政府与民营企业合作模式下的基础设施项目融资机制研究

摘 要：文章探讨了政府与民营企业合作（特许经营）模式下基础设施项目的融资机制。首先分析了特许经营模式的核心特征及其在基础设施项目中的应用，强调了风险和收益共享的重要性。其次探讨了政府和民营企业在这一合作模式中的角色与动力，突出了双方互补性及其在资源优化和项目效率提升中的作用。还探讨了融资机制设计的原则与面临的挑战，强调了风险合理分配、资金效率最大化和项目可持续性的重要性。最后，详细分析政策与法律环境对基础设施融资的影响。

关键词：政府与民营企业合作 基础设施融资 公私伙伴关系 融资机制 政策与法律环境

中图分类号：F061.3;F276.5

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）12-064-02

引言

在当今经济发展的大背景下，基础设施建设成为推动社会进步的关键动力。伴随着财政约束和公共资源的有限性，政府逐渐寻求更为有效的途径以满足日益增长的基础设施需求。在此过程中，政府与民营企业合作（特许经营）模式作为一种创新融资机制，引起了广泛关注。特许经营模式不仅提供了解决资金缺口的可能，还为基础设施项目的长期可持续发展带来了新的视角。基础设施项目因其规模庞大、周期长、资金密集和风险分散等特点，对融资模式提出了特殊的要求。在此背景下，探讨政府和民营企业在基础设施融资中的互动成为一个重要议题[1]。

一、政府与民营企业合作的基础设施融资框架分析

（一）政府与民营企业合作（特许经营）模式及基础设施特性

政府与民营企业合作（Public-Private Partnership，特许经营）模式，在全球范围内已成为基础设施项目融资和实施的一种重要方式。这一模式允许政府与私营部门共同参与基础设施的筹划、融资、建设和运营，旨在兼顾公共利益和商业效益，实现资源的优化配置[2]。特许经营模式的核心特征在于风险和收益的共享。政府通过合同约定将某些服务的提供和运营权转交给私营部门，而私营部门则在约定的期限内负责项目的投资、建设和运营。这种模式的优势在于能够发挥私营部门的创新能力和效率，同时通过政府的参与降低项目实施的政策风险。基础设施项目具有周期长、投资大、影响广泛和风险高的特点。这些项目往往需要巨额资金投入和长期的建设期，且其收益回报周期较长。传统的基础设施融资方式往往依赖于政府财政拨款或公债发行，然而，随着财政压力的增加，政府越来越倾向于寻求与私营部门的合作，以分散风险并引入更为灵活高效的管理和技术[3]。

特许经营模式在基础设施项目中的应用可分为几种类型：包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等。每种类型根据项目特性、风险分配和资金结构的不同，对政府和私营部门的角色和责任有着不同的定义。例如，在BOT模式下，私营企业负责设计、建设、运营，并在约定期限后将项目移交给政府;而在TOT模式中，政府将建设好的项目有偿转给投资人，由其运营管理，投资人在约定的期限内通过经营收回投资并得到合理回报后，再将项目交还政府部门。政府与民营企业的合作不仅为基础设施项目带来资金，还能引入私营部门的管理经验和技术创新。这对于提高项目效率、降低成本和加速基础设施建设的现代化进程具有重要意义[4]。

特许经营模式作为一种创新的融资和运营机制，为基础设施项目的发展提供了新的可能性。通过有效的合作，可以实现资源的高效利用和风险的合理分配，从而推动基础设施建设的持续发展。

