公共图书馆服务数字乡村治理的困境检视与法制形塑

摘 要：公共图书馆与数字乡村治理具有信息化与技术化根植的机理表征，公共图书馆可以通过提供丰富的数字资源和信息技术服务数字乡村治理的开展，这一过程需要借助适恰性的法律制度予以保障。通过检视我国关涉公共图书馆的规范性法律文件可知，现行实定法的规则安排在立法体例、进程安排、颗粒度延展方面有待优化，公共图书馆服务数字乡村治理的法制形塑应从健全立法体系、完善立法衔接与适用范围、深化地方立法规范维度出发，以期破解公共图书馆服务数字乡村治理的现实桎梏。

关键词：公共图书馆；数字乡村治理；数字化服务；信息技术

中图分类号：G250.73；DF0-052 文献标识码：A

An Examination of the Dilemmas of Public Library Services in Digital Rural Governance and the Formation of a Legal Framework

Abstract Public libraries and digital rural governance are characterized by their roots in informatization and technologization. Public libraries can support the development of digital rural governance by providing rich digital resources and information technology services. However， this process requires appropriate legal frameworks for effective implementation. A review of China's normative legal documents related to public libraries reveals that the current legal provisions require optimization in terms of legislative structure， procedural arrangements， level of detail， and the assignment of legal responsibilities. To address the challenges faced by public libraries in serving digital rural governance， the legal framework should be developed by improving the legislative system， refining the coordination and scope of legislation， deepening local legislative norms， and clarifying the government's legal responsibilities. This will help overcome the practical difficulties of public library services in digital rural governance.

Key words public libraries; digital rural governance; digital services; information technology

1 问题提出与文献综述

1.1 问题提出

2022年8月，中央网络安全和信息化委员会办公室、农业农村部、工业和信息化部、国家市场监督管理总局四部门联合印发《数字乡村标准体系建设指南》，其中明确提出数字乡村标准体系结构的内容，包括基础与通用、数字基础设施、农业农村数据、农业信息化、乡村数字化、建设与管理、安全与保障七个方面[1]。《数字农业农村发展计划（2019—2025年）》对新时期推进数字农业农村发展的总体思路、发展目标、重点任务作出明确部署，擘画了数字农业农村发展新蓝图[2]。乡村振兴战略与数字乡村战略推动数字技术深嵌乡村治理，促进农业农村经济社会的网络化、信息化、数字化发展。乡村治理数字化转型已成趋势，尤其在文化振兴上日益显著，数字技术催生了新文化业态和消费场景的产生，拓宽了乡村文化供给的领域范围。县级图书馆作为数字乡村治理在文化层面的重要载体，法律法规是其有效服务数字乡村治理的重要保障，本文通过梳理我国现行有效的关涉公共图书馆的法律法规可知，公共图书馆服务数字乡村治理在法律制度保障层面存有显著不足，较难适恰数字乡村治理的实际需要。因此，立足于现行实定法规范，应对公共图书馆服务数字乡村治理法制保障的困境予以回应，以便助推乡村振兴战略的实施。

1.2 文献综述

通过梳理研究文献可知，公共图书馆服务乡村文化治理近年来日益成为学界关注的热点议题，研究方向聚焦于以下四个方面：一是理论解读。在数字化转型过程中，公共图书馆作为数字资源提供者、连接保障者和素养培育者，担负着推进社会数字包容的使命[3]，乡村数字文化服务赋能用户资源、交流及认知，促进其平等访问与使用数字技术[4]。二是路径选择。公共图书馆响应乡村文化振兴的号召，构建多主体跨界融合、协同联动、数字化驱动的智慧服务模式，助力乡村文化发展[5]，部分地区基层图书馆创新服务，如馆外阅读拓展、“图书馆+”模式及“阅读+旅游”等类型[6]。三是问题检视。农村图书馆数字化转型受阻，面临受众数字素养低、阅读习惯难培养、特色内容少、专业人才缺乏等瓶颈[7]；基本公共服务数字化发展不平衡、不充分则制约着乡村文化普及[8]。四是对策建议。推进农村数字图书馆建设是优化公共图书馆服务数字乡村治理的关键，融合“数字传播、教育、融合、供给、科普、治理”六要素，助力数字乡村全面建设[9]；此外，在推动农村数字图书馆转型中，应释放数据价值，构建流通与交易制度，强化隐私计算，促进智慧图书馆建设[10-11]。

