中国特色全民所有自然资源资产管理体系

摘要：研究目的：基于2024年5月“自然资源资产价值实现的理论与实践”研讨会与会者的观点，对当前中国自然资源资产管理体系进行观察、解释和展望，为建构中国特色全民所有自然资源资产管理体系提供参考。研究方法：建构央地事权分工的分析框架，开展观点综述和文献综述。研究结果：（1）中国自然资源资产管理实践既面临公有制、单一制的特殊性，也蕴含央地关系、激励和监管机制等知识的一般性。（2）委托代理机制是具有中国特色的央地分工机制，兼具行政委托和民事委托的优势，但不同地方表现出有差别的反馈。（3）建立健全自然资源资产价值实现机制，能够激励地方政府代理行权。中国目前已初步形成全链条式的经营管理体系。（4）建立健全纵向制约机制和横向制约机制，能够监管地方政府代理行权。中国目前已形成初步有效的监管体系。研究结论：中国特色的全民所有自然资源资产管理体系已初步建立，但仍需进一步健全差别化的央地分工机制、配置方案、价格体系、收益分配和社会监督等方面的制度建设。

关键词：自然资源资产；委托代理；激励机制；纵向制约机制

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）08-0001-11

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（20JZD013）；国家社会科学基金重大项目“促进人与自然和谐共生的自然资源管理机制创新”（23VRC022）。

自然资源资产管理是人类社会的经典议题，其理念和知识体系随着社会的发展不断更新、创新。中国特色社会主义进入新时代以来，自然资源资产管理领域的创新实践取得了一系列重大成果，比如统筹推进自然资源资产产权制度改革、积极探索自然资源资产所有权委托代理机制等。这些实践成果都为进一步健全中国特色全民所有自然资源资产管理体系奠定了良好基础。2024年5月26日“自然资源资产价值实现的理论与实践”学术研讨会召开①，会议邀请了法学、政治学、经济学、公共管理、测绘科学、空间规划、生态学等领域的专家，对自然资源资产价值实现的内涵、过程、模式、制度等进行研讨。本文旨在综述会议主要观点，通过观察中国特色全民所有自然资源资产管理实践并解释其理论逻辑，为进一步健全自然资源资产管理体制机制提供参考，并助力构建中国特色自然资源资产管理的自主知识体系。

1 中国特色全民所有自然资源资产管理要回答的问题

中国特色全民所有自然资源资产管理，是人类社会处理人与自然关系漫长历史中的一个组成部分。它需要回应历史命题，解决工业社会以来人与自然之间的冲突，应对新时代自然资源管理面临的特有挑战。

1.1 新时代需要回答两大历史命题

人类社会发展的每个阶段都呈现出特定的人与自然的关系，这种关系决定了自然资源资产管理方式的选择。比如，工业社会生产力发生了革命性变化，从蒸汽机到化工产品，从电动机到原子核反应堆，推动全社会进入富庶阶段，形成了人与自然、人与人之间新的关系。新的关系引出自然资源资产管理的两大历史命题，浙江大学谭荣对此做了专门讨论[1]：一是工业社会只重视自然资源作为生产资料的有用性，这往往扭曲人的自然观和价值观，造成自然资源被过度开发利用；二是工业社会生产力提高引起剩余产品积累，但在私有制下剩余产品的分配必然引发社会矛盾。因此，只有解决了这两个问题，才能体现中国特色全民所有自然资源资产管理体系的进步性。

第一个历史命题本质上是该秉持何种自然观和价值观。清华大学梅赐琪在会上提到美国黄石国家公园不以盈利为目的，其背后蕴藏着“荒野文化”“美国精神”等自然资源的“无用性”内涵[2]。中国农业大学朱道林也强调了类似观点，他认为自然资源资产价值核算实践要重视生态文明对价值观的要求[3]。二者的观点都说明一个社会的自然观和价值观是建构自然资源资产管理体系的基础和前提。

第二个历史命题本质上是如何建构自然资源资产的收益分配关系。中国国土勘测规划院冯文利明确提出当前自然资源资产管理要重视处理中央和地方的收益分配，既要保障国家权益，又要对地方形成有效激励——可见收益分配是自然资源资产管理体系的重要内容[4]。

在中国国情下回答上述两个命题，是建立自然资源资产管理体系的出发点。探讨中国管理实践的特殊性，并寻求背后蕴含的一般性，对于丰富自然资源资产管理理论体系具有重要意义。

1.2 中国管理实践的两个特殊性

坚持社会主义公有制是第一个特殊国情。公有制需要回应的难题是如何保证产权的效率和公平。正如自然资源部信息中心陈静所论述的，公有制是中国特色，但也带来了4类特殊性，即产权主体抽象、价值目标多元、客体广泛和不确定以及本体复杂[5]。冯文利也强调了需要围绕公有制健全产权体系，完善设权赋能的实现形式[4]。实际上，中国管理实践已经围绕公有制的效率、公平、可持续、安全等开展了诸多探索。

政府兼具所有者和监管者双重身份是第二个特殊国情。中国是单一制国家结构形式，中央政府在行使自然资源所有权上具有决策权威，有利于迅速开展统一行动，但所有者权利和监管者权力会相互影响。若后者不当干预前者，会造成效率降低、分配不公等问题。浙江省自然资源厅许小忠在研讨会致辞中强调，自然资源资产管理仍然需要在理论上对建立自上而下自然资源考核评价体制和建立所有者与监管者相互独立、相互监督、相互配合的体制机制等开展深入研究[6]。梅赐琪列举了2015年《生态文明体制改革总体方案》中提到的“规划重叠、职责交叉、朝令夕改、责任落实不到位、监管职能交叉”等问题，认为都是由于所有者和监管者身份不清不明造成的[2]。然而，如何厘清两者关系，没有太多的国际经验可以借鉴。

