基于自由裁量权的全域土地综合整治执行逻辑及优化对策

摘要：研究目的：以宁波市全域土地综合整治试点项目为案例，探究基层政府运用自由裁量权执行全域土地综合整治成效差异的影响机制，为提升整治效能和实现乡村振兴、共同富裕提供参考。研究方法：案例研究法、比较分析法。研究结果：从基层政府的经济人动机与社会人动机层面剖析，在同一政治势能水平的政策任务下，利益契合度和变革型领导力分别影响了基层政府运用自由裁量权策略性执行上级决策的行为导向和行动效能；据此划分基层政府执行全域土地综合整治的四种行动策略：趋近创造性执行、趋近变通性执行、趋近行政性执行、趋近象征性执行。研究结论：以科学的顶层设计有效指导实践，提升政策目标与基层政府的利益契合度，加强基层政府变革型领导的培养锻炼，促进自由裁量权正功能的充分发挥与负功能规避约束的有机统一，是增强基层政府执行力、优化全域土地综合整治效果、促进区域协调高质量发展的关键。

关键词：全域土地综合整治；自由裁量权；利益契合；变革型领导；案例研究

中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）10-0115-10

基金项目：国家自然科学基金面上项目（72074143，72374139）；浙江省宁波市自然资源和规划局科研项目（KXZJ-2023188）。

近年来，我国进入了以存量资源为载体的新发展阶段，耕地质量恶化、生态环境低质化、资源支撑发展能力弱化等问题日益凸显[1]。为破解国土资源利用矛盾、强化节约集约用地，2020—2024年中央一号文件均提出要稳妥有序开展全域土地综合整治，全域土地综合整治得到了国家的高度重视[2]。兼具多功能性、多目标性的全域土地综合整治盘活人口、土地、产业等发展要素，统筹物质空间振兴与精神内核提升，推动乡村振兴走可持续内涵式发展的道路，有力缓解了人地关系失衡的矛盾，为助推城乡高质量协调发展实现共同富裕目标夯实了资源基础[3-4]。

回溯文献，全域土地综合整治的研究聚焦模式类型[5]、实践路径[6]、效益评价[7]等方面。随着全域土地综合整治试点的深入推进，学者逐渐关注全域土地综合整治的执行偏差问题，指出基层政府的自利动机、项目自主权、资金约束等引发了执行扭曲的困境，影响土地整治项目结果[2，8]。从现实中可以观察到，在同一项全域土地综合整治任务下，政策执行具有“个性化特征”，不同地区形成了不同的执行策略和整治效果。这是因为全域土地综合整治长期以来遵循因地制宜、分类施策的工作要求，试点地区开展全域土地综合整治的过程中具有一定的探索政策创新的空间，而这就是自由裁量权的表现。自由裁量权是一线执行者在特定政策范围内，根据特定工作情境和自身主观判断选择作为与不作为以及如何作为的权力[9]。面对高度复杂和不确定的治理生态，作为一线执行者的基层政府运用自由裁量权实施全域土地综合整治，可能采取更为灵活、多元、差异化的实施方案有效推进政策，也可能在利益诱导下偏离整治初衷，整治打折扣、搞变通，可以说基层政府对自由裁量权的运用是推动政策执行、影响政策成效的关键。但当前从自由裁量权的视角分析全域土地综合整治执行偏差的研究尚存在可拓展空间。在全域土地综合整治的深化探索阶段，厘清执行主体运用自由裁量权的行动策略和影响因素，充分调动基层政府实质性响应、因地制宜实现整治目标，是优化全域土地综合整治执行链条的现实之要。

宁波市是中国长三角城市群的重要增长极，2022年1月，宁波市成为全国首个获批在全市域范围、针对全自然资源要素开展全域国土空间综合整治的试点城市，率先在空间治理领域探索城乡协调发展的共富之路。本文立足宁波市实践经验，深入挖掘基层政府运用自由裁量权推动全域土地综合整治的实践理路和深层逻辑，从利益契合度、变革型领导力两个维度比较基层政府执行政策的差异化行动策略①。通过对宁波市四个区县（市）的案例分析，试图解读不同区县在“市级全面统筹、区（县、市）主体实施、整体协同联动”工作机制下，执行全域土地综合整治效果差异的内在因素，以期为优化治理策略、释放政策效能提供经验借鉴。

