主体功能区视角下中国建设用地供应特征及影响机制

摘要：研究目的：了解主体功能区战略导向下国有建设用地供应特征及驱动因素，优化土地资源配置策略。研究方法：时空演变分析法和面板数据分析模型。研究结果：（1）市均增、存供地规模按照优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的顺序依次降低。（2）服务业和社会管理业是供地最多的两大产业，建造业和采矿及能源供应业的供地占比呈下降趋势，其余产业供地比例稳中有升。（3）不同城市供地规模及产业供地结构的影响机制存在异质性，优化开发区供地受固定资产投资和二三产业产值影响较大，其余功能区则受人口规模和建成区面积的推动作用较大。研究结论：我国主体功能区战略的土地供应政策效果初显，各区域供地在促进产业结构转型升级方面效果较好，部分地区的增存供地规模有待进一步加强管控。

关键词：主体功能区战略；国有建设用地供应；增存供地；产业供地结构；影响机制

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）10-0025-11

基金项目：国家自然科学基金项目（72374185）；教育部基本科研业务费项目（2652018036）。

21世纪以来，不同地区和行业之间对空间资源的竞争加剧，土地资源的开发强度持续增加，然而人口城镇化落后于土地城镇化，导致土地利用效率下降，亟需政府加强空间性引导[1]。在此背景下，国家发改委以发挥地区比较优势、坚持开发与保护的协调统一为原则，于2010年颁布《全国主体功能区规划》，将国土空间按开发方式划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类，按开发内容划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类，由此明确了开发、保护的范围，将过去只关注国民经济和社会发展时间层面的部署，延伸到了空间维度。

自主体功能区政策实施以来，国家以规划、计划、审批、供地等为手段，实施差别化的土地管理政策，推动主体功能区建设[2-3]。其中，供地政策作为落实主体功能区战略的关键手段，强调根据不同主体功能特点对各类区域制定差异化的供地策略，以促进土地节约集约利用，形成各具特色、优势互补、区域协同发展的产业发展格局[4]。如优化开发区应控制建设用地开发强度，减量供应新增建设用地，加强存量建设用地二次开发，提升土地利用效率；重点开发区作为支撑经济发展的重要增长极，是未来建设用地供应的重点地区，但同时要实施节约集约用地政策；限制开发区要严格控制建设用地增加，供地向特色产业倾斜等。可见，主体功能区规划侧重于引导不同功能区之间、不同产业之间供地规模的差异性。此外，各地区实际供地规模还受土地利用总体规划、土地供应计划等的强力管制。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发实施，明确指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。随着现阶段国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”的基本形成，如何把主体功能区的供地内涵纳入到国土空间规划相关的约束性指标中，亟待深化研究。

目前，学界聚焦土地、产业、环境、财税、人口等政策领域对主体功能区实施效果进行了大量探讨[5-8]，但较少从供地环节进行评价。尽管有学者从宏观尺度上对比揭示了处于不同发展阶段、不同经济区域、行政级别和城市规模间城市土地供应的差异性[9]，但对于各主体功能区之间土地供应规模及其演变的异质性仍不清楚，研究对象也大多聚集在城市群[10-11]、经济发展水平较高或人口收缩型等典型城市。同时，现有研究大多是对供地总规模、存量土地再利用、单一土地利用类型的供地等内容进行单独分析[14-17]，较少将增存供地类型、产业供地结构进行全面对比分析，不利于了解不同类型功能区在增存挂钩及产业供地结构转型升级等方面的实施状况。在供地规模影响机制方面，现有研究考虑了经济全球化、城市等级、官员偏好、政策制度等一系列因素[18-21]，尚不清楚主体功能区制度的实施对土地供应的影响。

基于此，本文从主体功能区视角出发，研究我国建设用地供应在增存类型、产业供地结构等方面的演变特征及影响机制，以探析主体功能区制度的实施是否实现了差别化供地的初衷，进而为国土空间规划新增建设用地指标的优化调整提供借鉴，促进国土空间规划实施对主体功能定位的精准落地。

