“穿透式”审计助力政府投资基金高质量发展的路径及保障措施

[摘要]政府投资基金作为一项重要的财政工具，在推动创新发展、促进社会资本合作、支持国家战略落地方面发挥着重要作用。本文通过揭示政府投资基金审计现状中存在的问题，构建了“穿透式”审计理论框架，从基金流动的四个环节出发，制定了一系列审计措施展现国家审计助力政府投资基金高质量发展的路径，进一步提出实现“穿透式”审计的保障措施，为持续深化落实党领导下的政府投资基金审计工作提供借鉴。

[关键词]“穿透式”审计" "政府投资基金" "国家审计" "高质量发展

本文系甘肃省高等学校科技创新项目“审计委员会模式下经济责任审计参与国家治理的作用机制与路径优化研究”（2022A-089）研究成果

一、引言

党的二十大明确提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。随着我国经济进入高质量发展阶段，作为一项新的投资方式，政府投资基金正逐渐成为优化产业布局、促进创新发展、支持重大战略、引导民间投资的重要财政工具。为实现以创新引领政府投资基金高质量发展的政策目标，审计机关有必要聚焦基金运作全过程开展审计工作。然而，当前不少审计机关缺乏对政府投资基金运作过程的全覆盖审计评价，对政府投资基金的审计仍显力度不足。因此，完善政府投资基金的管理和审计，对提高政府资金的使用效益、提升政府投资基金管理水平和风险防控能力具有重要意义。

《“十四五”国家审计工作发展规划》强调，要“着力构建全面覆盖的审计工作格局”“确保党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里”。为坚持和加强党中央对审计工作的集中统一领导，服务保障党和国家工作大局，本文在现有研究的基础上，重点关注政府投资基金审计的深度与广度，发现当前审计现状存在的问题，进而构建基于基金运作全过程的“穿透式”审计框架，为审计机关开展政府投资基金审计奠定理论基础，推动政府投资基金高质量发展。

二、当前我国政府投资基金审计的现状

近年来，政府投资基金迎来发展“黄金期”，规模和增长速度都有了极大提升。然而，在高速发展的同时，政府投资基金审计工作也存在诸多问题。

（一）全过程审计有待加强

当前，审计机关大多审查的是政府投资基金的投资运作过程及投资结果，缺少对政府投资基金设立前的审计，这种审计模式无法对决策的制定进行系统而准确的评价，同时无法降低设立与投向失误的风险，部分政府投资基金存在投向重复、投资方向错误的现象。根据2022年度《中央预算执行和其他财政收支的审计情况报告》，6支政府投资基金及子基金重复投向50户企业，其中11家获得3支及以上基金投资。这些问题反映出当前对政府投资基金投向环节缺乏必要的事前监督。因此，要实现政府投资基金高质量发展，审计机关有必要对政府投资基金进行立项决策审计，从而能够对基金设立前期各环节进行监督，助力决策者优化顶层设计，培养统筹协调的能力，及时察觉异常，作出正确的投资决策；同时，必须做好事前、事中和事后的全过程审计，并进行持续跟踪。

（二）相关审计制度体系有待健全

健全且权威的审计制度体系，能够对政府投资资金运作过程实施有效监督，引导政府投资基金规范运作，最终达到政府投资基金设立的战略目标。目前，虽然审计机关已对政府投资基金进行了集中审计，但仍存在许多审计盲点和不足。例如，针对有关政府投资基金投资计划政策下达较慢的问题，审计揭示不够及时，未起到及时纠正政府投资基金拨付延误等问题。此外，关于政府投资基金的审计制度不够明确和细致，仅对相关审计工作作出笼统的规定，并未针对政府投资基金运作各环节的审查标准、依据以及如何进行审查等方面进行细致规范，这给部分基金管理部门伺机“钻政策的空子”留下了机会。例如，基金管理部门一味追求经济利益，把基金投向国家禁止的领域，甚至出现用“明股实债”吸引资本投入的现象。这些违法违纪现象时有发生，严重影响了政府投资基金的规范运作，也折射出当前针对政府投资基金相关审计制度体系不健全、不完善的问题。因此，有关部门应完善相关审计制度，使审计机关对政府投资基金真正实现审计“穿透”，从中央到地方实现“全国审计一盘棋”尤为重要。