1 基于自由裁量权的全域土地综合整治执行逻辑框架

在中国“高位推动”的行政体系中，高政治势能政策能自上而下传导压力推动政策执行。但当政策的理想价值与执行主体的自发价值相抵触、激励契约不适配[11]，执行主体未能充分发挥主观能动性运用自由裁量权因地制宜执行政策时[12]，高政治势能政策的变现优势难以完全发挥。在这一压力型体制的“抑制效应”以及资源稀缺、环境权变、工作量过大、需求冲突等复杂政策环境作用下，基层政府只能妥协采取不同的应对机制[13]，即运用自由裁量权在再次阐释政策目标的基础上对政策进行再制定、再实践，进而对政策执行结果产生影响。需要注意的是，基层政府合理合法运用自由裁量权对统一性的政策进行灵活变通，有助于创造性、低成本地完成常规科层组织无法完成的目标任务；但不具有合法性、正当性的变通则是一种风险，利益驱动下自由裁量权的滥用可能导致公共资源损害、政府公信力降低等政策执行偏差问题。

已有研究实证分析了基层政府行使自由裁量权受到政策与政治、官僚组织特征、服务对象特征等因素的共同影响[9]，其中官僚自身特质是影响自由裁量权决策的关键因素，包括其价值取向、思维方式等[14]。根据人性假设理论，官僚组织同时具有“经济人”与“社会人”的特征[15]。基层政府既是理性的自利主义者，在政府行为中极力追求自身利益最大化；又是具有情感需求的“社会”人，受到组织团体和社会关系网络的影响，倡导集体协作和公平正义[16]。可见基层政府的决策是理性思维和感性思维共同作用的结果，基层政府行使自由裁量权同时受到经济人动机与社会人动机的影响。一方面，基层政府是积极谋求自身利益的行动者，基于上级政策与自身利益契合度而做出政策的适应性调整，利益为基层政府行使自由裁量权相机执行政策提供了行为激励和方向指引[17]。另一方面，基层政府主要领导对一线执行者乃至组织整体行使自由裁量权的方式产生影响[18]。变革型领导通过发挥榜样示范作用，向一线执行者灌输集体价值观，塑造情感认同与专业精神，激励一线执行者追寻更高层次的目标，使其最大限度发掘个人潜力，提高自由裁量权运用的专业水平[19]，进而推动创新战略的实施，提升组织绩效水平[20]。全域土地综合整治中，政策目标与基层政府的利益契合度、党政机构核心领导的变革型领导力分别影响了基层政府运用自由裁量权的行为导向与行动效能，形成了差异化的全域土地综合整治行动策略，塑造了不同的政策效果（图1）。

（1）利益契合度影响基层政府运用自由裁量权的行为导向。利益偏好是基层政府行为选择的逻辑起点，为其采取变通执行策略自由裁量处理情境化工作难题提供了行动诱因[21]。政策执行主体间的利益矛盾可能导致政策执行阻滞现象的发生，有效的政策激励则能提高基层政府与政策目标的利益一致性，激发政策执行积极性[17]。利益契合度即指上级政府的政策目标与基层政府在政策执行中的利益诉求相契合的程度，是政策执行主体行为的内生动力。本文使用经济利益、政治利益、公共利益[22]三个维度来衡量基层政府与全域土地综合整治政策目标的利益契合度。经济利益是最核心、最基础的利益，分税制的实行强化了政府“经济人”的角色特征，基层政府通过争取政策性资金支持、招商引资等方式积极争取经济利益，增加财税收入；政治利益则关系到政治升迁、官员问责等[23]，外化表现为基层政府在全域土地综合整治中努力创造政绩以争取职位晋升、荣誉嘉奖、资源支持，以及完成整治任务以应对监督考核等；公共利益指政策实践适应地方政治、经济、社会发展的需求，通过提供公共产品与服务、解决公共问题满足居民诉求[24]，表现为基层政府以全域土地综合整治为抓手推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，增进居民福祉。基层政府的经济利益、政治利益、公共利益之间呈现一定的交叉，文中主要针对其利益内涵进行界定。当基层政府的经济利益、政治利益与公共利益都与全域土地综合整治的政策目标相契合，按政策目标运用自由裁量权有效推进全域土地综合整治、实现整治目标的可能性更高；当基层政府三重利益中的一条与政策目标相冲突时，则可能出现消极执行全域土地综合整治的情形。

