防控外来物种入侵的法制因应

摘 要：生物安全已纳入国家安全体系，防控外来物种入侵是维护生物安全的重要一环。目前我国外来物种入侵防控体系已初步建立，但依旧有待完善。首先，由外来入侵物种防控部际协调机制促成区域间协同治理;其次，完善引入、释放、丢弃外来物种行为的民刑责任认定标准;再次，异宠问题作为外来物种入侵的一大诱因应当被重视;最后，发挥公益诉讼在防控外来物种入侵领域的作用。

关键词：外来物种入侵 生物安全 法律制度 防控防治

中图分类号：F062.5;DF415

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）12-068-02

一、引言

2021年，联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（cop15）在我国昆明召开，会议通过了《昆明宣言》，旨在共建地球生命共同体，防控外来物种入侵是维护生物多样性的重要一环。在防控外来物种入侵方面，我国已出台了许多相应的法律法规，包括《中华人民共和国生物安全法》《外来入侵物种管理办法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》等。通过这些法律法规，形成了我国外来物种入侵的基本法律制度以及相应的管理体制，但依旧存在许多不足之处。习近平总书记在中央全面深化改革委第十二次会议上提出，要把生物安全纳入国家安全体系[1]，生物安全会影响国家安全。

二、由外来入侵物种防控部际协调机制促成区域间协同治理

《外来入侵物种管理办法》第四条规定了农业农村部会同其他有关部门建立外来入侵物种防控部际协调机制，省级人民政府农业农村主管部门会同有关部门建立外来入侵物种防控协调机制，组织开展本行政区域外来入侵物种防控工作，海关完善境外风险预警和应急处理机制;第五条规定了县级以上地方人民政府对本行政区域外来入侵物种防控工作负责，不同部门分管不同生态系统，比如农业农村主管部门负责农田生态系统、渔业水域等区域外来入侵物种的监督管理，林业草原主管部门负责森林、草原、湿地生态系统和自然保护地等区域外来入侵物种的监督管理，自然资源（海洋）主管部门负责近岸海域、海岛等区域外来入侵物种的监督管理[2]。由此可以看出我国外来物种入侵治理是按照属地管辖，此处属地是指按照行政区域与生态系统划分。

外来物种入侵往往涉及多个区域，不仅横跨不同的行政区，也跨域农田、水域、草地、林地、湿地等不同生态系统。因为外来物种入侵是一个动态过程，外来生物的繁衍扩散具有周期性，入侵与危害结果的发生具有时空异质性。像福寿螺遍布我国诸多地区，遍布广东、广西、四川、江苏等省，遍布河流、稻田等不同生态系统。如果依照江苏管江苏、广东管广东、农业农村部门管农田、林业草原部门管森林草原的模式，是无法彻底根除外来物种入侵问题的，需要各部门进行协同治理。既然《外来入侵物种管理办法》规定了由农业农村部牵头建立外来入侵物种防控部际协调机制，那就应当充分发挥该机制的协调机能，现有的管理体制只是在职权上划分，而不聚焦于实际的防控工作。比如发现某一新外来物种入侵事件，那就应当制定一个关于该物种的全国防控计划，统筹不同行政区域、不同生态系统。应当把具体防控工作分散于不同部门，而不是把防控规划分散于不同部门。

三、完善引入、释放、丢弃外来物种行为的民刑责任认定标准

在民事责任方面，应当区分不同引入、释放、丢弃外来物种行为的归责原则。虽然《中华人民共和国民法典》规定了生态破坏侵权的归责原则是无过错责任原则，但一刀切地适用会失之偏颇，要区分不同案件类型具体问题具体分析。引入、释放、丢弃外来物种行为造成生态环境损害和造成人身财产损害应当区分归责原则，前者存在于环境公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼之中，后者存在于一般民事诉讼之中[3]。若行为人的引入、释放、丢弃外来物种行为破坏了生态系统和生物多样性，则应当适用过错责任原则。一方面，是因为行为人引入、释放、丢弃外来物种的具体行为通常是出于无知、缺乏生物学相关知识，比如把福寿螺当成田螺、巴西龟当成普通乌龟，一般人因为主客观原因对外来入侵物种的认识程度较低，对危害结果的发生有较低的预见性，法律应立足一般人的视角;另一方面，是因为提起公益诉讼或者生态环境损害赔偿诉讼的主体，比如检察机关并非弱势，而此类案件的被告往往是个人，此时也不存在具体的被侵权人，不存在被告弱势地位的情形以致需要无过错责任原则介入进行平衡。而若侵权行为进一步造成了人身财产损害，比如在农田丢弃福寿螺最终造成了水稻严重减产，此时出现了具体的被侵权人，在此，民事诉讼中则应当适用《中华人民共和国民法典》通说的无过错责任原则来降低受害人的举证难度，以维护社会公平[4]。

在刑事责任方面，《刑法修正案（十二）》第三百四十四条规定：“违反国家规定，非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”关于本罪名尚缺乏司法解释，该如何认定入罪标准？最关键的是对于“情节严重”的理解。首先，应当综合考量行为作用对象、行为发生地、影响范围等因素。影响生态系统的数量、对生态功能及生物多样性的减损程度是主要评估标准。引入、释放、丢弃的对象物种的危险系数不同，入侵危害性也不同，比如《重点管理外来入侵物种名录》中的外来生物就比其他物种名录中的外来生物危害性大，认定“情节严重”应当以该外来生物的危险等级为参考。行为发生地也是重要依据，比如向国家重点保护水域投放凤眼莲比向普通水域投放凤眼莲更具有危害性，更能认定为“情节严重”。其次，“情节严重”是指法益侵害的严重程度，但并非指所有方面都要严重，而是某一方面严重即可认定[5]，比如严重破坏了生态系统，或者造成了巨大经济损失，阻碍了社会主义市场经济的发展，抑或是对人体健康与安全造成了严重损害，这些是外来物种入侵侵害的主要法益。最后，本罪毕竟是在第六章“破坏环境资源保护罪”中，应当主要立足于生态环境法益，从生态环境的可恢复性视角进行判断情节是否严重[6]。概言之，“情节严重”的认定标准应当从以上几方面来综合考量，结合具体案情得出。