1 数据与方法

1.1 研究区介绍

本文中国主体功能区边界以樊杰团队2015年的划定的“中国主体功能区划方案”为基础[22]，该方案主要以县级行政区划为单元，部分县级行政区划中有两个或以上主体功能区划类型。为保证主体功能区的唯一性，本文以区县为单元对功能区类型进行校对，形成工作底图。

1.2 研究方法

1.2.1 影响机制指标选取

主体功能区战略实行差别化的建设用地利用与配置。此外，建设用地供应规模还受社会需求、经济需求和政策激励等多方面因素的影响（表1），本文对这部分因素的影响程度加以分析。首先，土地供应的本质是满足各地经济社会发展对土地资源的需求，从社会角度来说，城市规模越大、人口规模越多、居民消费能力越强，越需要充足的土地供应以满足对生产和生活场所的需求，从而推动城市用地扩张[23-24]。基于前人研究，分别用建成区面积[25]、城镇常住人口[26]和社会消费品零售总额[27]作为衡量指标。其次，经济发展是城市土地扩张的主要驱动力[23]。中国的经济增长模式很大程度依赖于投资驱动，通过投资引进产业和人才，从而增加城市对各类用地的需求[25]；同时，产业结构可反映地区经济对土地的需求结构[28-29]。分别用国内生产总值、固定资产投资总额和二三产业增加值占比作为考察经济水平、投资和产业结构的指标。最后，在土地总量有限的约束下，中国将存量土地的再开发与新增指标的分配相挂钩，以激励地方政府提升现阶段土地利用的效率[14]。本文选择人均建设用地面积和地均GDP两个指标衡量土地集约利用情况，以此分析政策激励对于建设用地供应的影响[30]。

1.2.2 面板数据模型确定

为避免数据存在的非平稳性而导致的“伪回归”，需在回归之前对数据进行单位根检验和协整检验，本文面板数据时间序列长度远小于截面个数，可省去此步骤[31]。将各类主体功能区的供地规模作为被解释变量，对4类主体功能区供地规模的影响机制进行分组回归，以了解不同功能区之间增存供地类型和产业供地结构影响机制的异质性，同时也可作为稳健性检验[32]。通过对各分组模型进行F检验和Hausman检验，均拒绝原假设，因此采用固定效应模型对分组回归结果进行解释。此外，由于解释变量与供地规模可能互为因果，本文在分析时采用两阶段最小二乘法，将增存供地规模、各产业供地规模分别滞后一期和两期的数据作为工具变量，结果显示回归系数的正负号保持不变，仅在具体数值上存在微小差异，证明模型不存在内生性相关问题。

1.3 数据来源及预处理

本文所用到的土地供应规模数据来自于中国土地市场网（https：//landchina.com/）。2010年初，原国土资源部要求市县土地部门必须在该网站公布土地供应结果公告，明确电子监管号、行业分类、供地总面积、供地方式、土地用途等40余项信息。本文利用Python程序抓取了2010—2020年2 261 249条数据，根据电子监管号删除重复记录，并排除了水库、湖泊和河流等非建设用地的重复数据，最终留了2 108 495条数据。此外，中国一些县级行政区域的边界和名称在2010—2020年发生了变化，本文统一将其归纳到最新版的县级行政区内。

数据中土地供应总面积可直接应用于土地供应总规模的统计；土地来源包括现有建设用地、新增建设用地和新增建设用地（来自存量库）3类，将新增建设用地统计为增量供地规模，其余汇总为存量供地规模。土地用途包括仓储用地、铁路用地等114项细化的土地利用行业，为分析各类主体功能区的产业供地结构，本文根据国民经济行业分类（GB/T 4754—2017），将土地用途列归纳为农业、采矿及能源供应业、建造业、房地产及金融业、服务业和社会管理业六大行业。