（三）审计协同融合机制有待完善

由于政府投资基金涉及部门多、范围广，政府与社会资本主体目标的不同造成了基金的多样性和分散性。同时，政府与社会资本之间的信息资源得不到共享，难以贯通整个基金项目，导致审计过程中对跨主体的数据和信息整合难度大。这些问题给审计机关高效开展政府投资基金审计工作带来了不小的挑战。因此，审计机关需要借助多方力量，建立协同融合机制，形成审计合力，发挥审计“组合拳”效应，从而实现对政府投资基金的全面、有效监督。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》指出，审计机关要建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，科学规划，统筹安排，分类实施，注重实效，坚持党政同责、同责同审。因此，为了实现对政府投资基金运作过程的审计全覆盖，完善审计协同融合机制也是必要措施。

由以上情况分析可知，当前我国政府投资基金审计的深度和广度远远不够，因此亟须构建“穿透式”审计理论框架，为政府投资基金的高效运营和基金审计工作提供理论参考。

三、构建“穿透式”审计理论框架，助力政府投资基金高质量发展

针对当前政府投资基金审计中存在的问题，本文尝试从基金设立筹资、投资活动、运营管理和退出四个环节构建政府投资基金的“穿透式”审计理论框架，对基金运作全过程进行“纵、横双向穿透”的审计策略。“纵向穿透”体现审计的深度，注重问题导向，做到及时发现问题、解决问题、直击要害、精准审计，确保取得高质量的审计成果。同时，相关责任部门之间要对重大审计事项保持上下联动，统一审计内容与目标，加大审计力度，进行“由点及面、自上而下”一条线的精准审计。“横向穿透”强调宏观全局性，体现审计的广度，意味着审计要贯穿基金运作的全过程，最大限度地挖掘信息，减少盲区、能审尽审，扩大审计工作的覆盖面，构建多层次、全方位的审计体系，深入贯彻落实到整个基金运作的全过程。更重要的是，要想真正实现“穿透式”审计，就不能忽略纵向与横向之间的协同统一、相互联动，要做到“纵横互嵌”，以促进政府投资基金高质量发展。本文构建的政府投资基金运作全过程“穿透式”审计理论框架如图1所示。

（一）政府投资基金设立和筹集阶段的审计

1.政府投资基金设立的决策依据审计。

对于政府投资基金，决策依据审计主要审查进行决策前收集的有关信息是否完整、决策过程是否规范等内容。“穿透式”审计强调发挥预防功能，做好事前审计，从源头出发对准备工作进行审查，促使将发现的问题及时扼杀在“摇篮”中。一方面，要突出基金设立的决策依据与国家政策的相关性审计，审查政府投资基金设立的决策过程是否规范、是否符合国家及地方政府的政策导向，做到党的工作重点抓什么，审计就审什么。另一方面，要充分做好决策前审计，转变审计思路，避免只关注决策结果，提前审计介入时间、加大介入程度，治已病防未病，实现前后“贯穿”审计。

2.政府投资基金设立的审批过程审计。

对基金设立的审批全过程进行审计，有利于审计人员及时发现审批过程中存在的不足之处，确保基金设立工作的合理性和规范性。审计各部门要以问题为导向，开展高效协作，实现上下联动、各级贯通，汇聚审计力量，形成协同配合的监督体系。要审查批准的决定是否由财政部门协商、交由各级主管部门批准。同时，审查政府投资基金的审批权限，并检查政府投资基金设立部门的级别和决策流程。诸如，设立部门是否应为国家级，或至少为省（市）级的相关文件、发展规划中所规定的部门级别，从而判断政府投资基金审批权限的规范性；审查决策流程是否为省（市）级政府批准，或人大常委会审查通过等。此外，要严格审查申请设立基金的领域及数量，防止在同一领域设立多种同类基金，保证基金配置的合理性。

3.政府投资基金资金构成及资金到位率审计。

“穿透式”审计要求全过程监控基金的来源、构成、流向。首先，审计人员要密切关注政府资本与社会资本的计划出资占比、预计投资率、预期回报率等。其次，针对筹资规模中社会资本占比较少、资金实际到位率较低的问题，审计人员可以先收集信息和计算基金实际构成情况，再通过实地考察、调查等方式准确定位问题所在，把最关键的问题审清审透。最后，审查基金出资是否按要求到位，判断基金分配的合理性，拓展审计深度，找出导致筹得社会资本较少的根本原因，并将发现的问题及时反馈给相关部门及其责任领导，作为下一步整改的依据。

