村级债务的成因及化解对策

摘 要：村级债务是乡村治理中的重要问题之一。研究表明，目前村级债务具有历史债务较多、隐蔽性较强、债务化解能力较差的特点。惠农政策推动下的项目欠债，逐利发展驱动下的经营借债，政绩工程驱动下的盲目举债，以及管理不规范下的债务监督失效等是村级债务形成的主要原因。要严格控制新增债务、多举措化解现存债务，推动农村产业振兴、增加村集体经济收入，改革干部考核方式、建立责任追究制度，加强债务管理、构建债务监督机制，有效化解村级债务。

关键词：村级债务；村级组织；债务成因；债务化解

全面推进乡村振兴是党的二十大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家新征程中的一项重要任务。在乡村振兴过程中衍生出了村级债务，适当举债对农村集体经济的发展具有一定的促进作用。然而，村级债务的规模增大，也使得其成为乡村振兴战略顺利实施的潜在风险。分析乡村振兴背景下村级债务的现状及成因，并提出相应化解对策，以期为村级组织加强村级债务管理、防范债务风险提供相应的对策建议。

一、村级债务的现状

（一）债务规模大但增速放缓

根据2018—2022年的全国村级债务数据可知，村级债务规模不断增大但增速放缓。全国村级债务从2018年的16 133.36亿元增长到了2022年的24 285.86亿元，增长率为50.53%，较上年相比增长了2.73%，增速放缓。村均债务从2018年的295.77万元增长到了2022年的445.18万元，增长率为50.51%，较上年增长了3.02%。户均负债较上年增长了2.96%，而总收入增长率较上年仅增长了0.40%。由此可见，债务增速远高于收入增长率。

（二）债务结构复杂

村级债务的结构较为复杂，有经营性负债、兴办公益事业负债和其他负债。其中，其他负债主要是维持村级公共管理和公共支出以及偿还债务利息的负债。兴办公益事业负债较多的是道路建设负债、卫生文化设施负债等。2018—2022年，村级债务经营负债平均占比16.82%，兴办公益事业负债平均占比9.71%，其他负债平均占比73.47%，债务结构近5年基本变化不大。

（三）债务区域差异较大

不同地区的村级债务状况存在较大差异。随着乡村振兴战略的实施，目前更多以项目进村的形式为农村提供公共产品的供给，政府以项目方式推进民生工程，但要求基层组织进行资金配套，导致越是发达地区，债务水平越高。整体来看，东部地区的人均村级债务额最高，其次是东北地区和中部地区，西部地区最低。以2022年为例，东部地区人均村级债务额为4 798元，西部地区人均村级债务额为468元。

（四）偿债压力大

研究发现，近5年村级债务率均在300%以上，资产负债率为36%左右，而国际公认的债务率警戒线为100%，说明目前村级债务的偿债压力较大。在没有财政支持的前提下，村级债务较难以自有收入偿还，这也是村级债务的潜在风险。

二、村级债务的特点

（一）历史债务较多

村级债务较多主要源于历史遗留问题。之前，由于农村经济发展相对滞后，财政对农村的支持力度有限，村级组织为了完成各种基础设施建设和公共事业投入，不得不通过举债来筹集资金。这些债务往往因为缺乏有效的还款机制和资金来源而逐渐累积成为历史债务。另外，村干部的稳定性相对较差，导致村干部基于自身政绩的考虑，可能盲目投资导致决策失败，加重了村级债务。加之监管不足，部分村干部贪污腐败、挪用公款，也导致村级债务进一步加重。

（二）债务具有隐蔽性

村级债务主要包括向金融机构借款、向个人借款、向上级政府借款等多种类型。其中，向个人借款往往占据较大比例，债权人可能是村民、亲戚、朋友等，他们之间的借贷行为往往是非公开行为，也不会被纳入正式的财务统计中，隐蔽性较强。除民间借贷外，一些村级组织还可能通过非正规渠道进行融资，如向私人贷款公司、地下钱庄等借款。这些融资渠道往往不受监管，真实债务情况也难以披露。部分村级组织在财务管理方面不规范，如账目不清、票据不全等。这些问题导致村级债务的实际情况难以被准确掌握，增强了其隐蔽性。