综上，已有研究为公共图书馆与数字乡村治理之间的关系研究提供了基础，但大多围绕公共图书馆与数字乡村、数字乡村建设、乡村文化振兴等相似概念出发，从社会学、图书馆学的角度探讨过多，缺乏从法学视角对公共图书馆服务数字乡村治理予以探讨。截至2024年6月30日，笔者在中国知网以“公共图书馆”和“数字乡村治理”为关键词进行检索后发现并无文献涉及。因此本文的研究存有理论推进的可能性，围绕公共图书馆服务数字乡村治理的现实困境与法制形塑展开研究实为必要。

2 公共图书馆服务数字乡村治理的概念明晰与逻辑延展

对公共图书馆和数字乡村的概念予以廓清是本文探讨的逻辑起点，有利于厘清公共图书馆服务数字乡村治理的逻辑延展，便于释明法律法规对公共图书馆服务数字乡村治理的作用机理。

2.1 相关概念明晰

2.1.1 公共图书馆

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）将公共图书馆定义为“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”[12]。我国公共图书馆推行总分馆制，随着国家对公共文化事业重视程度的提升，其数量与覆盖面逐年扩大，服务网络遍及省、市、县、乡、村各级。现有体系涵盖国家、省市县三级图书馆及乡村图书馆，还包括乡镇图书馆、农家书屋等类型。

为使研究对象更具针对性，并尽可能保证公共图书馆服务数字乡村治理的精准性，本文所称的公共图书馆仅指传统图书馆和数字图书馆等形式在内的县级图书馆。相较于其他层级的公共图书馆，县级图书馆在服务数字乡村治理中独具优势，可以作为城乡融合桥梁，促进城市文化资源向农村流动，并有效下沉至乡村。依托总分馆制，县级图书馆拥有的文化资源可以直接服务于县域乡村居民。

2.1.2 数字乡村

数字乡村以数字技术为核心，静态的数字乡村必须依靠人的治理才能实现，数字乡村治理作为数字乡村建设的核心领域之一，其本质是技术治理，即通过整合软性管理手段与硬性数字技术，下沉至农村，以实现高效治理的目标[13]。

数字乡村治理强调将现代化的数字技术融入乡村治理过程，这需要从治理主体、治理内容和治理方式三个方面进行深度剖析[14]。首先，从治理主体来看，“治理”原指政府行为，然而传统上政府独揽数字乡村治理责任，常致技术盲目应用，“输血式”的技术嵌入会导致数字技术悬浮于乡村场域之上、预设场景与乡村情景耦合错位，易造成技术与乡村实际脱节。因此，需转变单一政府主导模式，鼓励村民、市场尤其是社会资本参与，以多元共治消减行政化倾向的负向影响，优化资源配置，提升乡村振兴实效[15]，优化供需链条匹配。其次，从治理内容来看，数字乡村治理并非数字技术与乡村场域的简单结合，而是从更深层次的社会秩序维度来实现公共问题良善治理的目标。它广泛涉及农业、医疗、教育等多领域，需数字平台整合技术资源，主动分析、解决问题，实现从被动治理到主动治理的转变[16]。最后，从治理方式来看，传统的乡村治理一般表现为“能人治理”，熟人社会往往将人情、道德、地方风俗等因素作为治理的重要考量，而将专业人才、专业技术和专业管理方式等因素排斥在外。数字乡村治理则根植于数字化治理，注重数字技术的挖掘与应用，较大提升了治理效率和治理对象的精确度。值得一提的是，尽管数字乡村治理强调以信息技术为导向，但同时也注重充分发挥作为治理主体的人的主观能动性。