（二）政府投资基金投资阶段的审计

1.政府投资基金投资目标领域决策审计。

主要审查投资项目的具体投向和领域是否符合国家政策规定。首先，审查投资项目关键方向的“点”，即是否按基金设立的项目计划和投资方案进行投资。其次，掌握基金投向的“线”，考察基金的引导作用。最后，由点到线、由线及面，围绕“政策—基金—项目”这一主线，确保基金的投资项目属于国家政策导向的领域。同时，扩大审计结果的应用范围，对于缺少投资的弱势领域，及时向有关部门反馈，促使其加大力度弥补缺口，缩小投资领域差异，纠正基金配置偏向问题。

2.政府投资基金投资全过程审计

全过程审计要贯穿投资活动的始终。首先，需要对投资计划进行审计。审查基金管理人是否有合理的投资计划和详实的投资方案，审查是否有风险评估机制，能否预判和规避未来可能面临的投资风险。其次，对投资流程、基金运作过程进行审计，审查投资的决策流程是否适当，基金运作的过程是否合法合规。最后，主要是对基金运营全过程进行评估，完整地掌握项目整体运营情况、运营效率以及运营中存在的问题，以体现审计结果、出具审计报告和提出整改意见。

3.政府投资基金的资金使用效率审计。

目前，审计机关发现政府投资基金在投资过程中存在绩效管理薄弱、投资专项分配不科学、实际基金规模与投资项目总额匹配度不够等问题，大大降低了基金所涉资金的使用效率，需要将审计方向由“实”向“质”进行转变，应调整以往仅对基金真实性、合法性进行审计的目标，增加对资金使用质量的审计，即从资金预算、管理和决算三方面进行综合评价。定量上，确定投资数量、金额规模、投资增长率、基金分配率、项目匹配度等，进行量化分析；定性上，从绩效目标的实现情况、投资执行的效果判断基金资金的使用效率，由此强化预决算管理和绩效管理，促进资金合理分配，杜绝资金挤占挪用、损失浪费等行为，严格监控资金流转过程。

（三）政府投资基金运营管理阶段的审计

1.政府投资基金的项目运营合规性审计。

基金项目运营合规性审计是对基金运作过程中管理机构、基金拨付方式、信托方式等进行评估和监测的过程，确保运营全过程遵循相关法律法规，杜绝违规风险，保护基金利益。其中，获取基金管理部门的真实资料至关重要，审计机关要延伸审计取证范围，多源取证。根据基金管理机构多样化的现状，审计机关要判断现有基金运营情况，建立定期审计结果反馈制度，及时反馈问题，督促整改。此外，审计范围要延伸到与基金投资相关的单位机构中，通过进行上下级部门的纵向以及同级部门之间的横向核查，获取审计材料和证据。

2.政府投资基金的财务管理制度审计。

对基金财务管理制度进行审计，有利于审查基金是否合理使用、管理是否规范、运营是否有效。一方面，重点审查政府投资基金财务管理的全过程，审查财务管理和会计核算是否规范、准确，是否存在虚假记载和挪用、滥用资金等问题；审查财务管理制度是否与时俱进，将健全的财务管理制度与基金运作全过程结合起来。另一方面，风险管理与绩效评价也是财务管理审计中重要的部分。同时，审查审计风险管理机制是否健全，是否能够有效识别、评估、控制风险；风险应对措施是否合理、有效，是否能够及时应对和处理风险事件。此外，审计政府投资基金的绩效评价是否科学、客观，是否能够真实反映基金的投资效果和社会效益；绩效评价结果是否得到有效应用，是否能够为未来的投资决策和管理提供有益的参考。