两个特殊性引致出一些亟需回应的问题，比如，行政配置不是万能的，如何进一步发挥市场的作用？未区分所有者与监管者角色，如何避免政府对市场的不当干预？中国实践若能回答这些问题，必将蕴含更具一般性的启示。

1.3 特殊性蕴含的三类一般性启示

建立健全自然资源资产管理体系不仅有利于发挥中国公有制和单一制的优势[7]，还蕴含着三个一般性启示。

第一，蕴含了如何做好央地分工的启示。中国的管理实践是在中央建构统一规则的基础上，通过不同层级政府分工来实现管理目标。正如梅赐琪对自然资源部“两统一”职责的解读，前一个“统一”属于所有者职责，后一个“统一”属于监管者职责，但“为什么不是两个不同的中央部委来行使‘两统一’，而是由一个部门来行使”，他认为“两统一”的意涵是国家当前更重视解决中央对地方的协调问题，而不是部门间的协调问题。另外，央地关系的议题不是中国独有的，美国在“进步时代”（1890—1917年），联邦政府需要寻找更为合法的理由来加强其权力[2]，表明央地关系在其他国家也是常见的议题。

第二，蕴含了如何激励地方政府的启示。地方政府为什么愿意以及是否有能力承担中央委托的管理事项？冯文利指出，要按照事权支出责任和财力相适应的原则来充分调动中央和地方的积极性，优化中央与地方收益比例和支出结构[4]。根据《中国统计年鉴》数据，2019年地方一般公共预算收入占总收入的比重为53.1%，但当年地方一般公共预算支出占总支出的比重达到85.3%。前者可代表地方财权，后者可代表地方事权，呈现出地方财力不足以完成地方事务的现象。因此，如何更好地实现中央对地方的财政转移支付等，依然是亟需回答的问题。江西省九江市自然资源局罗智敏在圆桌论坛上指出，如果能够把自然资源转化为资产、资本、资金，那么自然资源资产就是地方财政的最大支撑，“九江市出让的几宗自然资源资产是真金白银的80亿元”[8]。九江的做法揭示了央地激励机制的一种创新。

第三，蕴含了如何监督地方政府的启示。单一制的行政体制需要建立健全监管机制，才能规范地方代理或分级管理行为。如何做好监管是个难题，陈静指出，2021年启动的委托代理改革提出了区别所有权和监管权，建立相互独立、相互配合、相互监督的行权模式，但试点实践至今仍未形成可操作的模式。她借用美国内政部管理公共土地的例子，指出美国公共土地管理也涉及所有权和监管权的问题，在实践中也没有完全区分不同主体和权责，而是形成两者相互促进、相互强化的关系[5]。

2 建构央地之间的事权分工是核心逻辑

自然资源资产管理在央地之间的事权分工是指在区分自然资源管理事务类型的基础上，一部分事务由中央管理，一部分由地方各级政府管理，其余的由央地共同管理或由不同地方政府共同管理。不同层级之间形成相互依赖、相互促进但又界限清晰的管理合力。

2.1 央地事权分工的考量标准

浙江大学曹正汉在本次研讨会的首场“姊妹会议”①上提出，由中央将事务“发包”给地方是中国自古迄今公共事务治理的特点。即使是诸如流行性传染病的预防、跨地区的河流保护、生态系统保护等事务，中央通常也不会单方面管理，而是与属地相结合，形成央地结合的模式[9]。然而，如何合理分工成为理论难题。

自然资源部所有者权益司吴太平在第二场“姊妹会议”②上提出了6个亟需解决的问题，其中的第一个问题就是如何正确理解和认识自然资源资产与其他经济资产的不同。比如，自然资源资产的天然性、效益的综合性、生态的整体性、功能和价值的多样性、空间的异质性、时间的动态性等[10]。这些特征使得自然资源资产的事权分工成为复杂的问题。

曹正汉曾提出过两种思路来解决如何分工。一是根据自然资源产品的可移动性，对于诸如石油、天然气等可以移动的产品，由中央组建央企的方式来统一管理；对于诸如房地产等不可以移动的产品，由地方采取属地管理[11]；二是依据中央治官、地方治民的原则，如果某项任务与治民分不开，则需要属地管理，如果能够与治民分开，则可以进行垂直管理[12]。很明显，两种思路在本质上都是以最小化管理成本为原则来区分央地事权。

谭荣也讨论了中央、省和地市三级政府在委托代理机制试点中的分工原则。试点中各级政府责任清单的编制并没有单纯按照效率原则，而是依次遵循“依据法律和中央文件”“结合生态、经济、军事、国防、外交的重要程度”“适当区分公益性和经营性”“兼顾跨区域和管理效率”等，即实践中更看重依法依规、国家安全、人民利益等原则，然后才是提升效率或降低成本原则[7]。他还进一步通过效率、公平和风险三项原则对自然保护地的央地事权分工开展了实证研究，发现实践中的事权划分结果与完全按照三项原则划分的理论结果存在差异，这也揭示了分工的复杂性[13]。

可见，如何分工不存在绝对标准，而是带有一定的主观价值判断。在实践中不需要决策者给出统一的分工标准，更重要的是为分工建立机制，从而发挥具体主体的能动性。

2.2 央地事权分工机制的选择

梅赐琪提出了分级管理与委托代理哪个更好的议题，引发了热烈讨论。他首先给出两个概念：一是分级管理，指中央和地方拥有独立的资源权利（地方权利源自于中央行政授权）；二是委托代理，指中央委托地方进行管理，地方不拥有独立且完整的权利。梅赐琪认为分级管理优于委托代理，因为委托代理模式下，存在调动地方积极性和地方责任真空的难题，单靠层级制监管无法保证地方政府尽心尽力经营自然资源资产；相反，分级管理则因为明确了地方权利和责任，从理论上说更兼具激励和约束双重效果，尽管这意味着中央可能无法灵活决定收益分配[2]。