2 结果分析

2.1 建设用地供应规模特征

如图1所示，2010—2020年，农产品主产区在增量、存量两种供地类型上均处于最高水平，优化开发区供地总规模最少。由于各主体功能区之间的城市数量和面积存在较大差异，本文进一步对比分析了市均供地规模，结果表明，市均供地总规模、市均增量供地规模、市均存量供地规模及存量供地占比等指标均表现为：优化开发区>重点开发区>农产品主产区>重点生态功能区。优化开发区市均增量供地规模是重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的 1.20倍、1.43倍和1.60倍，其市均存量供地规模是其余三类主体功能区的2.35倍、2.72倍和4.86倍。

2.1.1 增量供地时空演变特征

在空间上，全国增量供地高值区广泛分布于西北地区和长江流域部分区域（图2），2015—2020年新疆东部和内蒙古西部地区较上一阶段增量供地规模发生了明显的增加。对比分析2015年前后四类主体功能区及其内部增量供地规模的变动情况（图3）。结果表明，优化开发区中，除珠三角地区外其余核心地区建设用地减量供应效果明显，辽中南地区增量供地的缩减力度最大（-53.06%），长三角（-23.12%）、京津冀地区（-21.39%）和山东半岛地区（-7.33%）次之。国家中心城市除广州市的增量供地规模增长了29.58%外，天津、北京和上海的优化开发区均能积极响应政策导向，增量供地规模分别缩减了45.35%、37.86%和35.94%。

重点开发区中，东北地区（-42.8%）和中部地区（-6.91%）缩减了增量供地，相反东、西部地区的增量供地力度仍在加大。长江经济带和黄河流域在2015年之后分别缩减了3.12%、增加了2.01%的增量供地规模。六大国家中心中，重庆、武汉、西安和天津等城市重点开发区的增量供地有所收敛，而郑州和成都仍在大规模扩张。

农产品主产区中，除东部地区有3.91%的增量扩张外，其余地区的增量供地规模均有所减少，东北地区（-14.54%）和西部地区（-14.04%）尤为显著。长江经济带和黄河流域均对增量供地规模进行了严厉管制，分别缩减了5.98%和23.95%。重点生态功能区中，东部地区和黄河流域等地区对重点生态功能区增量供地的管控效果最好，分别缩减了13.12%和11.62%，而中部地区、长江经济带仍存在不同程度的增量供地扩张。

2.1.2 存量供地时空演变特征

四大主体功能区存量供地规模的空间分布表明（图4），全国存量供地高值区集中分布在东部沿海的江苏、上海、浙江等地区，且2015年之后这一区域存量供地力度有所增强。对比分析2010—2015年和2015—2020年四类主体功能区存量供地规模的变动情况（图5），结果表明在优化开发区内部，除珠三角地区外，其余核心地区建设用地存量供地规模均有所减少，辽中南地区的缩减力度最大（-63.88%），山东半岛地区（-33.90%）、京津冀地区（-14.38%）和长三角地区（-0.66%）次之。国家中心城市中，除广州市的存量供地规模较上一阶段增长了17.45%外，北京、天津和上海的优化开发区存量供地规模分别减少了54.02%、39.57%和19.09%。

在重点开发区内部，中部和东部地区增加了存量供地，东北地区和西部地区分别减少了57.62%和11.66%的存量供地规模。长江经济带在2015年之后增加了4.58%、黄河流域减少了23.34%的存量供地规模。国家中心城市中仅武汉市的存量供地规模增加了1.66%，其余城市均有所减少。

在农产品主产区范围内，中部、东部地区和长江经济带分别增加了15.69%、0.43%和12.89%的存量供地规模，而东北、西部地区和黄河流域的存量供地较上一阶段有所减少。重点生态功能区范围内，仅东部地区和长江经济带存量土地再利用的效果显著，分别增加了11.82%和10.96%的存量供地规模，而东北、西部、中部地区和黄河流域的存量土地供应力度有所减弱。

