全面预算管理理念下事业单位内部控制体系建设策略

［摘 要］为了探索全面预算管理理念下事业单位内部控制体系的建设方案，本文简要论述了“全面预算管理”“内部控制体系”的概念，明确了二者关系；分析了当前事业单位内部控制工作面临的挑战，并在这一基础上形成了以全面预算管理理念为指导、以科学有效内部控制制度为保障、以加强财务会计功能为抓手、以完善内部控制技术体系为重心、以实现事业单位各类业务综合效益为目标的内部控制体系建设方案。

［关键词］全面预算管理；事业单位；内部控制体系；建设；策略

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.15.013

［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）15-0042-04

0" " "引 言

新《政府会计制度》的颁布推进了事业单位改革步伐，事业单位的业务变得更加复杂，如何有效控制各方面、各领域、各环节的成本，保证收支平衡，已经成为事业单位必须要思考的问题。在这样的背景下，事业单位必须要引入“全面预算管理理念”，梳理全面预算管理、内部控制体系之间的关系，在此基础上抓住理念、制度、人才、技术等关键点，形成系统缜密的内部控制体系，达到节流开源之目的，促进事业单位可持续发展。

1" " "相关概念

1.1" "全面预算管理

全面预算管理指的是，全面预算分析、全面预算编制、全面预算执行、全面预算考核。具体而言，是组织运用多种手段对自身财务、非财务资源进行分配、考核与控制，以此有效协调组织的生产、科研等活动，在保证合理投入产出比的前提下实现组织预期发展目标。

1.2" "内部控制体系

内部控制指的是组织管理者站在全局视角，通过系统的规章制度对内部各部门的业务实行指导和规范，以这种方法形成高效的内部控制框架，并通过该框架提升自身综合管理水平的一种手段[1]。内部控制体系则是由责任人、制度、技术等构成的，在内部控制方面具有自查自纠功能的自律系统。

1.3" "全面预算管理与内部控制体系的关系

全面预算管理需要预算分析、预算编制、预算执行、预算考核，而这些工作会涉及组织内部的各部门、各岗位。因此，全面预算管理指导和约束着内部控制体系，同时内部控制体系是否健全也将直接影响全面预算管理的结果。

2" " "当前事业单位内部控制工作面临的挑战

2.1" "缺乏全面预算管理意识

事业单位不同于企业，全员预算管理意识相对缺乏。例如，在内部控制上存在事前预算不足、事中缺乏监督、事后核算被动的问题，无法及时发现各类业务开展过程中存在的资金、资源浪费现象。因为缺乏全面预算管理，一些资源、资金、资产没有进入账务系统，给单位的经济管理带来了巨大的隐患，也滋生了徇私舞弊等不良行为。

2.2" "内部控制制度有待完善

目前的事业单位内部控制制度当中，全面预算管理相关内容不足，导致内部人员对全面预算管理认识不清，并没有意识到全面预算管理的重要性，也未形成全过程管理意识，预算执行不充分、预算考核不严格，导致预算管理质量低下。事业单位内部控制制度当中的责任制度、监督制度、考核制度不完善，需要进一步调整。

2.3" "财务人员素养有待提升

目前部分事业单位的财务人员，受传统收付实现制影响，没有快速适应新《政府会计制度》要求的权责发生制，导致这部分事业单位的应收账款、预收账款、应付账款、预提费用无法得到及时核算，不能真实反映事业单位财务工作的实际情况。如何提升财务人员素质，有效落实权责发生制，成为事业单位实施全面预算管理、加强内部控制的关键。

2.4" "内部控制技术相对落后

现阶段部分事业单位重点项目和资金数额较大的项目，在预算管理当中存在调查不充分、审查不严格的问题[2]，这是由于事业单位内部控制技术落后，缺乏动态管理意识以及相应的手段。例如，在财务内部控制当中缺乏风险预警机制，导致财务风险管理相对被动。

2.5" "内部控制工作目标不明

一部分事业单位初步建立了全面预算机制，并对内部控制提出了严格要求。但它们内部控制目标不明，只是将费用控制、成本控制作为目标，忽视了业务合规性、流程合理化等方面的管理目标，不合规、不合理的业务和环节仍然存在，给事业单位的发展带来一定的风险。