（2）变革型领导力影响基层政府运用自由裁量权的专业化水平及其行动效能。自由裁量权运用的专业化指政策执行者具有较强的专业判断能力，能够作出适应工作情境和现实需要的专业决策，促进组织的高效管理[25]。变革型领导通过引导下属达成对工作任务重要性的共识，激发下属的高层次需要并鼓励下属创新、挑战自我，营造互相信任、团结融洽的组织氛围，有助于提高自由裁量权运用的专业化水平，促使下属高效率完成既定目标并推动组织的适应性变革，提升组织绩效[19]。本文使用愿景激励、智力启发两个维度来考量基层政府在全域土地综合整治中的变革型领导力。愿景激励指领导者向下属描绘政策愿景，明确职业价值观，塑造积极乐观、展望未来的团队精神，在全域土地综合整治中表现为基层政府通过召开动员会、学习会、报告会以及开展调研等形式明确整治目标、凝聚整治合力；智力启发指领导者启发下属进行发散式、多角度思考，从新的角度寻求解决问题的新方法，提高创新发展能力适应新的时代要求[26]，在全域土地综合整治中表现为基层政府坚持变革导向，鼓励通过创新政策工具、因地制宜实施项目等方式探索政策创新落地。变革型领导力强的基层政府在组织内营造积极谏言、勇于创新、敢于试错的文化氛围，形成高质量的领导成员关系，提升公务员的公共服务动机，促使组织不断探索新的工作方法和发展机会，专业化运用自由裁量权推动全域土地综合整治创造性执行，不断提升政府管理的灵活应变能力和行政效能，实现公共利益最大化。

基于利益契合度和变革型领导力两个关键要素，划分了基层政府运用自由裁量权所形成的4种行动策略。当面临同一政治势能水平的政策任务，且满足自上而下的政策“约束性”条件时，根据基层政府政策利益契合度高低、变革型领导力强弱的考量，区分为趋近创造性执行、趋近变通性执行、趋近行政性执行、趋近象征性执行4类不同的行动策略（表1）。

2 案例选择与调查

2.1 案例选择

本文以浙江省宁波市全域土地综合整治试点项目作为研究案例。开展试点以来，宁波市坚持高位推动，建立市委书记和市长双挂帅的领导机制、多部门协作的工作专班管理机制、“市—县—片区”三级协同推进机制、政府绩效考核和全生命周期智能监管机制等，统筹全市域资源力量重点开展整治试点；营造鼓励创新、包容试错的工作氛围，兼顾乡村地区振兴与城市地区更新，鼓励各区（县、市）结合实际开展特色亮点整治，给予区县政府自由裁量的政策空间。截至2023年9月，宁波累计完工子项目167个，完成投资431.6亿元。

本文案例选择遵循理论抽样原则，从调研的宁波市7个区县中选取FH区、CX市、JB区和XS县四个区县（市）作为研究案例，主要原因包括：第一，四个区县（市）均为县级行政区，在宁波市政府统筹领导下开展全域土地综合整治试点工作，政策要求与考核体系基本一致，项目实施时间较为统一，案例比较满足研究的基本条件；第二，FH区、CX市、JB区和XS县分别为市辖区、县级市、市辖区和市辖县，行政管理体制上有区别，整治实施过程中政策激励与地方利益的契合度、区县政府的政策实施方向各有不同，政策执行的差异化行动策略具有典型性；第三，均已制定较为完善的全域土地综合整治片区策划，开展了多项整治任务并取得阶段性效果，且横向比较上整治效果具有差异性，为本文探讨基层政府的行动策略差异提供了充足的案例资料。