2.2 产业供地结构特征

图6对比分析了不同主体功能区产业供地结构特征，结果表明除优化开发区以外，其余三类主体功能区的供地结构完全一致，按照供地规模由大到小依次表现为：服务业>社会管理业>房地产及金融业>建造业>采矿及能源供应业>农业，而优化开发区的房地产金融业是仅次于服务业的第二大供地产业。

对比四类主体功能区产业结构的演变情况发现（图7），2015年之后各功能区服务业等第三产业的供地占比有所提升，而建造业等第二产业的供地占比有不同程度的下降。具体来看，服务业供地增加幅度最大，农产品主产区和重点生态功能区的增长幅度达到5%，高于优化开发区（4%）和重点开发区（2%）。对于社会管理业，重点开发区和农产品主产区的供地比例保持稳定，重点生态功能区在2015年之后增加了3%，仅优化开发区缩减了1%的供地。对于房地产及金融业，除农产品主产区的供地占比增长了1%外，其余地区的供地比例保持不变。与此相反，四类功能区的建造业供地比例均有所下降，尤其是优化开发区在2015年之后，建造业供地占比下降了3%，高于农产品主产区（-2%）、重点生态功能区（-2%）和重点开发区（-1%）。采矿及能源供应业的供地主要位于农产品主产区和重点生态功能区，2015年之后供地比例均有大幅下降，两大功能区分别缩减了5%和4%的供地。

2.3 建设用地供应规模影响机制

2.3.1 增存供地规模影响机制

通过分组回归，对不同主体功能区增存供地规模的影响机制进行分析（表2）。

增量供地规模影响机制表明：（1）固定资产投资等经济类指标是优化开发区和重点开发区增量供地扩张的主要推动因素。该指标每增加1%，会导致优化开发区和重点开发区的增量供地规模分别增加1.156、0.617个百分点，显著高于其余指标的影响。 （2）人口规模对农产品主产区增量供地规模的推动作用更强，该指标每增加1%，农产品主产区、重点开发区、优化开发区的增量供地规模分别增长0.632和0.507、0.421个百分点。（3）人均建设用地面积每增加1%，重点生态功能区和重点开发区的增量供地规模分别显著增加0.539和0.304个百分点，优化开发区的增量供地规模则显著减少0.367个百分点。

存量供地规模影响机制表明，（1）固定资产投资和二三产业占比仅对优化开发区和重点开发区的存量供地有显著影响。二三产业占比、固定资产投资每增加1%，会导致优化开发区存量供地规模分别显著增加1.155和1.091个百分点，重点开发区存量供地规模分别显著增加0.209和0.653个百分点，可见经济要素的驱动促进其存量土地再利用水平的提升。（2）人口规模每增加1%，会导致重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的存量供地规模分别显著增加0.657、 0.967和0.613个百分点，可见在优化开发区以外的区域，人口规模增加带动了城市存量土地的更新利用。（3）人均建设用地面积对四类主体功能区存量供地规模均有显著影响，该指标每增加1%，优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的存量供地规模分别显著增加0.374、0.369、0.337和0.343个百分点。

2.3.2 产业供地结构影响机制

将优化开发区和重点开发区产业供地规模的影响机制进行对比分析（表3）。结果表明，固定资产投资和二三产业产值占比对这两大区域的采矿及能源供应业、建造业、房地产及金融业和服务业等产业供地均有显著影响，且优化开发区受影响更大。固定资产投资增加1%，会导致优化开发区这四类产业的供地规模分别显著增加1.469、1.591、1.352和0.859个百分点；同一情况下，重点开发区四类产业供地规模仅显著增加0.731、0.525、0.745、0.603个百分点。二三产业产值占比增加1%，会导致优化开发区这四类产业供地规模分别增加1.502、1.063、0.922、0.420个百分点，重点开发区的四类产业供地规模仅分别增加0.406、0.184、0.139和0.126个百分点。说明面对资本投入和产业结构升级，优化开发区更能在各产业供地方面做出积极承接，而重点开发区的承接力度还有待提升。