3.政府投资基金的项目运营效果效率审计。

运营效果效率审计应以防范风险、实现基金高效运作为审计工作的重点，采取宏观与微观结合的审计方式，从浅入深、由此及彼，通过微观分析为宏观审计策略提供思路。审计工作要聚焦党的中心任务，标本兼治，详细审查国家政策落实情况，审查是否贯彻新发展理念、建立以实现社会效益和经济效益“双赢”为目标的基金运作体系。针对基金运营过程中面临的新问题、新挑战，在现有审计模式的基础上举一反三，找出具有风险隐患的薄弱环节，查错纠弊、揭示问题的本质，从一个环节跟踪贯穿到整个基金领域，防微杜渐，防止“屡审屡犯”现象的出现，拓展审计的深度。要整合审计力量，开展“1+N”模式的审计。在效果效率审计的同时进行制度审计、财经法纪审计和经济责任审计，以实现“一审多果、一果多用”。

（四）政府投资基金退出阶段的审计

1.政府投资基金的目标计划完成率审计。

政府投资基金目标计划完成率审计的根本目的是促进基金完成后高效退出。首先，审查政府投资基金所投项目的目标实际完成率，发现与计划完成率之间存在的差距和问题。其次，进行具体原因分析，查找导致基金实际完成率偏离计划的深层次原因。对于未到期提前退出的基金，要严格审查合同规定的期限和目标，确保基金目标计划的完成率真实可靠，并对基金运营效果进行评估，避免盲目退出而造成不必要的损失。最后，在外部市场环境较差时，审查是否已构建安全平稳、先进高效的退出平台，允许投资与效益不成正比、战略决策暂未实现的基金合理延长存续期限，确保实现基金效益的最大化。

2.政府投资基金的退出决策程序审计。

根据当前国家对政府投资基金退出的相关管理规定，审计机关应将基金退出环节的审计落脚点放在健全退出程序的监管机制上，既要审查基金退出方案，注重普遍存在的问题，又要挖掘深层次问题，修补基金管理漏洞，为基金的退出创造良好的内部环境。因此，审计机关应做好“大小统筹”，由小见大，实施由局部反映整体的“穿透式”审计，透过现象看本质。同时，要严格审查基金退出流程、基金退出方案是否合法合规，确保每一环节都在监控范围内进行。此外，审计机关还应审查相关部门是否根据基金种类、金额、风险的不同，制定了适当的退出原则和方式。尤其要保证大金额、高风险基金的谨慎、规范退出，小金额、低风险基金的迅速、高效退出，完善整个基金退出机制。

3.政府投资基金出资额和收益上缴国库情况审计。

审计机关在开展政府投资基金退出的“穿透式”审计时需要把握好最后一个关口，做好投后审计，即出资额和收益上缴国库情况的审计。在分配基金收益时，属于政府的收益未及时上缴会造成基金实际收益与预期目标差距过大，从而影响基金绩效。在政府投资基金运作终止后，审计机关要及时组织清算，审查社会资本与政府投资的出资额与相应收益是否得到相应划分，并落实审计整改，助力把好基金的收缴关与入库关，要提高工作精准度，明确利益分配原则，确认各出资方出资额与收益额的匹配性。实时审查基金上缴入库情况，加大监督力度，及时催缴，持续跟进，直至将归属政府的收益按照财政国库管理制度的相关规定足额上缴。

四、实现“穿透式”审计的保障措施

“穿透式”审计覆盖面广、时间线长、工作量大、连接性强，在“穿透”的同时，还要保证审计质量。实现审计效果既是难点也是重点，为实现“穿透式”审计，本文认为审计机关应从以下几个方面来建立审计保障措施，助力“穿透式”审计效果的实现。

（一）加强政府投资基金运作的顶层设计，强化监管机制

加强顶层设计，构建集中统一、集约高效的审计监管体系，有利于强化监管机制，落实监管行为，提升监管能力，保障“穿透式”审计工作有序进行。一方面，要依法监督，明确监管主体，畅通审计监督渠道，由表入里地执行“穿透式”审计，将问题查准、查透。向上，审查基金投资主体，监督其作出正确的投资决策；向下，审查基金运作全过程，确保基金投向领域合理，达到预期效益。另一方面，要做到多元化、协同监督，形成监督合力。要统筹贯通其他各方监督力量，深化审计监督与纪检监察、巡视巡察的贯通协同，促进计划共商、过程联动、结果反馈等环节的信息沟通、工作联通和成果融通；同时，要增强监督整体效能，不遗漏必要监督，提高对重点对象监督的质量和效率，清除监督盲区，实现审计监督全覆盖，保证“穿透式”审计的有效进行，做到“审计一个问题、整改一类问题、规范一个领域”。