2.2 研究方法与资料收集

本文采取比较案例分析方法以进一步阐释和补充上述理论分析框架。2023年3月、6月和9月实地走访了宁波市7个区县，深入16个典型项目，与宁波市、县、镇三级政府工作人员开展座谈，采访参与整治的村委会、国有企业和民营企业负责人。针对FH区、CX市、JB区和XS县累计访谈52人次，积累一手访谈资料约68万字（表2）。此外，通过受访对象提供和网络资料搜集等方式收集整理了相关整治策划方案、政策文件和新闻报道。资料分析阶段，建立了宁波市全域土地综合整治案例库，在分类整理访谈记录、政策文本、片区策划等资料的基础上进行初步编码，进而对照案例实践检验与所构建的基层政府执行政策的四种行动策略的契合性。

3 案例分析：基于宁波市四个区县政府行动策略的考察

宁波市全域土地综合整治“市—县—片区”三级主体纵向传导的执行链条中，作为全域土地综合整治实施主体的区县政府行动策略深刻影响了整治成效。本文以宁波市FH区、CX市、JB区和XS县的重点整治项目为例，探讨四个区县（市）运用自由裁量权执行全域土地综合整治的行动策略。

3.1 FH区的趋近创造性执行策略

FH区A项目位于城乡接合地带，以永久基本农田集中连片为基底，探索“农文旅”融合发展新模式，开展乡村空间综合整治，采取了趋近创造性执行的行动策略。总体上FH区政府利益诉求与全域土地综合整治目标一致性较高，整治动力充沛。公共利益上，FH区面临从县级市转型为市管区的转型压力，借助本轮整治项目推进高标准农田建设、缓解空间约束压力、提升地区经济发展水平的诉求强烈；经济利益上，积极申报整治专项债券、政策性银行贷款等，财政支持有效提升了FH区整治工作的积极性；政治利益上，FH区既承受了全域土地综合整治组织保障、监管督办、绩效评价等制度约束压力，通过做好整治项目争取晋升、奖励的政治需要也较为强烈，政治利益契合度较高，因此高度重视、积极行动，成立全域土地综合整治领导小组并下设办公室实体化运作，设置多部门协作的工作专班，以夯实的组织保障高效推进整治工作。

FH区政府表现出变革型领导的行为特征，运用自由裁量权的专业化能力较强，呈现出起步早、规模大、模式新、进度快、成效显的整治动态。愿景激励上，多次开展全域土地综合整治动员会、报告会，强调整治工作的重要性、前瞻性，鼓励全区凝聚打造整治示范样板的共识。智力启发上，工作专班充分发挥战略能动性，找准满足上级要求与服务本地发展的平衡点，以耕地保护、乡村振兴的战略思维靶向实施农用地整治项目，并通过多次实地调研瞄准项目推进难点，动态调整政策方案，保证了整治方向的科学性。在项目策划与实施过程中积极创新实践，探索“规划—整治—运营”联动衔接的空间治理机制，将企业空间需求前置到整治单元策划方案中；引入片区综合开发新模式，构建“区政府规划引导+国企平台实施+社会资本运营+村民收益共享”的多主体治理机制，充分发挥国企资金统筹、民企市场运营优势；实践“农地复耕—集中连片—流转经营—数字赋能”的耕地价值激发新路径，留出部分农民自留地反流转到农户手中，其他耕地则流转给企业打造数字化智能农业种植基地，保障农户权益的同时实现技术赋能农业，推动了农业现代化转型。

调查资料显示，截至2023年底FH区A项目累计新增耕地面积3 914亩，建成了智农服务中心、智慧农田试点、农情监测点，数字化智能农业种植基地投入运营，年收益约200万元，吸引了45名科技人才下乡，吸纳约35名村民就业；同步实施村庄风貌提升工程，发展乡村旅游、文化创意、养生健康、电子商务等新产业，村庄年集体经济收入提升15万～40万元，实现了农田集中连片、乡村风貌焕新、空间集约利用、产业更新升级的整治成效，推动城乡共富高质量发展。FH区与全域土地综合整治的政策目标利益契合度较高、变革型领导力较强，采取了趋近创造性执行的行动策略，既有强烈的动力落实政策，又能凝聚思想共识，通过创新、多元的政策工具对政策方案进行本地化改造，完成上级任务的同时推动嵌入地方利益的政策弹性高效执行，最终的政策效果相对较优。