该讨论揭示了央地事权分工隐含一对矛盾体。正如曹正汉指出现阶段自然资源资产管理存在两种相互矛盾的原则：一项是“中央统一行使所有权原则”，来源于《宪法》和一些自然资源的单行法律①；另一项是实行“央地分级治理原则”，来源于一些自然资源的单行法律②。这两项原则存在一定程度的冲突，该如何处理两者之间的关系？曹正汉认为，当前的委托代理机制试点正是探索将这两项原则结合起来的方法，为创新国有自然资源管理体制探路[14]。

陈静指出尽管理论界关于委托代理的内涵仍存在争议，但实践中已探索出一条兼具委托代理和分级管理的机制[5]。对于全民所有自然资源资产，所有权人主体是全体人民，国务院是代表人民行使所有权人的权利，自然资源部作为国务院组成部门履行所有者职责。省、市、县人民政府被委托（或被授权）履行所有者职责，而市场经营主体则是使用权人主体。可见，国务院、自然资源部以及各级政府行使的是所有者职责。围绕“职责”一词，是委托代理还是分级管理的问题就被淡化了。“职责”蕴含着行政责任，中央委托的不是纯粹的民事权利，也包含了行政责任，因为地方代理的虽然是所有权中的某种权利，但不能拒绝或推脱上级的委托则是行政责任。这种安排体现出中国特色的委托代理机制，旨在发挥分工的优势，又避免其劣势。

2.3 完善中国特色的自然资源资产央地分工机制

实践中是否会出现地方卸责？有两类现象值得关注，一类是一些地方表现出了高度的责任心和使命感，有积极的权力观；第二类则是一些地方对委托代理不积极、不主动。

自然资源部所有者权益司田彦军提到，所有者权益司围绕自然资源资产经营管理的目标构建了委托代理、清查统计、资产核算、规划管制、资产配置、收益管理、考核监督和资产报告八大制度体系[15]。相当于中央为地方建构了代理行权的制度框架，那么地方表现如何呢？许小忠回应到，浙江省紧扣自然资源部提出的所有者职责的内涵要求，积极做好代理职责。比如，率先完成全省域全民所有自然资源资产的清查，主动开展国家公园资源的清查试点，以健全管理全链条为目标积极探索八大制度体系落地实施[6]。浙江省测绘科学技术研究院金利强也提到，浙江省完成清查工作比自然资源部的要求提早三年，跑出“浙江速度”[16]。浙江省自然资源厅顾子江谈到，尽管浙江省不是国家清查工作的第一批试点，仍积极推动省内12个县主动开展试点[17]。罗智敏分享了在2023年全国委托代理机制试点工作现场推进会召开前夕，向自然资源部领导汇报了“九江市积极开展试点不仅是党中央的要求，也是地方的需求，更是老百姓的期盼”[8]。在上述发言中，都看到了地方政府积极的权力观。

第二类现象体现在一些地方在编制所有者职责清单时，倾向于“多一事不如少一事”[7]。这些地方只将已开展或正承担的职能写入清单，而涉及需要与其他部门协调或属于新责任（甚至是新权力）的内容则尽量不列入。比如，冯文利提到，目前因为国有农用地使用权缺乏法律依据，以及海洋使用权市场化不充分等问题，造成试点过程中极少有地方主动探索这些自然资源资产的管理创新[4]。

因此为进一步完善自然资源资产央地分工机制，既需要探索采取委托函、责任书、协议等具体委托形式，将职责分工更加正式化、规范化，还需要进一步健全激励和监管机制，保障分工得以履行。

3 公有制下如何有效激励地方政府

构建市场机制是自然资源资产管理的重点，不仅有利于提升配置效率，更能有效激励地方政府。允许地方政府在自然资源资产经营中获得经济收益以弥补事权成本，形成了具有中国特色的自然资源资产管理的激励机制。

3.1 建立并发挥市场机制的激励作用

北京大学林坚指出，中国城镇土地有偿使用制度的建构历程可以为自然资源资产市场化提供参照，其以土地产权为基础，以土地供应为核心，包括征收、规划、地价、税费、地籍管理等一系列制度性的改革[18]。谭荣认为，分权化的土地经济管理与地方政府发展经济的目标吻合，起到了明显的激励作用，表现为地方在“以地换财”“以地生财”中的竞争行为[19]。中国人民大学丰雷指出，市场机制的建立和完善创造了中国改革开放以来的建设奇迹，并推动了地方政府治理能力不断提升[20]。

然而，自然资源资产种类多、功能多样，市场化的制度建构更为复杂。冯文利指出，需要推动各类自然资源市场的融合融通，形成竞争开放、有序流动的统一市场，健全市场规范，明确交易流程、市场准入条件、交易规则、退出机制、服务监管等[4]。另外，难以确权、无法分割、没有边界的生态资产如何市场化，是尚未破解的问题。对此，林坚认为同样可以从城镇土地有偿使用改革中找到答案。土地资产的增值与政府规划管制派生的“发展权”紧密相关，比如土地规划包含中央对地方的指标分配、审批转用等管理体系，可以视为中央将发展权“批发”给地方的过程；城市规划尤其是控制性详细规划则是将大块土地划分为小块，然后再进行招标、拍卖和挂牌，可以视为地方将发展权的“零售”过程。发展权虽然不是现行法律术语，实践中却已存在，例如增减挂钩指标、占补平衡指标等。他认为既然耕地、建设用地能产生指标，那么通过管制给生态产品建立指标并允许交易，也具有可行性[18]。