3" " "提高事业单位内部控制体系建设质量的对策

3.1" "以全面预算管理理念为指导

部分事业单位在内部控制工作中缺乏全面预算管理意识，导致内部控制难以发挥其事前预算、事中控制的作用。因此，事业单位引入全面预算管理理念十分关键，因为内部控制建设理念先行，什么样的理念决定了什么样的结果。为了让全面预算管理理念成为内部控制体系建设的指导思想，需要做好以下两方面工作。

第一，提高高层领导全面预算管理意识。事业单位的高层领导具有决策权、话语权，他们树立全面预算管理意识，会形成自上而下的行政监督，保证全面预算管理得到落实，使得内部控制体系建设工作获得政策支持，减少具体工作当中的行政干扰。

第二，提高全员全面预算管理意识。加强全面预算管理的宣传，让事业单位内部所有部门感受到全面预算管理压力，避免一部分部门以及人员存在“内控是财务部门的事，和我们无关”这样不当的思想。

总而言之，只有高层领导以及全体员工形成全面预算管理意识，才能保证在内部控制工作当中，各类资源、各类资金、各类资产都处在有效的管理之下，不会导致部分资产、资源、资金游离在外，给事业单位带来损失。同时可减少徇私舞弊现象。

3.2" "以科学合理的内部控制制度为保障

主要是以明确全面预算管理、内部控制的组织架构为前提，以确立全面预算管理以及内部控制的工作流程和标准为抓手，以落实监督制度和考核制度为保障，最终目的是通过形成严密的内部控制制度体系，使全面预算管理得到落实，形成上下通畅、左右联合的内部合作体系，对资源、资产、资金等形成全过程、全方位控制。

第一，成立全面预算管理委员会。事业单位负责人为第一责任人，带领各部门负责人组成预算管理委员会。该委员会的直接职责是做好整个单位预算管理工作，包括预算分析、预算编制、预算执行监督和考核、预算调整等。

第二，建立详细的全面预算管理及内部控制的流程、标准。全面预算管理包括预算调研和分析、预算编制、预算执行、预算考核、预算调整五个流程，具体要求是：要以事业单位各方面数据为依据，尤其是对大型项目、重点项目要进行详细调研和分析。预算编制要在财务部门和预算部门频繁沟通下形成科学的预算清单，既要发挥预算的指导作用，又要发挥财务部门的监督作用。

第三，严格落实全过程监督和考核制度。预算执行、预算考核、预算调整必须要紧密衔接。内部控制必须要实现全员、全过程、全方位控制，既要保证各类资源的使用得到合理监管与控制，又要避免过于繁冗的环节造成审批困难影响业务开展。此时，事业单位全面预算管理委员会需要积极建立内部审计部门，对全面预算管理、内部控制体系建设进行定期、不定期审计、监督、评估，要不断发现全面预算管理过程中、内部控制工作中存在的问题[3]。

总而言之，要通过建立健全全面预算管理、内部控制组织架构，形成详细的工作标准，并将全面预算纳入到业绩评估、奖惩的机制当中，要严格控制全面预算管理工作，锤炼出完整、高效的内部控制系统[4]。

3.3" "以加强财务会计功能为抓手

第一，动员财务部门所有人员认真学习新《政府会计制度》，要实现权责发生制和收付实现制的灵活运用。一般财务会计执行权责发生制，预算会计执行收付实现制。财务会计在具体账务分析当中，确认会计交易和事件之时，要关联到相关经济权益的转移以及责任的产生。当然，事业单位需要培养财务会计、预算会计，需要按照新《政府会计制度》要求二者在同一笔经济业务进行各自的账务处理，务必要保证财务会计要素、预算会计要素的变动，这便是“平行记账”。同时，财务会计、预算会计需要按照新《政府会计制度》做好期末结转工作，要保证要素衔接（财务会计的“本期盈余”和预算会计的“预算结余”衔接）、账目衔接、报表衔接。

第二，要以具体实务为载体，对财务人员、各部门领导人开展全面预算管理以及内部控制培训。主要目的是通过具体业务的预算管理、内部控制，打破财务部门和各部门的信息屏障，落实“业财融合”，发挥财务部门对于预算执行的监督、指导、评价作用，协助各部门实现事前预算、事中监督、事后核算，确保资金、资产、资源得到合理化利用。另外，培养财务人员的综合素养，加强财务人员的自我规范意识，确保他们能够做好财务报表，保证做到财务公开，让事业单位的业务处在群众监督之下。