3.2 CX市的趋近变通性执行策略

CX市是全国经济百强县市，B项目位于CX市城乡接合部的镇村，采用“政府嵌入+镇村统筹项目土地、资金和产业运营”的自组织模式实施全域土地综合整治，采取了趋近变通性执行的行动策略。利益契合度层面，公共利益上CX市通过全域土地综合整治与八大治理解决土地瓶颈问题，推进城乡融合发展，优化三生空间的需求较为强烈，公共利益契合度较高。经济利益上，CX市为县级市，地方财政相对独立，因审计压力未申请整治专项债券，宁波市全域土地综合整治试点政策对CX市的吸引力较弱，CX市为B项目提供的财政投入较少，引发了镇村资金平衡难题。政治利益上，CX市产业发展势头强劲，B项目已在“千万工程”引领下实现了从贫困村到和美乡村的蜕变，全域土地综合整治项目的完成并不是CX市政府争取政治利益的最优途径，且宁波市在行政层面上缺乏对CX市及其镇村的直接管辖权，在试点政策推行时明显缺乏来自行政力量的发力点，CX市主要在市级全域土地综合整治的考核压力下完成整治项目。总体上CX市与全域土地综合整治政策目标的利益契合度相对较低。

CX市政府表现出变革型领导的行为特征，长期以来将空间治理权下放至镇政府管理，镇村对自由裁量权的运用能力较强，具有高度自治的“发展基因”。愿景激励上，CX市委领导通过专题视察整治项目攻坚情况等举措，大力营造团结合作的工作氛围，号召结合区域发展特点和资源禀赋，在整治工作中凝心聚力、主动担当，积极争取上级支持。智力启发上，B项目所在镇村采取多样化、创造性的政策工具推动项目实施，通过盘活乡村土地要素，打造了特色农产品服务中心、小家电双创服务中心和智慧共享农场，增强了集体经济“造血”功能。但在地方短期利益与政策长远目标不相匹配的情况下，镇村地方保护意识强烈，通过层层包装和变形的方式大力发展杨梅、黄花梨等“特色农业”经济，竭力维护地方赖以生存的种植园经济利益，这与宁波市级层面推行农用地整治以保障粮食安全的政策初衷相违背，地方阶段性发展潜力也无法有效释放。

调查资料显示，截至2023年底CX市B项目累计整治盘活低效建设用地3 295亩，建成3个工业集聚区，实现乡镇工业区转型升级；大力发展蜜梨等特色农业，镇内梨树种植面积近万亩，年产值超9 000万元，蜜梨产业成为镇农业收入的一大支柱；同时不断完善镇村公共服务设施，改善人居环境。CX市与全域土地综合整治的政策目标利益契合度较低、变革型领导力较强，采取了趋近变通性执行的行动策略，预期执行政策的收益不高，但基层政府能动性较强，从地方信息利益角度选择性地执行政策，制定契合当地利益、创新可行的政策方案，整治工程惠及当地群众，同时可能出现“上有政策、下有对策”问题，部分项目成效偏离政策目标、违背政策精神。

3.3 JB区的趋近行政性执行策略

C项目位于JB区某街道北部，以村域为单元探索全域全要素的整村重构路径，采取了趋近行政性执行全域土地综合整治的行动策略。总体上JB区政府利益诉求与全域土地综合整治的政策目标一致性较高。公共利益上，全域土地综合整治建设现代化乡村，促进耕地连片、产业升级、环境改善的政策目标契合当地诉求。经济利益上，JB区积极申报专项债券，增加财政资金保障，整治动力较强。政治利益上，JB区在市级全域土地综合整治强烈的政治理念指导、考核压力及自身争取政绩诉求的综合影响下，政治利益契合度较高，建立了“领导小组+工作专班+单元实施专班”的常态化工作机制和实体化运作模式，切实抓好全域土地综合整治统筹安排部署。总体上JB区与全域土地综合整治政策目标的利益契合度较高，整治动力较强，制定了体现乡村未来发展蓝图的片区整治策划方案，对村庄“社会—经济—自然”复合系统开展全地域、全要素、全过程系统性治理。

