高校财政资金预算绩效管理浅析

摘 要：高等教育财政资金拨款一直是国家财政预算的重要组成部分，高校财政资金的管理与资金使用效益对高校能否有序发展至关重要。文章首先介绍了西方国家政府和高校预算绩效管理的实情以及研究进展，其次介绍了国内的高校预算绩效管理发展情况与研究进程，然后分析了国内预算绩效管理现状，并对高校预算绩效管理的应用和发展前景进行探讨，最后提出了高校进行财政资金预算绩效管理的合理化建议。

关键词：高校财政资金 预算 绩效管理 绩效评价

中图分类号：F233;G64文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）12-095-02

近年来高等教育的规模不断扩大，财政拨款逐年递增，高校财政资金的使用效率与效益逐渐成为人们关注的热点与改革的重点。

一、国外发展与研究现状

西方国家针对高等教育资金的使用效益问题进行了一系列的改革与探索。

（一）国外高校预算绩效改革

财政资金的使用效益问题催生了西方国家政府问责制度。为提高财政资金使用效益，对于高校资金拨款，美国田纳西州于1979年开始实行绩效评估制度。此后，高等教育预算绩效考评范围逐步扩大到其他州。

20世纪90年代初，德国高等教育预算开始使用绩效导向模型。2024年，公式预算法成为高等教育拨款方法之一。然而，各州高等教育绩效导向拨款并非用于高等教育拨款的所有领域，主要集中于教学领域的，比例也从5%至95%不等，差异巨大。

英格兰高等教育委员会于1999年建立了高等教育领域的绩效评价体系，之后逐年修订以保证评价体系的科学性与适用性。

澳大利亚的高等教育大众化政策导致高等教育领域预算激增，资金使用效益开始成为预算拨款的重点之一，澳大利亚高等教育领域的预算绩效改革应运而生。1999年，政府将高等教育科研领域拨款开始实行绩效改革，2012年开始延伸到教学领域。

（二）国外高校预算绩效研究

国外对于高校预算绩效管理的研究起步较早，成果丰富。在绩效管理理论研究方面，通过对不同国家的绩效管理理论研究与经验分析，Alfred Tat Kei Ho认为，预算绩效管理理论研究需要系统化、概念化，应综合多角度建议研究，包括利益相关者参与、政策规划、审计、财务风险评估、预算规划等，切实提高高等教育资源使用效率与效益[1]。

预算绩效评价体系的建立是高校预算绩效管理研究的重要方面。Gaither等在研究绩效拨款制度时，引入绩效指标体系，用量化的数据体现绩效指标体系在高校预算绩效管理中的实用性与重要性，进而优化高等教育资源配置[2]。对瑞典预算绩效改革进行分析，Thomas Küchen等认为在预算绩效管理过程中，虽然绩效目标与预算分配不能完全一致，但是预算绩效管理的应用与研究仍然是必要的[3]。Shaded在研究中表明，科学的预算绩效评价指标体系在高校预算绩效管理的环节必不可少[4]。

二、国内高校预算绩效管理与研究现状

目前国内高校财政经费的使用也存在低效率问题。

（一）提高预算绩效到“全面实施绩效管理”

高校预算绩效管理以国家政策为准绳，并且在逐步完善。从法律规范角度来看，从2015年到2020年，国家《预算法》中都有对预算绩效的提出与完善，从提出要提高预算绩效，到要开展预算绩效评价，体现预算绩效管理实施的必然。从政府治理角度来看，党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”。之后，包括教育部在内的各级国家机关从各自领域加强了对财政资金的预算绩效管理，发布了一系列管理办法，从制度层面为高等院校开展财政项目资金绩效评价管理提供了实施依据。从会计核算角度来看，2019年新的《政府会计制度》规定，行政事业单位的会计核算原则在收付实现制的基础上增加了权责发生制，解决了高校预算绩效管理在会计核算方面的难题。