3.4" "以完善内控技术体系为重心

为了保证全面预算管理、内部控制体系建设的落地，事业单位需要建立和完善以ERP系统为核心的全面预算管理体系，在做好ERP系统建设的基础上，要求全面预算管理委员会、财务部门、内部审计、其他部门做好以下工作：

第一，全面预算管理委员会需要运用ERP系统深入到单位内部各层面、各环节，了解全面预算管理的具体情况，便于在预算编制之前，进行精准的预算调查，形成可信的调查报告。预算管理委员会通过对各部门数据的具体分析，可以基本明确各部门预算额度，在预算部门提出申请表后，预算管理委员会凭借调查结果可以对报表的额度进行审核，以此评价各部门的预算管理能力。

第二，财务部门通过ERP和各部门联通，便于动态采集各部门预算执行情况，对各部门的预算管理进行评估。在预算编制的过程中，财务部门和预算部门可以动态沟通，在充分了解各部门实际情况的基础上，形成合理的预算编制清单。然后通过ERP系统，将各部门的预算清单上传至预算管理委员会。

第三，建立健全内部审计信息化管理体系。内部审计依据各部门的预算表对其预算执行情况进行审计。内部审计部门可以通过ERP系统获得重要的审计资料，力求实现对各部门预算审计的科学化、合理化、专业化。

第四，为了保证全面预算管理具有动态性、可调整性，增加内部控制的抗风险性，需要在ERP系统当中植入风险预警技术。根据平衡计分卡原理，预警维度可以包括财务、顾客（事业单位服务对象）、内部预算管理与内部控制流程、学习与成长（全员的全面预算以及内部控制有关理论的学习）四个维度，在具体预警指标设计当中，财务预警指标可以包括：现金流量（应收账款、应付账款、存货）、营运资金、资产负债率、债务风险、收益风险等。

为了保证信息技术得到普及，提升全面预算管理质量、推进内部控制体系建设进度，事业单位需要重视内部技术培训，同时加强信息化管理系统的安全维护，减少系统漏洞，提高事业单位信息的安全水平[5]。

3.5" "以实现业务综合效益为目标

第一，将减少资金、资产、资源浪费作为目标。全面预算管理当中，要将资金、资产、资源合理化分配作为目标，要保证每个部门都能获得自身业务发展所需资源，如此可以避免资源错配造成的资源浪费。在该目标指引下，财务部门、资产部门联合对各部门的资金、资产、资源进行动态盘核，能够保证折旧计提的合理性，避免不当的管理方式对事业单位的利润形成侵蚀。

第二，将业务的合规性、合法性、合理性作为管理目标。在全面预算管理、内部控制体系建设过程中，要以行政监督、民主监督相结合的形式实现全员、全过程、全方位监督，整合集体力量来优化业务，要积极地剔除不合法、不合规的业务，从而有效提升事业单位业务水平，提高事业单位服务供给能力。

第三，将提升事业单位综合效益作为重要目标。在全面预算管理、内部控制的过程中，需要将经济效益、社会效益、环境效益统合起来，以综合效益衡量事业单位的工作质量。

4" " "结束语

总而言之，在新《政府会计制度》推进下，在激烈的行业竞争当中，事业单位需要积极改革，有效地将全面预算管理理念融入内部控制体系建设工作当中，通过全面预算的调研、编制、执行、考核等工作，打造出具有高灵敏性的内部控制系统。通过该系统对事业单位的资金、资源、资产进行统合管理，要力争降低事业单位运营成本，提高事业单位综合效益，要保证事业单位所有业务的合规性、合法性。其中全面预算管理以及内部控制的制度建设、财务人员培养、工作流程和标准的建立、监督和考核的实施，是最为重要的几项工作。

主要参考文献

［1］姜亚琼.全面预算管理理念下事业单位内部控制体系建设措施［J］.环渤海经济瞭望，2024（1）：91-94.

［2］赵颖，崔平.事业单位全面预算绩效管理问题研究［J］.辽宁省交通高等专科学校学报，2023，25（6）：23-27.

［3］叶陈毅，杨蕾，管晓，等.全面预算管理与内部控制的协同策略探讨［J］.河北地质大学学报，2020，43（6）：127-131.

［4］刘晓星.基于内部控制的行政事业单位全面预算管理［J］.当代会计，2023（22）：175-177.

［5］伍冬英.关于内部控制视角下的行政事业单位绩效预算管理［J］.中国市场，2020（14）：123-124.