财政预算执行绩效审计方法研究

摘 要：为推动我国治理体系和治理能力现代化，实现国家管控的科学性、合规性、有序性、可持续性，促进社会主义市场经济高质量发展，实施有效的预算执行绩效审计至关重要。文章针对开展预算执行绩效审计的背景、意义进行分析，根据目前绩效审计的现状，深入探讨预算执行绩效审计方法，以提高财政资金的使用效益。

关键词：预算执行 绩效审计 方法

中图分类号：F239文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）12-121-02

随着我国社会主义市场经济的发展，为满足社会文化、生活需要，有效地利用资源，对财政资金使用的经济性、效益性、效果性提出了更高的要求。在这种环境下，为加快现代财政体系的建设，以达到节约、优质、高效的目的，2018年，《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确了全面预算绩效管理的总体要求和必要性。预算绩效管理作为规范和提高行政管理能力的重要手段，已成为现阶段财政管理工作的重点。预算执行绩效审计是对财政资金进行有效的监督机制，旨在有效地调节财政资源，改善公共服务水平，从而实现财政资源的有效利用，预防财政支出执行过程中的各项风险。因此，完善绩效审计制度、优化绩效审计流程、提质增效的绩效审计结果是我国社会主义市场经济发展的必然要求。

一、实施财政预算执行绩效审计的意义

预算执行绩效审计是审查资金的真实性、合法性，关注资金使用效益，即资金使用是否达预期的目标，效果如何。并分析其背后的影响因素，区分主观和客观因素，如是主观原因导致效益未达标，则需要进一步追究相关责任人责任，如是客观原因导致未实现既定目标，则需要提出审计建议，进一步完善相关制度、改进管理等方面的建议，为顶层宏观经济决策提供参考;另一方面也要分析绩效情况好的原因，总结经验进行推广，形成可复制的财政预算管理做法，进一步全面提升资金使用绩效，促进经济和社会的可持续发展。因此，预算绩效审计不仅拓展了审计的目的，也顺应市场经济的发展。

（一）强化预算管理改革的需要

财政预算执行绩效是评价各级机关、各级部门工作绩效的重要依据，全面实施预算绩效管理需要审计监督维护财政资金安全，提高财政资金效益。开展预算绩效审计，不仅增强预算绩效管理约束力，提高预算绩效管理水平，而且保障预算绩效管理各项改革任务落实到位，推动健全“花钱必问效，无效必问责”的预算管理机制，为国民经济稳定、高质量发展提供坚实的保障。通过实施财政预算绩效审计，可以保障财政或部门预算规范、有序发展，防范因决策漏洞、执行不到位、落实不彻底等风险，进而提升政府公信度，增强人民群众对党和政府的信任。

（二）提高预算执行效益的需要

随着我国财政预算的规模日益扩张，对于资金的有效分配和合理使用仍然存在困难。这些问题严重影响了财政体系的正常运转。因此，进行绩效审计的目的就是监督、验证投入资金是否按照规定合理使用，资金有无损失浪费、违规挪用、滞留、管理不善等问题。通过定量与定性分析，提示资金效益的高低，及时发现存在的问题，这样，我们就可以调节资金架构，优化资金配置，强化对资金的管控。从注重财政预算的管理转向预算执行效果的管理，加强对绩效的评估，提升财政资金使用效益和推动经济社会发展，帮助我们更好地了解政府阶段性的发展战略。也才能提高财政预算管理水平，进一步科学地细化财政编制体系，逐步建立公平公正性的财政体制，并将绩效审计积极编入其中，不定期审查财政预算的具体执行情况，从而对财政预算结构进行及时的调整，保障资金的使用效益。

（三）防范预算执行风险的需要

当前，财政预算资金在各层级存在管理和使用环节多、投资项目多、运行风险等诸多不确定因素，可能给国家造成始料未及的负面影响，甚至会影响群众切身利益和社会稳定。因此，预算绩效审计对预算资金的安全运行需要进一步加强管理。将绩效审计纳入预算管理中，能对资金的统筹规划，完善计划，明确措施，进一步对预算执行风险进行管控。为此，通过绩效审计，对项目适应性、可行性和可持续性分析，发现项目不同阶段存在的问题和影响因素，以降低投资风险。为今后预算执行决策提供了宝贵的经验和改进的方法，不断提高预算执行的有效性。