3.2 发挥政府作用健全市场机制

自然资源资产由于其特殊性，不能一概而论地由市场配置。例如，自然资源资产可能面临产权不清、主体不明的“公地悲剧”问题；也可能面临不同资源产权或同一资源的不同权利人之间相互掣肘的“反公地悲剧”问题。此时需要综合运用市场和行政手段。

冯文利还提出了自然资源资产管理的协同效应和权衡效应[4]，协同效应是指自然资源资产在向人类提供各种惠益时的相互促进作用；权衡效应是指惠益之间的相互抑制作用。自然资源资产组合供应要重视自然资源整体管护和运营，促进协同效应、减少权衡效应。九江市正是因为最先完成了资产的组合供应，从而具有时代意义，而资产组合就需要充分发挥政府作用。

自然资源资产配置需要政府在三个方面发挥重要作用。首先，明晰产权及探索组合创新（即设权赋能），解决“公地悲剧”和“反公地悲剧”现象。第二，创新储备制度，通过政府统筹、调控自然资源资产，克服市场机制弊端、提升市场价值。第三，建立健全自然资源资产交易平台、服务体系，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。

3.3 完善二次分配的激励作用

市场机制属于一次分配，但丰雷提出“公平和效率不可分”，建立健全自然资源资产的市场机制更需重视二次分配[20]。二次分配不仅包括城乡间、区域间的分配，也包括央地间的分配。实际上，央地间的分配是健全市场机制需要重点考虑的内容，它关系到对地方政府的激励。

一般公共预算收入与支出可以反映财权与事权的大小。各级政府的财权可以用一般公共预算收入占全国对应总收入的比例来体现；各级政府的事权可以用一般公共预算支出占全国对应总支出的比例来体现。2010—2019年中央财权比重基本维持在46%左右，但其事权比重则一直维持在15%以内，明显表现为财权大于事权，地方则对应相反。中央和地方财权和事权存在不匹配现象[1]。

财权事权不匹配，可以通过自然资源资产市场化缓解或解决。罗智敏道出了地方改革的动力：“如果能够把自然资源形成资产，资产形成资本、资金，我不能发债吗？我们国家不能发债吗？今年全国范围闲置的自然资源资产就有2万亿元，它就是发债的前提。”[8]自然资源资产市场经营可以有效提升地方财力。这是自然资源资产市场化展现出的激励作用。

当然，自然资源资产的市场化要防范地方债风险和金融风险。尤其是不能把自然资源资产价值实现作为“土地财政”的出路。自然资源资产价值实现需要审慎推进，不能损害生态系统功能和影响后代人利益。

3.4 建构中国特色自然资源资产经营管理体系

新时代以来，自然资源资产经营管理体系逐渐形成了包括调查、登记、储备、配置、估价、交易、收益分配、监督考核等在内的全过程管理体系，中国特色的自然资源资产市场机制也不断完善。

（1）调查与清查。掌握全民所有自然资源资产的数量、空间、权属、价值、利用等信息，是自然资源资产全过程管理的基础。林坚介绍了自然资源部组建方案的最初设想确是想将所有权和监管权分开，成立两个部门。然而，由于国土资源信息化建设和不动产统一登记都由原国土资源部管理，而行使所有权和监管权都需依赖这两项事务，所以最终未分开设立[18]。从冯文利、金利强等的报告中可看出，自然资源部门不断推动调查、清查，摸清全民所有自然资源资产的信息，旨在让管理者“知道家底有多少、在哪里、属于谁、值多少”[4，16]。

（2）确权登记。产权登记是自然资源资产市场交易的前提。当前面临的难题是，登记须遵循“物权法定”原则，但实践中有交易需求的“权利”并未在民法典中明确为物权，导致登记遇阻。尤其是不同种类自然资源的权利组合、分层设权等，更难完成登记。例如，九江市针对6处湖泊设立经营权、可再生能源权利等进行组合供应，但登记机关无法按照物权方式进行登记，一定程度影响交易的复制推广。

天津大学法学院孙佑海认为，对于一些交易行为，即政府将非物权的自然资源资产权利让渡给使用者，可以通过契约的方式而不需要登记[21]。因为契约关系符合法律上的“对抗主义”原则①，即契约关系中的债权也具有法律效力，是安全的。他进一步指出，现阶段要用好对抗主义为自然资源资产价值实现服务，即通过债权弥补确权登记遇阻的问题。浙江大学靳相木对此表示认同，并进一步补充：人们有一种误解，认为可以通过登记让某些权利成为物权，其实不然，登记与物权之间仅仅是物权才能登记的关系。物权和债权在实践中各有优势和用途，两类权利都具有重要作用，不应偏废。

（3）设权赋能和储备。在全民所有自然资源资产管理实践中，既存在因权利不清晰、主体不明确、准入门槛过低导致自然资源资产过度开发问题，也存在因产权过度分割导致利用“碎片化”及交易成本过高问题。对于前者，需要通过设立产权权利和明晰产权主体（实际上就是完善自然资源资产用益物权等权利体系）；对于后者，则需要通过收储和组合权利来破解问题（实际上就是创新自然资源资产整体配置）。

冯文利指出要立足实际需求开展各类自然资源资产用益物权的分层设权和组合设置。分层设权对应立体开发，比如建设用地的地上地下分层，或海域使用权的立体分层等。组合设置对应组合供应②，比如探索探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权等的相互衔接，理顺水域滩涂养殖权与海域使用权、土地承包经营权的关系等。