（二）充分释放大数据赋能效应，实现“穿透式”审计

近年来，数字经济得到快速发展，大数据的产生和发展为审计工作提供了新思路。审计机关应抓住时代潮流，开展数据导向审计，推动审计数智化转型。数据导向审计整合了数据挖掘、智能预测、数智决策等技术，审计机关应坚持数据先行，整合原有分散的各类数据，构建对接被审计单位内外部数据的一体化、模块化的数据审计平台，实现审计所需数据“横向到边、纵向到底”的全面覆盖，再进行关联性分析，使审计工作更具效率、效果。例如，审计人员可通过应用大数据关联规则挖掘算法匹配查找问题，多维度“穿透”基金运营全过程，对基金进行精准分析，实时掌握基金流向，精准判断基金运作能力。关联规则挖掘算法通过强大的数据处理能力和自动化检索技术，提升了审计的精准性和高效性，为审计工作的现代化转型提供了有力支撑。首先，全面收集政府投资基金的相关数据，并对数据进行预处理，将数据转换成适合关联规则挖掘算法处理的格式。其次，根据审计需求选择合适的关联规则挖掘算法，如Apriori算法、FP-Growth算法等，对政府投资基金数据进行关联分析，通过设定合适的支持度和置信度阈值，挖掘出基金投资中潜在的频繁项集和强关联规则。这些规则可以帮助审计人员深入了解政府投资基金的投资偏好、投资结果以及投资政策的落实情况等信息，从而揭示出政府投资基金的使用情况和效果。最后，审计人员将结果反馈给政府投资基金的管理部门，帮助其改进管理和优化投资组合，促进政府投资基金的健康发展。

（三）构建多维审计信息共享机制

实现多维审计信息共享，要求强化审计“上下联动”的工作运行机制执行，需要加大审计工作重大事项统筹协调力度，提高审计工作的质量和效率，确保审计工作始终沿着正确的政治方向前进。首先，各级审计机关之间要上下贯通、执行有力，及时上传下达相关基金审计信息，实现共享信息的最优配置，便于调整后续基金审计方案，一体落实。其次，将基金审计情况等数据信息进行网上联通，建立云端数据共享中心，实现审计机关与被审计单位之间的数据共享，形成全面性、实时性横向监控。同时，还可以建立信息披露数智化平台，通过微信公众号、小程序和特制APP等手段，提高基金审计信息的透明度，实现信息实时共享，降低信息不对称，打破信息壁垒和信息孤岛。最后，还要对基金审计信息进行动态监控，及时收集、整理和录入最新信息，不断完善审计结果信息公开制度，接受社会公众的监督。

（四）完善政府投资基金审计报告体系

审计报告是反映政府投资基金审计过程和审计结果的最好载体，也是向有关部门反馈基金运营全过程存在问题的最好方式。实施“穿透式”审计，需要落实好审计项目“三报告一案例”工作机制，创新和完善政府投资基金的审计报告体系。一方面，要紧扣审计成果运用，加强审后提炼评估工作，及时评估项目实施总体情况，总结经验、提炼成果、提升效能。另一方面，审计报告内容上要尽可能全面而深入，所审计的事项内容要完整清楚、证据要确凿，处理意见要准确恰当，审计结论上要有针对性。针对不同类别的基金，要精准揭示问题、剖析原因、提出建议，紧密结合基金实际情况，融入基金发展特性，出具真实、恰当的审计结论。在审计整改措施上，要注重基金的风险防控，揭示基金运作过程中所隐藏的财务危机，提出有针对性的解决建议和意见，并明确整改期限。

五、结语

随着政府投资基金“井喷式”发展，作为国家治理重要工具的国家审计应发挥应有的治理作用，以促进政府投资基金高质量发展。本文基于政府投资基金发展现状，分析了当前政府投资基金审计中存在的问题，并从基金设立筹资、投资、运营和退出等四个环节出发，提出构建政府投资基金“穿透式”审计的理论框架，并在此基础上提出了实现“穿透式”审计的保障措施，从而为进一步落实党领导下的政府投资基金审计工作提供了理论参考。

（作者单位：兰州财经大学会计学院，邮政编码：730020，电子邮箱：llishaa@163.com）

主要参考文献

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