（四）保证审计转型发展的需要

我国绩效审计无论从理论上还是从实践上来看都尚未成熟。但是随着经济发展和社会进步，人民群众对于政府转变职能，加强社会管理和公共服务提出了新的更高的要求。过去的审计方法不足以反映政府部门运行效率，审计部门只有全面分析、考量财力的投入和使用，才能够有效促进各项资金在使用中对社会管理和公共服务的贡献。因此，深化财政预算执行绩效审计是审计部门转型发展的客观需要。根据《意见》应大力推进预算执行规范化等各项具体改革措施。财政预算执行审计从以往的查错防弊转变到提高整个审计质量，加强对财政资金使用情况效果的监督，促进财政资金利用有序、有效。使绩效审计更好地服务和体现国家的战略和政策。

二、财政预算执行绩效审计的现状

我国财政预算执行绩效审计还很滞后，缺少一套完善的标准体系，也没有成熟的实务可供借鉴。因此，各级审计机构仍处于探索阶段，难以为实际执行过程提供明确的指引。此外，由于目前还不存在将绩效审计评价结果反映到预算安排、政策决策等方面，使得财政预算绩效审计往往只停留在表层，而没有真正实现其价值。而且绩效审计大多是事后实施，忽视了事前、事中以及整个过程的绩效审计，导致难以管控整个经济活动过程，也难以预见未来的效果，进而未来的经济效益很可能未达到预期的目标。

（一）预算绩效管理意识不强

在预算绩效审计不断深入的过程中，已建立起一套以财政预算执行绩效评价为核心的预算绩效管理体系，但仍有一些预算单位未能充分认识到预算管理体系，他们只是把工作重心放在完成预算执行和预算内容的任务上，而忽略了提高预算绩效的实际效果。由于预算编制缺乏精准性，导致预算资金执行受限，更没有足够的精力去关注资金的有效利用率，使得预算绩效管理毫无实际意义。

（二）绩效目标设置不科学

预算绩效目标应是财政预算资金在一定期限内达到的产出和效果。然而，由于部分单位未能充分考虑自身战略发展规划，只关注当下的利益，忽略个性指标，避重就轻地选择共性指标，没有在指标的细化、量化上下功夫，未对特定事项设定具体考核指标，自评流于形式，不系统。导致其绩效目标的评价存在着较大的局限性，未能科学、全面地运用绩效目标评价资金运用效果，从而导致财政资金没有达到应有的效益。

（三）评价结果运用不充分

目前，预算绩效自评还处在固定的填表阶段，缺乏定性的数据支撑，许多项目的绩效评价缺乏个性的关键指标，导致审计机关无法完整地衡量预算绩效，也无法反映资金使用效益情况，从而阻碍了预算绩效的发展。然而，由于财政部门未能充分承担起对各单位部门的绩效管控职责，使得大多数单位的绩效自评呈现优秀，进而影响了对预算绩效评价的客观性、精细性以及可操控性。这样绩效评价结果仅仅是一个必须的流程，没有客观、准确的绩效评价结果，也无法发现其中存在的问题，屡犯屡错，整改不到位。严重影响以后年度各部门财政资金预算安排。

（四）绩效审计评价指标体系不完善

一般而言，绩效指标体系涵盖了项目的发展愿景以及实现期望的结果，并且为其提供了具体的、可衡量的目标和成果标准，每一项都有详细的评价标准或量化指标。因此，绩效审计要以项目自身的经济效益以及产生的社会效益、环境效益为参照，对评价指标予以补充、修正和细化。而当前大多数项目绩效评价指标偏向于当前短期效益，忽略了对以后社会效益、环境效益等方面产生的影响，这无疑增加了绩效审计的风险，使得项目绩效审计的质量和水平大打折扣。因此，建立全面、客观的审计评价指标体系尤为重要。