对于立体开发，比如一些大城市为了弥补轨道建设成本，将轨道沿线或主要站点周边土地开展分层设立建设用地使用权，地下设立轨道交通土地利用权，地上设立包含住宅、社区食堂、商业街、停车场、地铁站、学校等各类建设用地使用权，然后分别或组合出让给土地使用者。立体开发不仅是节约集约用地的典型模式，也是健全产权的创新模式③。

对于组合供应，比如九江把6个湖泊打包成资产，根据市场需求设置了养殖权、水面旅游观光经营权、水面光伏与风能发电经营权、设施农用地使用权等，丰富了这4项权能并明确了权利行使的条件，通过公开拍卖，让资产价值得以实现[4]。九江的案例还探索了自然资源资产全要素储备的新模式，解决以往单要素收储无法统筹规划、利用、配套和运营，并导致低效、粗放和无序等问题。

（4）资产配置方案。发挥政府在自然资源资产配置中的作用，离不开规划手段。这个“规划”的核心在于统筹安排经营性资产和公益性资产的空间布局和使用时序，实现综合效益最大化和各类权益平衡。然而，实践中存在关于自然资源资产“规划”的功能定位的争论。对此有两类观点：一是将此规划融入国土空间规划体系，作为国土空间规划中的专项规划；二是将此规划作为与国土空间规划平行的国有资产管理专项规划（类似于发展规划）。

林坚指出如果根据所有者职责编制“规划”，此规划也要在国土空间规划下开展资产配置工作[18]。冯文利认为土地配置的经验揭示了自然资源资产配置是国家加强资产调控和空间优化利用的一种有效手段[4]。因此，资产配置规划虽然要遵循国土空间规划和用途管制，但它的定位和作用与空间规划不同，是以资源要素的有效供给、保值增值为根本目标，因地制宜地编制自然资源的资产配置方案。配置方案应对资产储备、配置及权利流转、价值实现、收益分配、经营模式进行统筹谋划，回答“谁来使用、如何高效使用、怎样高效运营”的问题。配置“规划”在实践中面临的争议，以及在《国有资产法（征求意见稿）》中以“配置方案”重新命名该规划的做法等，也反映了管理部门希望搁置或避免争议，实现“规划”初衷的意图。

（5）价值评估体系。参照城镇土地有偿使用的经验，建立健全自然资源资产市场价格体系，编制类似于建设用地有偿使用制度改革中的基准地价、分等定级等价格体系，是市场体系建设的必要条件。正如林坚所说，市场体系建设需要一个价格，才能理顺交易体系。他援引城镇土地市场化初期的价格建构过程指出，无论是源于交换价值，还是人为评估价值，建立一个价格信号是推动城镇土地市场化的前提。

林坚还指出，土地价格与房地产市场是联动的。如果没有房地产销售，就没有土地销售[18]。同理，如果自然资源资产没有对应的产品交易，就不会有自然资源资产的价格。该观点蕴含着价值和价格的关系，即自然资源资产的市场价格依赖于对应产品的价值。朱道林也强调“土地的价格最终取决于土地作为生产要素的产出品价格。”[3]自然资源资产的价值不是人为估算出来的，而要以它在生产过程中所能创造的价值为基础。因此，自然资源资产价格评估体系，无论是公示价格、交易价格、评估价格等，都需要在市场化过程中，通过不断积累更多产品交易价格，来建立健全适合实际需要的价格评估体系。其中，针对分层设权、组合交易等价格评估，既是挑战，也是拓展价值评估理论体系的良机。

（6）交易体系。当前自然资源资产市场化配置水平仍有待提高。除国有建设用地和矿产资源外，大多数自然资源资产的市场化交易仍处于起步阶段，实践中亟需建立健全统一的自然资源资产市场体系。冯文利指出，现阶段首先要构建权能丰富、规则完善、权益落实的有偿使用制度；其次要健全自然资源统一市场体系，明确工作流程、市场准入条件、交易规则、退出机制、服务监管等，搭建交易平台[4]。比如，构建自然资源资产统一交易平台，实现多门类、一站式、全流程的网上交易。陈静建议，现阶段自然资源资产交易可以创新方式，形成“资源+生态+科技+金融+数字资产”的大交易市场格局[5]。

（7）收益分配。全民所有自然资源资产市场化属于一次分配，即通过市场机制使不同资源资产流向具有比较优势的使用权人，实现资产效益最大化。政府通过税费或转移支付等工具进一步调节收益分配，属于二次分配，其目的是调节央地之间、区域之间、国有和集体产权之间的分配结构。

对于央地之间二次分配，冯文利认为：“应将价值实现的着力点放在如何处理好中央和地方的收益分配问题上，当然要与委托代理机制相配套，既要保障国家的所有者权益，又要对地方经济发展和保护形成有效的激励，真正要把价值激活，从‘输血’走向‘造血’，这是收益分配体系建立的关键。”

对于区域之间二次分配，田彦军指出，在国家层面已经逐步建立委托代理机制框架下，地方政府在推动自然资源资产价值实现过程中表现活跃[15]。2020年以来自然资源部已印发了四批《生态产品价值实现典型案例》。市场主体在新的市场机遇下积极行动，各地都在谋篇布局，以获得竞争优势。中央则加大了生态保护补偿力度，助推缩小区域差距，支持地方开展生态修复保护，激活自然资源资产价值实现的内生动力，实现资源变资产、资产变资本、资本变资金，然后资金反哺资源的“双向”转化。

对于国有和集体产权之间二次分配，冯文利指出要建立健全组合供应中国有与集体所有两类产权之间的分配机制[4]。谭荣认为这是回应十多年来农村集体经营性建设用地“同权同价”这一社会关注议题的又一场景，即在组合供应中应建立“同权议价”机制，首先让市场协调一次分配，再由政府调节旨在推动城乡统筹、乡村振兴的二次分配[1]。