2.2 公共图书馆服务数字乡村治理的逻辑延展

大数据时代下，县级图书馆和数字乡村治理发展的进路都在于实现信息化，二者在数据资源信息化和技术信息化两个维度产生交叠，并存在较强的逻辑关联，主要表现在：就数据资源信息化而言，公共图书馆历经工业化至数字化的变革，早期依赖人力提供被动知识服务，而今数字图书馆则以数据处理与分析能力见长，主动提供个性化、智慧化、嵌入式及相关增值服务[17]，服务内容的精确性和高效性是传统图书馆无法比拟的。无论是传统的公共图书馆还是数字图书馆，其核心均在于资源的信息化，区别无非是载体从纸质、电子文献向大数据时代的全文本、多媒体形式演变。数字乡村治理利用大数据、物联网等先进技术，打破时空限制，支持乡村信息透明、民意畅通、民生改善及灾害应对，搭建多元主体参与的平台，在治理全过程背后所依靠的除了现代科技，更重要的是海量数据信息所提供的数据支持。真实可靠的数据信息在数字乡村治理的过程中会产生较大价值。乡村图书馆、农家书屋、文化站等公共文化服务设施，背后所赖以支撑的海量文献资料、书籍、影音、数据等信息不可避免地会与数字乡村治理背后的数据信息产生交叉。在已有的实践案例中，例如长沙市天心区“书香到家”活动实现村馆图书统一管理、资源共享[18]，莱州市郭家店镇打造数字图书馆，提供文化资源数字化实时共享服务[19]，类似实践已在全国多地开展，只为打通公共图书馆服务数字乡村治理的“最后一公里”。因此，在数据资源信息化方面，二者的契合体现在公共图书馆能为数字乡村治理提供更丰富详尽的数据资源信息与深度便民服务。

就技术信息化而言，公共图书馆发展至今，已呈现出向数字图书馆日渐演化的趋势，业务范围已从传统采编流通拓展至资源与用户大数据的生成、存储、分析、利用等环节，这依托于信息化基础设施的提供，技术信息已然成为提升数字图书馆服务水平与业务能力的关键保障。数字乡村治理过程中主要依托众多的线上平台服务，例如，“为村”作为腾讯公司为我国农村设计的智慧乡村信息服务与公共开放平台，通过应用中的赶集、村有美景、村里好货、村内旅游、活动报名、村有喜事等栏目助推了乡村治理数字化[20]；浙江省德清县首创的“数字乡村一张图”模式，打造便民应用、特色文化服务以及数字生活服务场景[21]。借助这些数字平台，可以优化治理结构、提升治理水平、缩小城乡之间的数字鸿沟。公共图书馆与数字乡村治理都需借助相应的数字技术手段，技术手段本质上仍是现代信息的合理化配置。在技术信息化层面，二者的契合体现在技术推动数字平台共享、基础设施共通，进而提升输送效率。

2.3 法律法规对公共图书馆服务数字乡村治理的作用机理

公共图书馆服务数字乡村治理具有较强的政策导向性，《数字乡村标准体系建设指南》《数字乡村发展战略纲要》等一系列政策文件的出台催生出“数字乡村”“数字乡村治理”“数字乡村建设”等概念群，这引发了学界对公共图书馆与数字乡村耦合度的讨论。政策性文件引领了公共图书馆服务数字乡村治理，但鉴于政策文件的弱强制性、高度抽象性和灵活性等特征，难以为其提供持续稳定的支撑，由此看来，法律法规在保障公共图书馆服务数字乡村治理层面会更为合适。

尽管法律法规是公共图书馆服务数字乡村治理的有力保障，但不同位阶的法律法规所呈现出来的保障效果存在较大差异。《公共图书馆法》起步晚，自2001年启动立法到2018年实施，前后历时长达17年之久，在没有专门立法的时期，各地公共图书馆发展中的问题都是依靠地方条例解决。即便是随着《公共图书馆法》的正式颁布，地方性法律法规在未来仍将是公共图书馆服务数字乡村治理的重要指引与依据。

3 公共图书馆服务数字乡村治理的法律规范检视与现存问题呈现

《公共图书馆法》和地方规范性法律文件更多围绕传统图书馆的运行以及图书馆总分馆制结构展开，数字乡村治理依托数字化和技术化，现行法律体系在三个方面难以为公共图书馆服务数字乡村治理提供适恰的法律保障。

3.1 立法体系尚待完善

截至2024年6月30日，笔者在北大法宝法律数据库对我国现行有效的公共图书馆相关法律法规和地方规范性法律文件进行检索，发现我国公共图书馆现行的法律体系构成包括2部法律、9部地方性法规、8部中央部门规章、60部地方规范性文件以及172份地方工作文件，且上述法律法规中涉及数字乡村治理相关内容的条文均在5条以内，一定程度上说明了现行法律体系难以为公共图书馆服务数字乡村治理提供适恰的法律保障。另外，这些文件缺少行政法规这一位阶。行政法规既是上位法律的细化执行，又是下位地方规范性法律文件的总领，在法律体系中起着承上启下的作用。完备的立法体系应当是中央和地方上下联动并且呈现出系统化的倾向，显然目前我国的立法体系尚未达到要求，具言之：第一，大部分的地方性法规、规章及文件都先于《公共图书馆法》诞生，但在之后十年乃至二十年的时间里并未更新，导致存在立法经验不足、部分条款缺乏上位法指引、章节条款不够全面等问题。第二，自数字乡村战略提出已经四年，但相关地方性法规仍聚焦于传统服务，多未涉及数字乡村战略的内容。即便地方性法律文件中存有零散的条款规定，也更多偏重图书馆建设、信息资源的跨区域流动、读者阅读体验提升以及县级图书馆总分馆制完善等内容，而对新兴的数字乡村治理以及公共图书馆如何服务或优化数字乡村治理暂无涉及。