（三）债务化解能力较差

许多村级集体经济薄弱，收入微薄甚至没有集体收入，甚至连维持村级组织基本运转经费都欠缺，导致村级事务大多是负债运行，村级债务偿还能力严重不足。另外，农村产业基础相对薄弱，经济效益不明显，没有足够的资金储备来应对债务。特别是一些经济落后村，难以通过自身努力来化解债务。虽然国家近年来加大了对农村的支持力度，但财政投入仍然有限，特别是对于村级债务的化解，缺乏足够的财政资金支持。

三、村级债务的成因

（一）惠农政策推动下的项目欠债

2006年的税费改革，开启了国家向农村输送资源的新时代。在乡村振兴战略的实施中，国家财政资源下乡主要采取两种方式。一种是普惠性，全部是财政直接补贴，如种粮直补等。另一种是非普惠性资金，主要以项目方式进行，尤其是农村公益性基础设施建设方面国家配套了大量项目进村。但是，这些惠农项目并没有配套全部财政资金，仍有部分资金缺口需要地方配套，而大多数村集体并没有足够的自有资金支持项目建设。因此，债务资金成为村集体筹集资金的主要来源。

（二）逐利发展驱动下的经营借债

在乡村振兴等各种惠农政策的推动和扶持下，不少村庄都在兴办村集体企业。但农村集体经济相对薄弱，村级组织往往需要采取借贷等方式来筹集资金兴办企业。同时，大多数村干部没有企业经营管理的经验，导致部分村集体企业的开办并未经充分的市场调研和论证，市场前景不明朗。另外，缺乏专业人才进行有效的经营管理，也会使得部分村集体企业虽然项目很好，但效益不好，最后因经营管理不善而破产，更加重了村级债务。

（三）政绩工程驱动下的盲目举债

村干部作为一名理性的经济人，亦会有形式主义和机会主义倾向。在一些地方，村级干部的考核和升迁往往与政绩挂钩，部分村干部在任期内为了追求政绩，不顾村级现实情况和财力状况，盲目上马一些大型项目、“形象工程”或“面子工程”等。这些项目往往需要巨额资金投入，而且长远来看，并不一定对村集体组织和农民有利。同时，农村地区集体经济相对薄弱，村级组织往往没有足够的财力来承担，因此只能通过举债弥补资金缺口。

（四）管理不规范下的债务监督失效

村集体组织成员学历普遍不高，缺乏专业的管理人才。在项目管理方面，部分村级组织项目管理不规范，如决策不民主、监督不到位等，导致了项目资金使用效率低下，甚至出现挪用、侵占等违规行为。在财务管理方面，大多数村集体组织的财务管理不规范、不健全。如财务会计人员配备不规范、业务素质不高，不相容岗位设置不健全。这些问题导致财务管理混乱，使得资金开支把关不严、随意支出。在债务信息披露方面，一些村级组织在债务管理方面缺乏透明度，债务信息不公开或公开不及时，导致村民和社会对村级债务情况了解不足，难以形成有效的监督和约束。

四、村级债务的化解对策

（一）严格控制新增债务，多举措化解现存债务

在控制新增债务方面，村集体无论是建设农村公益性基础设施，还是兴办村集体企业，都应立足于自身可承受的财务状况，不可盲目举债。首先，增加项目论证程序。对于需要举债的项目，聘请专业人士严格论证，确保项目的必要性和可行性。其次，建立举债申报审批制度。村集体在公益性项目建设或者农村公共管理、公共服务经费不足时可以举债，但要经申报审批。村集体发起，先由村民代表大会表决同意，再由乡（镇）政府审批同意，最后经县财政部门审批同意后方可举债，即建立“村民—村—乡（镇）—县”逐级的审批机制，严控村级擅自举债。最后，明确责任主体。按照“谁签字、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，确保债务责任落实到个人。