（8）监督考核。监督考核是建立健全市场机制的闭环要求，政府作为监管者，对自然资源资产的市场秩序进行监管。在自然资源资产市场中，各级政府（通过所有者权益、利用等职能）统筹协调市场配置的目标和过程，将使用权配置给市场主体，属于所有权代表或代理者以及市场供给者；各级政府（通过用途管制、执法监察和行业监管等职能）监督市场供给者和需求者的实际出让和利用行为，属于市场监管者[7]。政府兼具所有者和监管者的特征，强化了政府推动自然资源资产价值实现的能力，但也可能影响市场效率和分配公平。

为此，冯文利提出需要建立资产清查成果年度更新机制，健全自然资源资产统计制度，开展全民所有自然资源资产常态化统计并形成“一本账”[4]，作为政府监督市场、考核下层级代理者的依据。另外，技术发展能缓解部分监管考核的难题，浙江省测绘科学技术研究院打造了自然资源资产数字孪生的“一张图”，能够实现实体化、时序化和精细化的监管效果[16]。当然，技术无法解决所有的监管问题，当涉及监管与被监管角色不清时，还需要从体制机制入手解决。

4 单一制下如何有效监管地方政府

自然资源部统一行使所有者权利和监管者权力，需要形成两者相互依赖、相互制约的监管机制，从而建立健全具有中国特色的监管机制。

4.1 有效监管的本质是选择合适的机制

新时期自然资源资产产权制度改革以来，区分所有者和监管者就是主要议题。吴太平认为，所有者的权利和监管者的权力理论上可以分开，但从国内外实践看二者普遍是一体的，处理好所有者与监管者的关系主要是一个降低成本、提高效率的实践问题[10]，即有效监管本质上是旨在降低监管成本的制度选择问题。完全不区分两者，会造成不良后果；而完全区分两者，也不一定没有问题。对于监督来说更重要的是如何根据监督对象来选择监管机制。监管职责独立于被监管者，面临信息劣势；监管职责不独立，又面临执行劣势。如何通过机制创新来解决不同劣势，是建立自然资源资产监管机制需要解决的重要问题。

4.2 健全纵向制约机制

曹正汉认为，本轮委托代理机制试点更重视解决行权，对监管关注不够[14]。重视行权是指自然资源部为了统一行使自然资源资产所有者职责，通过委托地方的方式实现管理目标。对监管关注不够体现在目前还未形成对各级代理人的健全的监督机制，只是初步探索了履行所有者职责的考核机制，初步建立了代理人向委托人报告履职情况、代理人向本级人民代表大会报告自然资源资产情况的工作机制等，更为重要的委托者和代理者之间相互制约的监管机制还没有建立，从上到下的制约机制还没有完全发挥作用，从下向上的制约机制处于缺失状态，社会主体对政府行权的监督机制也不健全。

从上向下的制约机制包括立法制约、行政制约、财政制约等机制。立法制约是通过宪法或专门法律，对地方政府的权力及其行使方式与程序进行规范；行政制约是通过直接命令、人事任命、绩效考核等方式约束地方；财政制约是中央控制地方的征税权，以及通过转移支付等方式来影响地方。从下向上的制约主要是指地方是否向上提供（充分的）信息，以及是否全力执行政策或命令等，构成对上级的反向制约。另外，地方若能参与国家政策的制定，也体现一定的反向制约。社会制约则是指社会力量作为公共权力的外部制约，通过利益表达、参与政府决策、舆论监督、参与人大选举、诉讼等方式对政府产生有效制约[22]。

曹正汉围绕全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，讨论了如何建构一种“中央监管、地方分权和社会问责”的纵向约束机制[14]。他认为，为解决委托代理机制的监管问题，既需要依靠中央政府自上而下的监督和考核作用，也需要引入社会问责作用。即中央政府是监督主体，行使监督和统筹职能；地方政府是治理主体，行使管理、保护和开发利用职能；社会是问责主体，行使所有者的问责权力。把三类机制综合起来，构成“中央监督—地方治理—社会问责”的治理模式，才能真正健全全民所有自然资源资产管理的纵向约束机制。

因此，现阶段自然资源资产管理除了做好委托代理机制试点中的资源清单等工作，还需要做好地方、社会等主体参与管理的机制，尤其是完善地方利益表达、社会参与监督两类机制来实现效率提升和利益平衡。

4.3 优化横向制约机制

横向制约机制实际上是围绕具体事务进行权利分工（比如决策权、执行权和监督权等划分），形成相互制约的事权结构。这种机制能够在各类事务管理中形成良好的行权和监管机制，例如，通过国有资产监督管理委员会代表出资人来监管国有企业，保障国有资产的保值增值，就是一种横向制约机制。

地方推动自然资源资产市场化，需要优化横向制约机制。横向分权制约有别于一个外部监督机构的监督约束，后者是指将监督权完全独立，形成一方对另一方完整的监督。从效果上看，横向分权制约往往优于独立监督制约，因为横向分权中的主体互为监督者与被监督者，有利于降低信息不对称，但横向分权制约可能会出现行使权力时的掣肘现象。

目前，实践中横向制约机制仍处于初步建立阶段。正如许小忠期待的“建立自上而下的自然资源考核评价体制，建立所有者与监管者相互独立、相互监督、相互配合的体制机制”[6]，自然资源资产管理中的监督机制需要根据地方实际进行设计。既要借鉴已有的纵向制约和横向制约体制，又需结合自然资源资产管理的特殊性，确保监督机制有效运行。

4.4 建构中国特色的自然资源资产监管体系

实际上，具有中国特色的“纵向制约机制”在自然资源资产监管实践中已初步形成。第一，在单一制行政结构中“从上到下”的制约机制早已存在，而且这种制约不会减弱。比如，在委托代理机制试点中开展的全民所有自然资源资产管理考核评价、领导干部自然资源资产离任审计、国有自然资源资产统一报告制度等都属于这类机制。