3.2 地方立法进程安排与适用范围存在纰漏

公共图书馆相关法律法规在数量上逐年增加，地方立法工作整体向良好态势发展，但由于各地方经济发展条件、城乡一体化建设及公共文化服务水平不一致[22]，公共图书馆的地方立法在进程安排与适用范围上都存在差距，导致法治供给能力存在不均衡的状态，具体表现在两个方面：一方面，从地方立法进程来看，2018年《公共图书馆法》的出台带动了地方立法进程加速，许多地方条例几乎都颁布于《公共图书馆法》之后，但2018年以后只有7个省份启动了立法进程或修订工作，全国占比不到22％，近80％的省份尚未公布公共图书馆省级地方性法规。另一方面，从适用范围来看，现有的地方性法规涉及数字乡村、数字乡村治理、乡村文化服务等类似表述的条文虽然较少，但已有零散条文之间仍存在纰漏。

3.3 地方立法内容的颗粒度有待延展

一部分地方性法规在立法实践中借鉴了《公共图书馆法》的章节体例，如《湖北省公共图书馆条例》《贵州省公共图书馆条例》《四川省公共图书馆条例》等省级法规都采用了和《公共图书馆法》一致的“总则、设立、运行、服务、法律责任、附则”的结构安排，并且在指标性条款中直接适用国家图书馆标准化技术委员会发布的相关标准，导致不同地方条文在图书馆建设指标、发展方向等方面趋同。还有各省市的涉及公共图书馆的地方规范性法律文件内容趋同，创新性、地方性和特色性内容较少，无法体现地方公共图书馆的馆藏、服务和地方特色。以“数字时代的公共图书馆建设”为例，甘肃省、新疆维吾尔自治区、贵州省、湖北省的公共图书馆条例，关于这一要求均表述为“县级以上人民政府应当推动公共图书馆数字化、网络化、智能化发展”，这样的表述不利于指导公共图书馆服务数字乡村治理活动的开展。

4 公共图书馆服务数字乡村治理的法制进路形塑

完善的公共图书馆法律体系应当是以宪法为根本，以基本法律、专门法律和行政法规为主，以地方性法规和部门规章为补充的综合制度框架[23]。《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》的出台初步指引了各级公共图书馆的整体发展方向，但各区域内公共图书馆的建设要求仍然要由地方予以细化。

4.1 廓清架构健全的立法体系

针对目前公共图书馆法律体系内缺少行政法规这一位阶的现象，国务院应加快以《公共图书馆法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》为依据制定行政法规，以此连接上位法与众多的地方性法规和部门规章。公共图书馆行政法规的主要责任在于明确中央政府以及地方各级政府在建设、管理公共图书馆上的职责，由此可以解决目前地方各级政府职责不明的困境。

4.2 完善立法衔接与适用范围

首先，对于尚无公共图书馆省级地方规范性法律文件或者在2018年《公共图书馆法》出台后还未对之前的相关法规规章进行过修订的省份，应加速启动地方立法起草或修订工作，以实现公共图书馆中央与地方立法整体衔接。其次，公共图书馆地方规范性法律文件应当与数字乡村的发展战略相契合，在文件中新增乡村治理尤其是数字乡村治理的内容，县级公共图书馆可以整合政策文件、农业技术、市场动态等形成系统的信息库，为乡村治理提供全面的技术支持，也可以开发数字化平台，为乡村治理提供便捷的信息查询、交流互动等服务。

4.3 深化地方立法规范

事实上，地方公共图书馆已意识到数字化与特色化建设之重要性，但法律法规层面显得较为单薄。目前，大部分的省市级地方性立法都有“加强数字信息资源共建共享，完善数字化”等类似规定，但不同地区的乡村数字化发展水平和需求都有差异，因此地方性公共图书馆立法需要增加有颗粒度的在地化规定。地方法规应强调加强城乡图书馆之间的资源共享体系建设，推动城市优质图书资源向辖区内的乡村地区乃至其他较为落后地区流动。

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