四、异宠问题作为外来物种入侵的一大诱因应当被重视

《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提及，要求严厉打击非法引入外来物种，要推进开展实施重大危害入侵物种防控攻坚行动，要加强“异宠”交易与放生规范管理[7]。此意见强调了异宠问题与引发外来物种入侵的关联性。

据统计，2023年宠物市场规模达到2793亿元，有1700多万人饲养异宠。饲养异宠的人群均有所上升，其中饲养水族的宠主大幅上升，占比为12.8%，较2022年上升5.5个百分点[8]。由于异宠市场的繁荣发展，引发了大量的行业乱象，比如形成走私异宠的产业链。很多异宠没有经过检验检疫、风险评估，可能会携带许多未知病原体，从而引起生物安全事件。许多新型异宠在我国境内原本是没有自然分布的，当它们逃逸或被饲主随意放生时，可能会诱发外来物种入侵，破坏当地生态系统。很多异宠虽然不存在于外来入侵物种名录里，实质上具有巨大的生物安全风险，是防控外来物种入侵的重点领域，而这一诱因在目前理论界、实务界被忽视，需要给予特别关注。

应当采取多元化的方式来治理异宠问题，比如在已有的物种名录基础上设立禁止饲养的异宠的负面清单、建立饲养异宠检疫登记制度[9]、落实异宠同好圈的网络平台监管责任、打击异宠走私产业链。此外政府应当注重生物安全宣传，可以利用微信公众号、短视频app等平台向公众科普外来物种入侵知识，让异宠饲养人知悉违法饲养、处置异宠的法律后果。很多异宠饲养人在饲养异宠时并不了解它们的生物属性、法律属性，监管不到位致使异宠逃逸或者违规放生异宠，都有触犯行政法规、民法甚至刑法的法律风险。

五、发挥公益诉讼在防控外来物种入侵领域的作用

目前环境公益诉讼制度在防控外来物种入侵方面未能有效发挥作用，法律责任能被真正追究时，才能发挥法律的指引作用、教育作用、强制作用、执行社会公共事务的作用。

通常来讲，一般的环境公益诉讼被告多为大企业，然而在外来物种入侵方面，被告往往是个人并且是难以确定的，因为外来物种入侵存在着隐蔽性、危害结果发生时空异质性，进而也无法发挥环境公益诉讼的作用。由于外来物种入侵案件通常很难追溯个人被告，所以可以推动检察机关开展对有关主管部门的行政公益诉讼[10]，朝着有关主管部门发力才有准确的着力点，以此督促相关主管部门在引进许可制度、检验检疫制度、应急处置制度等方面行政作为。

对于被告明确的案件，我国环境公益诉讼原告资格限定严格，必须是在市级以上人民政府民政部门登记过并且从事环境保护公益事业5年以上的社会组织或者检察机关，其中检察机关承担补充性的作用。为推进环境公益诉讼发挥作用，可以适当降低门槛，将部分公民和环保组织纳入原告主体。当今社会环保观念增强，很多公民掌握了丰富的有关生物入侵的知识，并且对相关领域充满兴趣，比如福寿螺相关话题讨论度就很高，对提起环境公益诉讼具有积极作用，应当被鼓励。公民提起环境公益诉讼也不乏域外经验，比如美国，值得我国借鉴[11]。此外要实施环境公益诉讼激励政策，在防控外来物种入侵方面，可以由国家财政设立防控外来物种入侵的专项基金，由专项基金助力外来物种入侵公益诉讼的开展。并且落实检察机关支持起诉的职责，弥补相关组织或个人法律专业性的不足，推行减免环境公益诉讼费用制度，降低社会组织或个人的负担。

参考文献：

[1] 胡云腾，余秋莉.《刑法修正案（十一）》关于生物安全规定的理解与适用——基于疫情防控目的的解读[J].中国法律评论，2021（01）：18-26.

[2] 外来入侵物种管理办法[J].中华人民共和国农业农村部公报，2022（07）：6-8.

[3] 薄晓波.《民法典》视域下生态环境损害归责原则及其司法适用[J].中州学刊，2021（03）：58-61.

[4] 段小红.生态破坏侵权归责原则的类型化配置[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2023（09）：112-119+185-186.

[5] 徐以祥，刘铭鑫.外来物种入侵刑法规制的法教义学分析[J].行政与法，2021（12）：107-118.

[6] 梅传强，魏雪然.非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪的理解与适用[J].学术交流，2023（10）：58-72.

[7] 中华人民共和国农业农村部.中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL]（2023-2-14）[2024-4-12].http：//www.rss.moa.gov.cn/zcjd/202302/t20230214_6420548.htm.

[8] 派读宠物行业大数据.2023—2024中国宠物行业白皮书.[OL]（2024-1）[2024-4-12].https：//www.petdata.cn/infodetail_6815030695232512.html.

[9] 符晶韬.异宠治安风险防控研究[J].江西警察学院学报，2022（06）：61-68.

[10] 丁舒.以检察公益诉讼破解外来物种入侵问题[J].人民检察，2021（06）：57-60.

[11] 葛迪，刘鹏，闵晶晶，等.环境公益诉讼立案难及其纾解[J].中国检察官，2023（23）：50-53.