（二）政府与民营企业在基础设施项目融资中的角色与动力

在基础设施项目融资的领域中，政府与民营企业的合作模式呈现出独特的角色分配和动力机制。政府作为公共利益的代表，主要职责在于确保基础设施项目能够满足社会需求并符合长远发展目标。政府的参与通常涉及项目规划、政策制定、资金支持以及监管。通过提供政策框架和部分资金支持，一方面，政府可以有效引导和激励民营企业的参与，同时确保项目的社会效益;另一方面，民营企业作为基础设施项目的实施主体，其动力主要源自商业利益的追求。民营企业在特许经营模式中通常负责项目的设计、建设、融资和运营，借助其在资本运作、项目管理和技术创新方面的优势，可以提高项目的效率和质量。民营企业的参与还有助于引入竞争机制，从而降低成本并提升服务质量[5]。

政府与民营企业在基础设施项目中的角色分配，体现了公私合作的互补性。政府的参与有助于缓解民营企业在融资过程中可能遇到的政策风险和市场不确定性，而民营企业的参与则能够为项目引入更多的创新和灵活性。这种角色分配在优化资源配置、提高项目效益方面发挥着重要作用。此外，政府与民营企业合作的动力机制还体现在风险共担和利益共享上。在特许经营项目中，风险的识别、评估和分配是关键环节，合理的风险分配机制能够确保各方按照其承担的风险程度获得相应的收益。例如，政府可以通过提供土地、税收优惠或者直接的资金投入来降低项目的初始成本，而民营企业则通过投资建设和运营项目来承担相应的商业风险。同时，政府与民营企业的合作还需要一套有效的监管和绩效评估机制。政府负责监督项目的实施过程，而民营企业则需要在效率和质量上满足合同约定。 政府与民营企业在基础设施项目融资中的角色和动力机制，既体现了各自的优势和职责，又揭示了合作的必要性和复杂性。在公私合作的框架下，通过有效的合作机制和策略，可以最大化地发挥各自的作用，促进基础设施项目的成功实施。

二、基础设施项目融资机制的实践与挑战

（一）国际案例分析：不同融资模式的比较

在探讨基础设施项目融资机制的国际实践中，不同国家的模式展现出各自的特点和挑战。例如，英国的私人财务倡议（PFI）和美国的交通基础设施金融和创新法案（TIFIA）提供了两个有代表性的案例。

英国的PFI模式，是一种将政府部门的公共服务项目通过长期合同委托给私营部门的机制。私营部门负责项目的设计、建设、融资和运营，而政府则按照服务提供的质量支付费用。这一模式的优势在于能够有效利用私营部门的专业技能和效率，同时减轻政府的财政负担。然而，这种模式也面临着成本控制和风险管理的挑战，特别是在确保长期合同中的公共利益和成本效益方面。美国的TIFIA法案则提供了一种不同的融资模式。该法案旨在通过联邦信贷援助，支持重大交通基础设施项目。这种模式通过提供直接贷款、贷款担保和直接支付，降低了项目融资的成本并增强了融资的可获得性。TIFIA法案鼓励私营投资者参与基础设施建设，同时也确保了政府在关键项目中的影响力。不过，这种模式也存在依赖于政府预算和立法的局限性[6]。

这两种模式的比较显示，基础设施项目的融资不仅需要创新的财务工具，还需要兼顾公共责任和市场效率，每种模式都有其独特的优势和局限性，需要慎重选择。

（二）融资机制的设计原则与挑战

在探索基础设施项目的融资机制时，设计原则与所面临的挑战成为关键因素。有效的融资机制应基于几个核心原则，包括风险与收益的合理分配、资金效率的最大化，以及项目可持续性的保障。