（二）国内高校预算绩效研究

高校属于非营利单位，承担着教育与科研等重要的社会责任，与企业用盈利能力评判资金投入效益不同，高校财政资金的绩效管理与评价极其复杂。

一些学者从高校预算绩效管理的理论和应用两个方面进行了深入分析。从当前高校实际财务管理工作出发，宋晓红等认为存在绩效目标的审核不严、管理粗放、预算的约束力弱、预算编制不科学等诸多问题，需要从制度、目标管理、考核、评价结果应用等方面进行完善[5]。孙少茹认为加强高校预算绩效管理，最重要的是完善高校预算管理的运行模式、提高高校资源配置效率[6]。

完善高校预算管理体系，绩效评价体系的构建是核心。从不同角度出发，部分专家学者分别用数据包络分析法、BSC、KPI的相结合进行评价和AHP等方法，希望能够构建一套科学的、完善的、适用性广泛的高校预算绩效评价体系。为了明确高校财政资金绩效管理中的不足，以高校财政资金为例，杨媚等[7]从BSC理论角度出发，从四个维度设计了绩效评价指标进行量化分析[7]。王春晖等使用层次分析法从四个维度构建评价指标体系，以期提高财务治理水平[8]。杜俊萍等认为基于绩效计划、实施、评价和反馈（PDCA）的动态绩效管理模式有利于高校财政资金有效、合理使用[9]。

三、高校财政资金预算绩效管理现状

现阶段高校财政资金预算绩效管理既有不足之处，也有其进一步发展的优势。

（一）预算绩效管理的不足

1.绩效管理意识淡薄。当前国内仍以“基数法”进行预算申报，执行过程中存在执行进度要求，困于其局限性，除高校财务部门外，预算资金申报人、使用者缺乏专业的财务知识储备与财政资金绩效管理认知，财政资金预算绩效管理过程中，注重对资金量的申报与执行进度，缺乏对财政资金拨款目的、实际使用效益的评价与考核。

2.绩效管理制度缺失。教育部提出高校要进行全面预算绩效管理，但由于高校财政资金预算绩效管理实施时间短，问题复杂难度大，目前高校难以形成专门的财政资金预算绩效管理实施办法以及相应的目标评价体系。部分高校根据上级要求以及高校管理实际，制定的绩效管理文件也仅仅是方向性文件，缺乏科学完整的高效管理制度，使得高校在进行财政资金预算绩效管理时缺乏有力的制度保证。

3.预算管理方法落后。目前我国实行“二上二下”预算申报流程，以“基数法”为主进行预算分配，这样的申报流程与分配方式表面上预算申报时间长，实际上大部分时间用于预算的上传与下达，真正用于财政资金项目申报与论证的时间短，预算申报缺乏科学性，与高校实际需求难以匹配，因而预算的执行效率与效益不高[10]。传统的“基数法”只是根据部门往年的预算数进行微调，难以根据高校实际发展战略进行调整。国家预算申报时间一般是每年的9、10月份，而财政专项资金一般在次年的2月份到11月份陆续下达，根据高校预算管理部门的分配流程，实际到预算执行部门的时间更晚，在项目已立项、资金未到位的时间内，占用其他项目资金的现象时有发生，而预算执行进度的要求，会导致“突击花钱”现象发生，用财政资金报销其他项目账目，造成资金混用、项目开支界限模糊的问题。

4.预算管理信息化建设不完善。高校信息化建设得益于计算机互联网技术的发展，但是目前大部分高校各部门的信息化建设都是多年来从无到有、从少至多进行建设的，但是由于各部门的基础数据代码不统一，高校各部门之间信息连接与贯通存在实际困难，再加上预算资金有限、各管理部门自身信息建设人才缺乏，由此造成的“信息孤岛”问题广泛存在，高校预算管理信息化建设仍困难重重。

（二）预算绩效管理发展优势

1.法律基础。国家2020年修订的《预算法实施条例》中提出预算执行部门要“严格支出管理，实时绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益”，从法律角度为高校财政资金的绩效管理提供了依据。

2.核算基础。新的《政府会计制度》在2019年1月1日起全面实施，高校会计核算原则引入“权责发生制”理念，使得高校可以在传统收支管理基础上进行财务成本管理，为高校财政资金预算绩效管理奠定了核算基础。