但JB区政府变革型领导力特征表现较弱，未有效行使自由裁量权。愿景激励上，积极开展整治规划编制，召开专题学习会、报告会等，深化整治示范启动片区建设。智力启发上，未能打破固有思维，立足地方实际摸索和寻求在刚性政策限制中弹性执行政策的模式，受限于客观因素的限制，严重影响了整治项目完成时效。调研期间发现C项目严格贯彻“先补后占”原则，以建设用地置换建设指标的方式获取新村建造地块缺乏的土地指标，审批备案周期长达18个月，新村建造项目仍处于规划阶段，暂未启动建设，且C项目处于城市近郊区，拆迁安置房补贴较城区内项目相对较低，村民搬迁意愿不强，项目推进阻力较大。此外，C项目中积极推进农村股份制改革，通过三村合并有效整合村庄资源资产，发展集体产业经济，以“股份合作”等形式构建村集体紧密型利益联结机制，但囿于产业发展方向、收益分配机制尚未明确、配套设施尚未完善等，村级产业用地仍未招商引资实质推进。

调查资料显示，截至2023年10月JB区全域土地综合整治项目开工率约为30%，低于宁波市平均开工实施率，整体进展相对滞后。JB区C项目正在建设宜居宜业的未来乡村，2024年6月农民建新项目进入开工阶段，预计2027年完成村民搬迁，村集体建设用地则计划建成公寓楼后出租以提升村集体收入，带动村民共富。综上，JB区与全域土地综合整治的政策目标利益契合度较高、变革型领导力较弱，采取了趋近行政性执行的行动策略，严格遵循上级政令行事，表现为力求出色完成代理目标的忠实代理。但运用自由裁量权的能力有限，创新意识薄弱，当面临不利的技术、资源条件时政策执行效率可能受到负面影响。

3.4 XS县的趋近象征性执行策略

XS县D项目位于宁波市东南沿海一带，探索实施“海洋特色生态、生活、生产空间”重构路径，创建滨海生态型旅游多业态融合发展模式，采取了趋近象征性执行全域土地综合整治的行动策略。利益契合度层面，公共利益上XS县利用整治契机解决旅游开发与生态修复矛盾、旅游发展模式单一、滨海乡村与景区发展割裂等问题的诉求与政策目标相契合。经济利益上，XS县因债务率达到警戒线未申报专项债券，且县政府可用财力有限，削弱了整治积极性。政治利益上，XS县已探索了“文化+旅游+科技”的滨海旅游产业发展路径，不单靠完成整治项目来争取政治需要，在市级全域土地综合整治考核压力的制约下“打包”已有项目到整治项目中，政治利益契合度相对较低。调研期间XS县全域土地综合整治工作专班尚未实体化运作，工作统筹力度较弱，跨部门协作效率较低，全域土地综合整治工作机制尚未健全。

XS县政府变革型领导力特征表现较弱，未有效行使自由裁量权。愿景激励上，召开整治工作领导小组会、动员部署会等，力图打造县级全域土地综合整治特色品牌。但XS县与全域土地综合整治政策目标的利益契合度相对较低，且缺乏雄厚的财政实力和平台公司，在时间资源、融资空间受限的情境下，整治工作较为乏力。智力启发上，灵活实施政策的积极性较低，解决现实问题的新方法较少，在省级晾晒指标考核、市级整治专项督查等多项考核压力下，存在“包装”已有项目到整治项目中、整治工作“雷声大雨点小”的现象。调研期间发现实际动工整治的村庄数量有限，大部分项目仍处于等待整体策划方案报批通过的规划阶段，城投集团也未正式运作村庄整治项目。此外，受房地产市场低迷、消费需求疲软态势影响，位于D项目景区核心位置的高级住宅别墅区销售情况不佳、库存积压，XS县中心区的缝纫机厂地块也因缺乏投资主体而处于搁置状态。XS县制造业基础较为薄弱，虽然有丰富的山海岛礁自然要素来打造滨海景观生态廊道、智慧旅游服务系统、旅游配套服务村庄等多项整治工程，但创新意识不强，仍以土地财政的旧有思维等待经济下行态势中的发展机遇，对地区的可持续发展较为不利。