与此相反，人口规模和建成区面积等指标对重点开发区产业供地规模的影响力度大于优化开发区。人口规模每增加1%，导致重点开发区的采矿及能源供应业、建造业、房地产及金融业和服务业等多个产业的供地规模分别显著增加0.880、1.006、0.691和0.393个百分点。可见人口在重点开发区作为一种重要的劳动力资源，能显著推动二三产业土地的投入。

将农产品主产区和重点生态功能区产业供地规模的影响机制进行对比分析（表4）。结果表明，人口规模对农产品主产区的产业供地规模的影响力度最大，该指标每增长1%，会导致该区域建造业、房地产及金融业和服务业的供地规模分别显著增加0.965、1.012和0.339个百分点。固定资产投资和二三产业产值占比对重点生态功能区的影响力度较农产品主产区大，尤其体现在采矿及能源供应业供地规模上，这两个指标每增长1%，会导致重点生态功能区的采矿及能源供应业供地显著增加0.483和0.571个百分点。

3 结论与讨论

3.1 研究结论

了解主体功能区战略导向下我国建设用地供应取得的成效和不足，对于优化国家土地配置策略至关重要。本文利用土地供应数据，分析了我国四类主体功能区国有建设用地供应的时空演变特征及其影响机制。研究发现：（1）2010—2020年，市均增量供地规模、存量供地规模及占比等指标按优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的顺序逐渐下降。对比2015年前后两阶段供地规模发现，除珠三角以外，其余地区的优化开发区在第二阶段均积极响应了国家减量化供地的初衷。重点开发区中，仅中部地区、长江经济带等区域能较好兼顾减少增量供地、盘活更多存量供地。东部地区增存供地规模在2015年之后均有所增加，东北地区的增存供地规模均有所减少。西部地区和黄河流域则呈现出增量供地增加、存量供地减少的趋势。此外，多数国家中心城市的增量供地规模在第二阶段有所控制（郑州、成都除外），仅武汉市加大了存量土地再开发力度。（2）四类主体功能区的产业供地结构均为“三二一”结构，服务业和社会管理业是供地最多的两类产业，各功能区第三产业供地规模在2015年之后稳中有升，而建造业、采矿及能源供应业的供地规模有大幅缩减。 （3）主体功能区战略显著影响城市增存供地类型及产业供地结构。优化开发区增存供地规模受固定资产投资和二三产业产值的驱动作用更强，而其余功能区则受人口规模和建成区面积等指标的影响力度更大。

3.2 政策启示

主体功能区规划实施以来，土地供应制度在各功能区增存供地类型、产业供地结构等方面的特征仍不清楚，且以往对存量用地的研究大多聚集在理论性、微观实证性研究上，无法从宏观层面了解主体功能区制度在促进城市供地模式转型中发挥的作用及存在的问题。本文以建设用地供应为研究对象，开展主体功能区土地供应政策的实施效果评价，对主体功能区战略导向下的建设用地优化配置做出如下创新性建议。