3.技术基础。国家财政预算绩效管理是高校进行财政资金预算绩效管理的基础，进行统一精准的高校预算绩效管理与评价，需要强大的基础数据支撑与动态监控。现代网络信息技术与人工智能的发展，为预算绩效管理数据库、专家库的建立，为庞大的数据处理与分析，为绩效评价结果反馈与应用奠定了技术基础。

4.人才基础。近年来，高校财务部门为提高高校财务治理水平，招聘人才的要求逐渐提高，大量专业财会人员加入高校财会队伍，其中不乏专业硕士研究生、博士研究生。除财会人员整体专业水平的提升之外，高校财务管理层引入专业教学科研教师，财会人员的轮岗制度等都为高校财政资金预算绩效管理奠定了人才基础。

四、高校财政资金预算绩效管理政策建议

（一）强化绩效管理理念

高校预算绩效管理不只是高校财务部门的责任，高校财政资金的管理与使用涉及高校所有部门，从校领导、预算管理部门、财务部门，到资金执行部门以及执行人，再到高校基层教师，都参与了财政资金的管理与执行，因而，绩效管理的理念应深入各基层实际工作中，从管理者到执行者都应强化绩效管理理念，形成“重绩效、重效益”的管理理念。

（二）建立健全绩效管理与评价制度

高校财政资金预算绩效管理工作的开展需要有制度可依，需建立起包含外部监督制度、信息公开制度、激励制度、预算绩效评价制度等完整的制度体系。运用科学的方法降低绩效评价成本，充分利用现有的可量化的数据，用现代化大数据方法建立各类数据库，引入第三方评估机构，多种评价方式共存，同时要加强评价结果应用和反馈机制，建立激励问责机制，为高校预算绩效管理奠定制度基础。

（三）优化预算管理方法

传统的“基数法”限制了财政资金的分配，不利于高校财政资金的绩效管理。加强高校财政资金预算绩效管理，需要优化预算编制方法、提高预算编制效率，提高预算申报科学性，将预算管理与绩效评价结果挂钩。

（四）加强预算管理信息化建设

绩效管理信息化建设的重要性不言而喻。然而高校预算绩效管理信息化建设不是一家之事，需要更全面更深入的数据库建设，包含各行业预算绩效评价数据库、预算绩效评价指标系统、预算绩效管理系统、绩效评价专家库、优秀案例库等，使预算绩效管理得到大数据支持。

五、小结

高校预算绩效管理问题是非常复杂的，它是我国部门预算改革的一部分，其发展与完善需要多维度深入研究，逐步建立起“制度完善、执行有据、结果科学”的高校预算绩效管理体系。

参考文献：

[1] Ho T K . From Performance Budgeting to Performance Budget Management： Theory and Practice[J]. Public Administration Review，2018，78（05）：748-758.

[2] Gaither G， Nedwek B P， Neal J E，ERIC Clearinghouse on Higher Education.Measuring Up： The Promises and Pitfalls of Performance Indicators in Higher Education [M].Washington DC，USA： ERIC Clearinghouse on Higher Education， the George Washington University，1995.

[3] Thomas Küchen， Pertti Nordman. Performance Budgeting in Sweden[J].OECD Organization for Economic Co-operation and Development，2008，8（01）：43-54.

[4] Shaded. Financial implementation of performance management university financial budget management of China [J].Management Science 2010（12）：19-26.

[5] 宋晓红，郑美仙，邹晓治，等.新建地方本科高校全面预算绩效目标管理的思考和实践分析——以xx学院为例[J].教育财会研究，2019，30（06）：59-64.

[6] 孙少茹.新预算法下高校预算管理优化探析——基于预算实务角度[J].商业会计，2018（22）：98-100.

[7] 杨媚，杨运东，刘卫民，等.政府会计制度下高校预算绩效评价BSC的应用探讨[J].经营与管理，2019（09）：153-157.

[8] 王春晖，姚冠新，刘牧.高校财务治理绩效评价体系构建研究——基于平衡计分卡视角[J].会计之友，2022（09）：128-134.

[9] 杜俊萍，王舟，田洁.基于PDCA模式下的高校绩效评价体系研究——以S大学为例[J].教育财会研究，2024（06）：30-36.

[10] 田书源.高校项目支出绩效自评：找准优质需求，打造有效供给[J].教育财会研究，2021（02）：41-45.