调查资料显示，截至2023年底XS县全域土地综合整治总开工项目11个，完工项目19个，新增耕地153.11亩，盘活低效建设用地247.71亩，对比其他区县整治成效较不突出。XS县与全域土地综合整治的政策目标利益契合度较低、变革型领导力较弱，缺乏执行的内生动力，采取了趋近象征性执行的行动策略，没有依据当地情景灵活调整实施方案，在政策执行中“做表面文章”较多，实质性行动较少，可能产生相对较差的政策执行效果。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文以宁波市四个区县政府执行全域土地综合整治产生的差异化行动策略为逻辑主线，从经济人动机与社会人动机层面刻画了基层政府运用自由裁量权推动全域土地综合整治的作用机制，并得出以下结论：（1）政策目标与基层政府的利益契合度、党政机构核心领导的变革型领导力分别影响了基层政府运用自由裁量权的行为导向与行动效能，形塑了4类差异化的行动策略，导致了不同的政策效果；（2）财政分权体制下，基层政府具有相对独立的自主利益诉求，政策实施带来的财政收入越多，政府采纳并积极实施新政策的倾向性越高，经济激励是驱动政府实质性主动执行政策的最关键因素；政治激励则更多表现在对基层政府行动偏好的约束上。随着新时代新发展观的确立，基层政府聚焦于消解关乎人民美好生活需要的公共问题、提供均衡的公共服务，公共利益也逐渐被重视；（3）变革型领导者在全域土地综合整治执行中设立愿景、号召动员、凝聚共识，与时俱进创新工作方法，对组织成员进行智力启发，有助于提高基层政府运用自由裁量权的专业化水平，提升整治行动效能；（4）在利益契合度与变革型领导力的共同作用下，自由裁量权的运用对全域土地综合整治成效具有双重影响。当政策目标与基层政府的利益一致时，基层政府执行政策的内驱力较强，以实现政策初衷为前提正当运用自由裁量权，充分发挥主观能动性、善用政策工具箱、因地制宜调整政策方案是政策再制定、再创新的延续，也是对执行效率、社会需求的回应；当基层政府的利益诉求与政策目标相悖时，基层政府可能纳入本地利益，基于自利性动机失衡运用自由裁量权，可能扭曲政策目标、削弱政策效果。提升基层政府与政策目标的利益契合度，注重对基层政府变革型领导者的培养和锻炼，用好用对自由裁量权是提高政策执行力的关键（表3）。

4.2 讨论

基层政府在全域土地综合整治中呈现出不同程度的利益契合度与变革型领导力，很大程度上是由客观环境制约与主观理性选择共同促成的。一方面，制度供给与现实情境的矛盾引致了利益契合度的不一致。CX市、XS县分别为县级市和市辖县，相比于市辖区具有更为独立的财税系统，独自进行资本地域化的能力和愿望更强，维护自身发展利益的地域逻辑较强。当市级出台政策没有充分考虑区（县、市）行政区划、经济社会发展状况、资源禀赋等治理情境异质性的情况下，政策内容的针对性不足，对部分县、县级市的吸引力相对欠缺，若“一刀切”地下达同一任务则可能导致基层政府变通性执行政策的情况。此外，CX市、XS县全域土地综合整治策划方案在国土空间规划之后制定，规划与整治衔接的滞后性、强制性一定程度上阻碍了空间整治和产业需求的有效匹配，进一步削弱了整治动力。另一方面，官僚体制下避责倾向凸显和公务员能力建设不足限制了变革型领导力的提升。部分区县在考核压力过重、治理资源匮乏的情境下为了避责而形式主义地“讲政治”，机械性完成整治任务，处理多样化需求的应变能力较弱，不利于问题的实质性解决。公务员的公共服务动机、能力建设水平也直接影响政策的有效推进和灵活实施，进而影响政府治理效能。