首先，风险与收益的合理分配是融资机制设计的关键。在基础设施项目中，各方（包括政府、民营企业和其他参与者）应根据其承担的风险程度获得相应的回报。例如，政府可能承担政策变动或法律风险，而私营企业则承担建设和运营过程中的商业风险。合理的风险分配不仅有助于降低单一方面的财务压力，还能激励各方积极参与和有效管理项目。其次，资金效率的最大化是构建有效融资机制的另一关键。基础设施项目通常需要巨额投资，因此，如何有效利用有限的资源，通过创新的融资方式（如债券发行、私人投资、国际资金等）来筹集资金，是一个重大挑战[7]。同时，确保资金的有效利用，避免浪费和过度投资，对于项目的长期成功至关重要。最后，确保项目的长期可持续性也是融资机制设计的重要原则。这不仅包括财务的可持续性，还涉及环境和社会的可持续性。基础设施项目应促进经济增长，同时考虑到对环境的影响和社会福祉。因此，融资机制的设计需要综合考虑经济、环境和社会因素，以确保项目从长远来看对社会和环境的正面影响。然而，实现这些原则面临诸多挑战。如何平衡公共利益与商业利益，如何在不确定的市场条件下进行有效的风险管理，以及如何在复杂的政治和法律环境中导航，都是设计融资机制时必须考虑的问题。此外，跨境项目还涉及国际法律和规制差异的问题，增加了融资机制设计的复杂性。

（三）政策与法律环境对基础设施项目融资的影响

在基础设施项目融资领域，政策与法律环境的作用不容小觑。它们不仅为项目的融资提供了基础框架，还直接影响着项目的可行性、吸引力及其最终的成功。政策环境对基础设施融资的影响首先体现在政府对基础设施建设的重视程度上。政府的政策方向和优先级决定了哪些类型的基础设施项目会获得支持，这直接影响私营部门和金融机构的投资决策。例如，政府对可再生能源项目的支持，不仅能够提供直接的资金补贴，还能创造一个有利于长期投资的市场环境[8]。

法律环境的稳定性和明确性对于吸引私营部门参与基础设施融资同样至关重要。健全合同法、公司法、环境法等相关法律框架，能够提供必要的保障，减少交易成本和法律纠纷的风险。在特许经营项目中，明确的法律框架有助于双方明确各自的权利和义务，有效地分配风险。此外，政策和法律环境还影响融资成本和项目的风险评估。政府政策的连续性和预测性对于降低项目不确定性、吸引长期资本至关重要。不稳定或不明确的政策环境可能导致投资者对项目前景持保留态度，从而提高融资成本。同样，法律制度的健全和执行力度直接影响投资者对项目法律风险的判断。因此，为了促进基础设施项目的健康发展和有效融资，政府需要构建稳定、透明的政策和法律环境，为基础设施项目创造一个有利的融资环境，促进社会经济的持续发展。

三、结语

展望未来，政府与民营企业合作模式在基础设施项目融资中的应用将继续发展和深化。面对日益复杂的经济环境和多变的市场需求，这种合作模式需要不断创新和适应，以提高效率和适用性。预计未来将出现更多创新的合作模式和融资机制，以适应不同项目的特殊需求。同时，政府的角色将进一步转变，从单一的资金提供者转变为合作的促进者和监管者，确保项目的公共利益和可持续发展。此外，随着技术的进步和全球化的深入，国际合作在基础设施项目中的重要性将进一步增加，为解决全球性问题提供新的思路和解决方案。

参考文献：

[1] 规范实施政府和社会资本合作新机制——深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力[J].财经界，2023（34）：15-17.

[2] 周丹.我国地方政府融资模式及体系创新[J].中国集体经济，2024（01）：9-12.

[3] 万静.政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施[N].法治日报，2023-12-01（006）

[4] 宁靓，任文敏，王京.政府、创业载体与在孵企业合作绩效的提升路径——基于跨组织协同视角[J].科学学研究，2021，39（09）：1652-1661.

[5] 李云超，李雄，吴岩，等.城市基础设施建设融资制度演变背景下的公园城市建设策略[J].风景园林，2023，30（11）：35-43.

[6] 陆永玉.浅析政府投资项目实施模式[J].中国工程咨询，2021（07）：61-65.

[7] 靳肖肖，闵素玲，王磊磊.政府引导型企业跨区域合作机制分析[J].中外企业文化，2021（01）：69-70.

[8] 安柯宇.政府投资项目特许经营模式法律问题研究[D].山西财经大学，2023.