发展的效果。因为商会如果不能以一个行动主体的身份能动地承接政府移交的职权，就很容易出现赋权落空的问题，即所赋之权仅仅是停留于制度文本，没有付之于实践。“赋权落空”的一种表现是，商会只是在名义上承接了职权，但事实上并不作为；另一种表现是，商会受路径依赖的影响有可能继续依从于政府部门的行政安排。这两种情形显然都不利于商会自身的发展，也会影响商会提供服务的实效。若要使赋权落到实处，需要商会具有寻求自治的内驱力，强化自身作为社会组织的主体意识，积极发挥能动性，规范自身行为，完善内部治理，主动承接来自政府的赋权。唯有这样，商会才有可能很快找准自己的位置，与政府形成合力，改善自身的自治困境。从某个角度来说，提升商会的能动性也需要政府在赋权过程中对商会予以引导，引导得当可以起到授之以渔的效果，当然，这需要商会的积极配合。事实上，在政府赋权后，商会能否真正做到自治自律在很大程度上是取决于其自身的能动性。

参考文献

［1］张建民.全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位[J].中共浙江省委党校学报，2014，（05）：2937.

[2]徐建卫.基于知识图谱的中国商会治理研究进展分析[J].兰州学刊，2022，（03）：7484.

[3]蔡斯敏.组织为谁代言：社会治理中商会多重身份的演变[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2014，（05）：106112.

[4]张彩云.社会治理视野下推进新时代商会改革的路径研究[J].山东省社会主义学院学报，2022，（02）：6773.

[5]路红艳.政府规制理论对流通领域政府职能转变的启示[J].商业经济研究，2015，（02）：89.

[6]国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知[EB/OL].（20130328）[20240205].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/201303/28/content_7601.htm.

[7]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》[EB/OL].（20150708）[20240205].http：//www.gov.cn/zhengce/201507/08/content_2894118.htm.

[8]蒋晓伟.具有中国特色的商会应该在法治社会建设中发挥重要作用[J].北方论丛，2019，（02）：3337.

[9]杨凤.部门利益理论与新规制经济学[J].江淮论坛，2008，（05）：510.

[10]郁建兴.改革开放40年中国行业协会商会发展[J].行政论坛，2018，（06）：1118.

[11]Rohrlack，Robert."Not"for"Profit"Board"of"Directors："Getting"Organized"A"Qualitative"Study"of"Chambers"of"Commerce"Governance[J].American"Journal"of"Management，2019，（02）：8796.

[12]罗伯特·K.默顿.社会理论和社会结构[M].唐少杰，齐心等译.南京：译林出版社，2006：23.

[13]徐越倩，楼鑫鑫.政府与商会关系的理论进路与政策演化[J].治理研究，2019，（01）：8996.