（1）对于供地规模的优化调整。优化开发区中珠三角地区的增存供地规模持续升高，表明该区域城市发展对土地的需求高涨，未来应从人口分布、产业结构等方面，促进其与周边重点开发城市协调互补发展，缓解较高的供地压力。重点开发区中，2015年之后西部地区、黄河流域的增量供地规模有所扩张，说明西部大开发等战略的实施显著地促进了西部地区重点开发城市的空间扩张。然而，这些地区生态环境较为脆弱，《黄河流域生态保护和高质量发展规划》强调黄河流域必须下大力气进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。因此在国土开发过程中，应严格以主体功能区划作为国土空间开发的指引，统筹资源开发与生态保护。东部地区增存供地规模均有所增加，表明其暂未实现减量化发展，未来土地供应中应加强人均建设用地面积等利用效率类指标与新增建设用地规模的挂钩，将城市更新作为满足产业发展用地需求的主要手段。对于增存供地规模均有所减少的东北地区，应以固定资产投资和产业转型升级为抓手，促进技术密集和知识密集型产业的发展，以此激发区域经济活力，促进土地资源的高效、可持续利用。此外，本文发现东部地区的农产品主产区以及中部地区、长江经济带的重点生态功能区仍存在不同程度的增量供地扩张，说明一些以发挥粮食生产和生态保护为主体功能的城市仍延续 “以地谋发展”的思维模式。对于这些区域应进一步严格执行差异化考核政策，完善补偿机制，扭转其为追求GDP增长而刺激土地供给的现状，并加强规划的监管和执法，将这些区域城市发展对于粮食生产和的生态保护的扰动控制在一定范围内。

（2）对于产业供地结构的优化调整。本文研究表明房地产及金融业在各主体功能区的供地规模普遍高于建造业，且从时间序列上来看，服务业、社会管理业和房地产金融业供地占比有所提升，而建造业供地占比大幅缩减，说明建造业等实体经济在供地层面存在某种程度的被挤出效应。在研究期国民经济房地产化的时代背景下，需警惕房地产业的投资属性超出消费属性，阻碍产业结构优化。目前房地产业正处于转型期，对于经济增长的推动和支撑能力趋于减弱，各类主体功能区应继续强化产业结构优化调整，将房地产业的供地与当地实际居住需求紧密结合，以充分发展高水平建造业等实体经济为主。

本文仍存在局限性。首先，本文六大产业类型划分方式较为粗略，未来可进一步细化，从资源密集型、劳动密集型、技术密集型、资本密集型等角度出发揭示更为精确的产业供地结构特征。其次，在影响机制的分析中，城市的级别和所处发展阶段、地方政府的行政决策等因素均对土地供应规模产生影响，土地供应的复杂影响机制仍待进一步探索。

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The Evolution Characteristics and Impact Mechanisms of Construction Land Supply Scale in China from the Perspective of Main Functional Zones

GUO Zelian1， HU Yecui1，2， WANG Jie1， XUE Yuting1

（1. School of Land Science and Technology， China University of Geosciences （Beijing）， Beijing 100083， China； 2. Key Laboratory of Land Remediation， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to understand the characteristics and driving factors of state-owned construction land supply under the strategic orientation of the main functional areas. The research methods include spatiotemporal evolution analysis and panel data analysis model. The results indicate that： 1） the scale of the incremental and the existing land supply per city decreases in the order of optimized development zones， key development zones， agricultural production oriented zones， and key ecological function zones. 2） The service industry and social management industry are the two industries that obtain the greatest land supply. The proportions of land supply in the construction and manufacturing， mining and energy supply industries exhibit downward trends， while the proportion of land supply in other industries is steadily increasing. 3） The main functional area strategy significantly affects the scale of urban land supply. The influencing mechanisms of land supply scale and industrial land supply structure in different cities are heterogeneous. The fixed assets investment and the ratio of output value of secondary and tertiary industries play a strong role in promoting land supply in two types of urbanized areas， while population size and built-up area play a strong role in promoting land supply in two types of restricted development zones. In conclusion， the land supply policy of the main functional zones in China has demonstrated the preliminary policy effects， and the land supply has shown remarkable effects in promoting industrial structure transformation and upgrading. However， the scale of the incremental and the existing land supply in some areas needs to be further controlled.

Key words： main functional zone strategy； state-owned construction land supply； incremental-existing land supply； industrial land supply structure； influencing mechanism

（本文责编：张冰松）