为提升全域土地综合整治成效，优化对策为：（1）完善配套政策供给，增强全域土地综合整治内生驱动力。构建科学有效的经济激励机制，完善财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本广泛参与的资金统筹模式，市级向区县政府拨付财政专项资金并明确拨付条件、项目归属；构建全域土地综合整治“规划—整治—运营”双向传导运作机制，将全域土地综合整治专项规划体系逐级纳入国土空间规划体系，前置企业运营需求开展“订单化”土地整治，提升整治韧性与灵活性。（2）塑造改革创新导向的制度环境，探索差异化全域土地综合整治实施路径。建立全域土地综合整治创新容错机制并明晰适用情形和条件，加强政策创新经济激励，形成基层政府创造性执行政策的激励环境；挖掘契合当地经济社会发展实际、生态环境关联度高、收益能力强的特色整治项目，实现治理需求与关联产业之间的深度融合。（3）提升基层干部变革型领导力，发挥自由裁量权的正功能。加强领导干部变革型领导力提升培训，引导领导主动成为下属工作创新和变革行为的支持者；鼓励开展政策宣讲、经验分享、村民座谈，使基层政府获取政策创新的新实践、新知识，凝聚思想共识，树立全局意识，提升政策适应性和政策驱动力；把握好基层政府创造性执行全域土地综合整治政策的度，促进政府行为监督约束和自由裁量的有机统一。既要给予基层政府相对合理的自由裁量权探索地方性政策实践，又要健全全域土地综合整治监督体系，利用大数据智能技术平台推动项目全生命周期精细化管理，构建村民利益协调与表达机制等促进社会公众有效监督，推动全域土地综合整治的真实执行。

需要指出的是，本文选取的4个案例均取得了阶段性整治成果，但仍需持续观察、动态分析，基层政府的行动策略也会根据主客观情境的变化而调整。即使趋近创造性执行全域土地综合整治也存在一定风险，若缺乏完善的监督考核机制，政策工具可能会用于迎合特定利益群体，引发执行偏离或目标错位；过度依赖基层政府相关领导的战略能动性也可能影响政策稳定性和公民合法预期。未来可进一步深化基层政府自由裁量权对政策执行成效的作用机理分析，开展案例的跨时期对比研究，通过更丰富的案例内容、更多样的研究方法验证和拓展基层政府自由裁量权的关键影响因素，并量化不同因素对自由裁量权和政策效果的影响力，寻求提升全域土地综合整治执行主体治理能力的有效路径。

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Implementation Logic and Optimization Countermeasures of Comprehensive Land Consolidation Based on Discretion： Comparative Case Studies of Four Districts in Ningbo City

ZHOU Xiaoping1， DONG Hang1， GU Xiaokun2，3

（1. School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875， China； 2. School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China； 3. China Institute for Urban Governance， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract： The purposes of this study are to take the pilot project of comprehensive land consolidation in Ningbo City as a case study， to explore the influence mechanism of the differences in the effectiveness of the local governments’ use of discretion to implement comprehensive land consolidation， and to provide a reference for improving the effectiveness of the consolidation and the realization of rural revitalization and common prosperity. The research methods include case study and comparative analysis. The results show that： from the analysis of the economic and social motivation of local governments， under the task of the same level of political potential， the degree of interest fit and transformational leadership affect the behavioral orientation and action effectiveness of the local governments’ use of discretion to strategically implement decisions made by superiors. Accordingly， four action strategies for the implementation of comprehensive land consolidation by local governments are delineated， i.e.， creative implementation， adaptive implementation， administrative implementation and symbolic implementation. In conclusion， it is necessary to accurately grasp the actual needs of regional development， effectively guide practice with more targeted and scientific top-level design， improve the alignment between policy objectives and the interests of local governments， strengthen the training of transformational leadership of local governments， and regulate the use of local governments’ discretion. These initiatives are pivotal for bolstering the momentum of policy implementation， optimizing the effectiveness of comprehensive land consolidation， and promoting regional coordination and high-quality development.

Key words： comprehensive land consolidation； discretion； interest fit； transformational leadership； case study

（本文责编：张冰松）

①宁波市全域土地综合整治以区县为单位谋划实施，区县政府组织编制整治片区策划和单元方案，统筹开展跨城乡、跨开发边界连片整治，本文指涉的基层政府主要指区县政府。