第二，社会监督的制约机制近年来不断得到加强。香港科技大学蔡永顺在2021年的“姊妹会议”上专门讨论了地方面临“夹心层”压力[23]，具体是指地方政府既面临上级压力，也面临公众压力，比如在征收农民土地、在整治耕地非农化、非粮化等行使公权力的过程中，地方既要坚决执行上级命令，又要妥善应对农民的利益诉求和抗争。

第三，地方“从下向上”的反向制约机制逐渐显现。蔡永顺汇报了一项研究，地方政府会基于压力、成本大小等而有选择地对民众诉求进行差别化的回应，比如，问题曝光程度、成本大小、证据是否确凿、涉及人数等因素的影响。差别化策略是地方能动性的体现，这种差别化一定意义上也制约着上级和民众——这是“纵向制约机制”的具体体现，即具有双向制约特征。地方政府的“反制约”近年来在许多场景中出现，例如，在面对上级的会议中，一些基层官员也开始大胆表达对诸如耕地非粮化整治中遇到的困难或不合理之处的意见。

另外，“横向制约机制”也在自然资源资产监管中出现了创新。各地政府积极成立国有企业推动自然资源资产经营和保护。例如，浙江省自然资源集团有限公司于2022年5月经省政府批准成立，该公司将以服务支撑省域国土空间治理改革为主场景，聚焦“山水林田湖草”系统保护修复、资源空间安全利用保障和自然资源资产经营保护等业务。这类国有企业以市场主体身份经营，受到对应国资委的监管，属于横向分权制约模式。

5 展望中国特色的全民所有自然资源资产管理体系

2024年“自然资源资产价值实现的理论与实践”学术研讨会和之前的两次“姊妹会议”，都强调理论与实践的对话、重视跨学科的协同，以及重视理论源于实践并服务实践。会议上理论界和实践部门的同仁们一起观察、解释现有机制，并提出进一步完善的建议，协同推动了中国特色的全民所有自然资源资产管理体系建构。

5.1 中国特色的管理体系已初步建立

第一，确立了价值导向。该管理体系是以人民利益为中心的、面向生态文明与美丽中国的管理体系，围绕习近平新时代中国特色社会主义思想、中共二十大和二十届二中、三中全会精神，将绿水青山就是金山银山的理念、人与自然和谐共生的目标融入自然资源资产管理中，提出了“一体化保护和系统治理”“节约优先、保护优先、自然恢复为主”“高水平保护支撑高质量发展”“全民共享”等具体管理目标。

第二，不断健全权利体系。中国公有制产权在实践中不断推动所有权与使用权等用益物权分离，并建构以土地权利为基础的自然资源资产权利体系。各类自然资源以土地为承载，依托土地建构物权体系，既符合社会认知，也有良好的经验基础。比如，海域海岛、地上地下空间、水权、林权等都在参照土地权利建构权利体系。尤其是通过分层设权、组合设权、整体储备等方式不断创新权利形式。另外，实践中重视债权的补充作用，让市场配置发挥作用，弥补了很多不具备物权的情形。

第三，初步建立了央地分工制度。一是建构了全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，并且从中央直接委托省和市（地）转向从中央依次到省、市（地）、县（区）采取逐级委托的方式；二是建立了所有者职责清单制度，并采取委托函、责任书、协议等方式将责权利规范化，明确考核规则和动态调整机制，为激励和约束各级代理主体提供了条件。

第四，形成了资产经营的全链条管理。全链条是指“调查监测—确权登记—资产清查—储备赋能—价值评估—资产配置—市场交易—收益分配—考核评价—监督管理”等。重点做好扩大有偿使用范围，建立健全各类自然资源资产市场制度；编制“配置方案”，重视资产整体配置；强调收益管理，发挥调节一次和二次分配的作用。

第五，具备了资产经营管理的前置条件。具体包括统一调查监测评价，确保清晰掌握“家底”；探索建立价格体系和评估规则，这是市场化的起点；推动完成清查统计核算，这是实现资产管理和做好监管的基础；健全自然资源资产负债表，确保责权利的透明和规范化。

5.2 健全管理体系下一步的重点工作

面向2035年全面建立自然资源资产管理制度体系的目标，现阶段需要重点关注以下5方面内容。

第一，健全央地分工机制。目前虽然明确了委托代理机制和清单制度，但如何更科学地设定分工的内容？尤其是如何提高地方的积极性和责任心？未来可以进一步建立差别化的分工机制。例如，对于有经济收益的自然资源资产，可探索建立地方之间的竞争机制、央地之间收益分享的弹性机制等，用于调动有能力的地方政府的积极性。而对于无明显经济收益的自然资源资产，则宜建立政府托底机制和纵向制约机制，用于保证地方政府承担所有者职责的责任义务。建构差别化的分工机制，有利于发挥各地比较优势，完善公平机制，并赋予地方更多的选择权利，能够完善当前的清单制度。

第二，推动编制自然资源资产配置方案。配置方案是为了更好地发挥所有者职责的政策工具，在明确其统筹自然资源资产的整体配置和有偿使用的定位基础上，未来需要做好配置方案与国土空间规划、国民经济社会发展规划以及其他类型国有资产规划的统筹衔接。