在化解现存债务方面，应结合债务成因分类施策。首先，摸清底数，建立台账。理清乡村债务的规模、种类、分布，逐笔登记建立台账，加强跟踪监管。其次，分级负担，逐步化解。对于惠农政策推动下的项目欠债，因其和政府政策相关，若村集体经济实在无力偿还，可由中央或地方政府通过财政转移支付、专项资金划拨等方式先行偿还。对于因村集体开办企业而产生的经营借债，可考虑由政府适度补贴，主要仍由村集体偿还。对于因村干部政绩工程而带来的借贷，村干部应负主要责任，凭借自身能力帮助化解债务，如利用个人关系积极引导乡贤、企业家等社会力量的参与。此外，协调银行等部门落实村级债务减免政策，对于一些利率较高的私人借贷，应比照银行同期贷款利率，依法对债务利率进行降息，避免高额债务利息。最后，考虑创新债务化解方式。如探索债权转让等方式来化解村级债务。

（二）发展农村产业，增加村集体收入

积极探索农村经济发展新途径，因地制宜地发展壮大集体经济项目，增加村集体经济收入，才是化解村级债务的长久之策和根本之策。一是政府组织成立专业合作社，利用村集体的闲置办公用房等招商引资，并提供相应的优惠政策，由村集体占有一定股份，采用“保底收益+分红”的方式进行战略合作，增加村集体收入，带动村民就业，增加村民家庭收入。二是村集体发展乡村旅游。在结合自身资源的基础上，和专业的旅游公司合作开发旅游项目，增加村集体收入，盘活农村闲置农房，带动农家乐，增加村民家庭收入。三是村集体组织成立电商平台，安排专业人士对本村的特色农产品进行推广销售，解决部分农民基于自身原因无法开展电商销售的困境，增加村集体和农民的收入。

（三）改革干部考核方式，建立责任追究制度

在干部考核时，应建立综合考核标准，将干部任职期间的债务情况作为干部提拔晋升的重要依据。在设置考核指标时，可以考虑债务率、债务依存度、资产负债率等指标，量化评估村级债务的化解情况。将村级债务化解工作纳入各行政村年度工作考核内容，提高村干部对债务化解工作的重视程度。财政、审计等相关部门应定期对各村的债务化解情况进行督查考核，确保各项政策措施得到有效落实。

对于债务管理不力的干部，应建立责任追究制度。一是通报批评与追责。对于产生新债超过警戒线、额度较大、情节严重的村，要对有关单位和责任人进行通报批评，并依法追责。二是终身追责制。建立借债还款责任终身追究制，无论责任人是否离职或退休，都应对其在任期间产生的债务负责。

（四）加强债务管理，构建债务监督机制

一是将村级债务纳入地方政府债务管理。根据地方政府债务管理办法，地方政府应对地方债务承担责任。将村级债务纳入地方政府债务管理可以引起地方政府的重视，比如县级政府会加强对乡镇和村级债务的监管，确保债务得到有效控制和管理。二是要加强村级财务管理，规范收支行为，建立健全预算和监督制度，提高资金使用效益。三是加强监督。一方面，要加强上级监督，财政和审计部门应加强对乡村债务的监督，建立健全村集体经济组织定期审计制度和村干部离任审计制度，对村级财务进行全面审计，每年对乡村债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，建立债务管理长效机制。另一方面，要加强村民监督，完善财务公开制度，定期向村民公布债务变动情况，提高透明度。鼓励村民参与债务管理监督，对发现的问题及时反映和举报。

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[责任编辑：李伟杰]

基金项目：2022年度河南省高校人文社会科学研究一般项目资助“河南省地方政府债务风险评估与控制机制研究”（2022-ZZJH-032）；2022年度河南省重点研发与推广专项（软科学研究）“河南省地方政府债务风险管理研究”（222400410632）；2025年度河南省高校人文社会科学研究一般项目“数字财政建设成效评价体系的构建与应用研究”（2025-ZDJH-324）

作者简介：蒋格格（1993—），女，河南沈丘人，讲师，硕士，研究方向：财政管理。

通信作者：郑方方（1990—），女，河南济源人，讲师，硕士。