（五）绩效审计的技能不高

绩效审计工作要求的知识结构和技术含量较高，除了掌握财会知识外，还要掌握经济学、计算机等知识。现阶段绩效审计手段和技术比较落后，由于客观条件以及制度体系不健全等多方面的因素，财政预算绩效审计面临预算规模力度增大、人员技术不高的现状。虽然在绩效审计过程中应用计算机软件技术定量审查与定额的差异，但是没有专业性较强的绩效审计数据库系统，这都导致绩效审计的效率大幅度降低。

三、财政预算执行绩效审计的策略

（一）健全预算绩效审计的法律法规

我国绩效审计工作的相关约束性制度和成果评估还没有成文的法律依据。为了推进绩效审计逐步成熟，应健全绩效审计相关法律法规，规范投资行为，明确绩效审计的内容、审计程序、审计成果的公示，使得在绩效审计中发现的不合规问题都能有法可循、执法可依。法律法规还应明确违反规定的处罚条款和追责权利，这不仅是对审计机关开展绩效审计的指导，也是对项目实施单位的监督和约束。多年的理论研究与实践应用都表明，绩效审计已经成为一种有力的监督手段以促进财政预算的有序运营。因此，各级预算单位应该充当起双重角色，不仅是预算编制、执行的主体，也是预算绩效管理的责任主体，把绩效管理融入到部门的日常工作绩效考核中，通过制度约束不断强化预算部门的主体意识、责任意识，转变管理观念，引导预算部门切实提高预算绩效管理工作的自觉性和主动性，有效运用绩效审计管理工作思路。

（二）提升预算绩效目标编制的科学性

财政部门应当积极引领各级预算单位，根据实际情况设定具有针对性、可量化性、可操纵性的预算绩效目标，包括共性指标和个性指标，使所用资金与设定绩效目标一一对应。并且据此可以对本部门的资金使用情况进行绩效评价，更加客观、公正地评价资金安排规模、配置使用方向是否符合既定目标。同时，将绩效评价结果反馈给财政部门，为部门编制预算提供了可靠的依据，真正实现了目标—资金—绩效—预算的闭合循环，严防绩效审计与预算安排互不相干的现象。

（三）强化绩效审计评价结果运用

一方面根据评价结果，针对评价过程中揭示的问题，督促各级预算单位制定切实可行的整改方案，确保整改措施落实到位，让部门逐步总结经验并制定相应措施。另一方面将绩效评价结果与部门预算资金的安排紧密挂钩，作为调整预算结构和制定政策制度的重要依据，对绩效较好的项目投入更多的财力。对预算执行为零的项目或者预算执行率高而效益较差的项目，在下一年度调整财政资金的预算规模，增强部门预算单位对预算绩效管理重视程度。推进部门形成以绩效为中心、以结果为导向的全面绩效管理理念，实现从注重投入到注重产出和结果的预算绩效管理新理念。

（四）健全绩效审计评价指标体系

构建科学、全面的绩效审计评价指标体系直接关系到审计质量的提高。绩效由经济效益、社会效益、环境效益组成，根据资金使用是否存在损失浪费，是否存在执行不到位造成追加预算，资金使用效率是否低下等来细化指标。涵盖项目内容、项目资金、项目绩效、结果运用等一系列规范化的评价指标，通过预算执行绩效审计结果运用等情况的分析和评价，以问题为导向，着重审核绩效目标设定的充分性和科学合理性，列入预算绩效监控范围项目的完整性和执行力，绩效自评全覆盖程度以及重点绩效评价常态机制是否完善、绩效评价结果与预算安排及政策调整是否挂钩等，建立一套评价指标清晰、评价标准公正和评价方法切实可行的绩效评价体系。

（五）构建绩效审计数据库

一是构建绩效审计数据库，充分利用大数据技术采集各类项目绩效评价指标，根据绩效评价结果数据，建立数据库分析模型，运用大数据工具对绩效指标设定及评价进行整合、比对，发现数据规律，对高风险数据进行深入挖掘，从而发现审计疑点，不断提升预算绩效审计方法水平;二是在审计人员通过充分的培训和交流，更好地理解和掌握绩效审计内容和方法，逐步建立绩效审计思维模式，提升审计技能，以达到更高的绩效审计质量要求。

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