第三，做好收益分配管理。自然资源资产经营属于一次分配，涉及三类关系。第一类是央地之间的分配，是目前制度建设的重点，已得到足够关注；第二类是涉及国家和集体两类权属的组合配置中的收益分配，目前的制度还不全面，亟需完善；第三类是集体权属的自然资源资产，比如集体经营性建设用地入市等，这类分配管理也已有较长时间的探索。当前需要重视第二类国家和集体之间的分配管理，建议建立健全涉及国有与集体两类资产组合供应分配机制，建立“同权议价”机制。此外，自然资源资产收益的二次分配（即通过税收和转移支付等方式体现公平的分配机制）也是未来需要进一步完善的内容。

第四，建立健全价格体系和评估规则。不同种类、不同区域自然资源之间的价值没有可比性，不一定需要建立全国统一的自然资源资产价格体系，只需要建构地方层面各类自然资源资产价值评估及其价格体系，中央只建立基本的评估规则。另外，市场化还需要重视价格源于价值，价值源于产品，防止不当评估增加自然资源资产经营风险。

第五，健全社会监督机制。围绕“纵向制约机制”，建立健全社会监督机制，不仅能够给委托者减负，也能够形成倒逼代理者履职尽责的压力机制，同时也可与鼓励社会力量参与生态保护修复、健全生态保护修复多元化投入机制等相互匹配。

参考文献（References）：

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[3] 朱道林.基于人与自然关系的自然资源资产核算的认识[R] .杭州：“自然资源资产价值实现的理论与实践”学术研讨会，2024.

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[5] 陈静.全民所有自然资源资产国家所有权实现方式[R] .杭州：“自然资源资产价值实现的理论与实践”学术研讨会，2024.

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[10] 吴太平.在开幕式上的致辞[R] .杭州：“新时期自然资产产权制度改革与实践专题论坛”学术研讨会，2022.

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The Management System of State-owned Natural Resources Assets with Chinese Characteristics： Theoretical and Practical Synergy

TAN Rong1，2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： The purpose of this study is to observe， interpret， and forecast the current management system of natural resource assets in China， providing a reference for constructing a management system for state-owned natural resource assets with Chinese characteristics， based on the perspectives of participants at the May 2024 workshop on “Theory and Practice of the Realization of the Value of Natural Resource Assets”. The research method is to construct an analytical framework for the division of responsibilities between central and local governments and conducts a review of perspectives and literature. The research results show that： 1） the practice of managing natural resource assets in China faces the particularity of public ownership and unitary system， while also encompassing the general knowledge of centrallocal relations， incentive and regulatory mechanisms. 2） The principal-agent mechanism is a central-local division mechanism with Chinese characteristics， combining the advantages of administrative and civil entrustment， yet facing varying local attitudes and actions. 3） Establishing and improving the realization of the value of natural resource assets is an effective incentive mechanism for local governments. China has preliminarily formed a full-chain management system. 4） Establishing and improving vertical and horizontal constraint mechanisms are important regulatory mechanisms for local governments. In conclusion， a management system for natural resource assets owned by all people with Chinese characteristics has been initially established， but further improvements are needed in the institutional construction of differentiated central-local division mechanisms， allocation schemes， pricing systems， income distribution， and social supervision.

Key words： natural resource assets； principal-agent； incentive mechanism； vertical constraint mechanism

（本文责编：陈美景）

①此次会议在自然资源部自然资源所有者权益司的指导下，由《中国土地科学》编辑部、浙江大学公共管理学院、“山与水”系列讲座执行委员会联合主办，中国国土勘测规划院地政研究中心、浙江省测绘科学技术研究院、自然资源部地理国情监测重点实验室等单位协办。会议举行了10场主旨演讲，2场圆桌论坛，邀请了全国自然资源资产管理领域50余位专家学者与会研讨。会议采取线上线下相结合的方式，180余人在浙江大学紫金港校区现场参会，累计超过4.2万人次在线上观看了直播。

①2021年3月27日由浙江大学科斯经济研究中心联合《中国土地科学》编辑部、浙江大学公共管理学院以线上线下的方式召开了“自然资源产权制度和治理机制”学术研讨会，邀请了香港科技大学蔡永顺、华南农业大学罗必良、苏州大学程雪阳、中国政法大学席志国、南京农业大学马贤磊、浙江大学曹正汉、靳相木、谭荣等做报告。

②2022年6月26日由中国自然资源学会资源经济研究专业委员会主办，中国自然资源经济研究院、浙江大学公共管理学院、浙江大学土地与国家发展研究院承办的“新时期自然资产产权制度改革与实践专题论坛”在浙江大学公共管理学院召开，邀请了自然资源部自然资源所有者权益司吴太平、中国科学院地理科学与资源研究所沈镭致辞，中国农业大学朱道林、中国自然资源经济研究院吕宾、刘伯恩以及浙江大学石敏俊、曹正汉、谭荣等做报告。

①如《宪法》第九条、《中华人民共和国森林法》第十四条、《中华人民共和国水法》第三条和第十二条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条和第十一条等。

②如《中华人民共和国森林法》第九条、《中华人民共和国水法》第十二条、《中华人民共和国矿产资源法》第十一条等。此外，“央地分级治理原则”也体现在国家自然资源部、各省自然资源厅、各市自然资源局、各县级自然资源局的机构职责（职能）之中。

①孙佑海解释了法律上的登记主义和对抗主义的内涵。登记主义是指不登记就没效，不登记就不可能对抗第三人。对抗主义是指交易双方之间达成了交易协议，只要不涉及到对第三方交易就有效。

②自然资源资产组合供应是指在特定国土空间范围内，将多门类自然资源资产产权整体配置给同一使用权人的供应方式。组合供应的目的在于有效应对自然资源利用的协同效应、权衡效应和复合型自然资源难以剥离使用的问题。

③自然资源部在2018年以来开展了一系列关于地上地下空间综合开发利用和节约集约用地管理的政策研究，并在全国范围内开展了案例征集等活动，形成了一批政策储备和典型模式案例库。