以土地税收制度改革助力存量土地盘活的思考

摘要：当前我国城市空间发展处于由增量拓展向存量更新转变的关键时期，土地税作为一种重要的经济政策工具，对促进存量土地盘活有着十分重要的作用。本文梳理我国现行土地税收制度，分析其推动存量土地盘活的主要途径和面临的挑战，并提出相关建议，为实现土地税收制度助力存量土地盘活提供参考。

关键词：土地；税收制度；存量土地；土地盘活；土地资源；资源配置

当前，我国城市发展已进入存量提升阶段，城市空间发展面临着由增量拓展向存量更新转变。盘活存量土地，既是全面提高土地资源利用效率、推进土地要素市场化配置的重要内容，也是助推新旧动能转换的重要驱动力。土地税收制度作为国家调控土地市场的重要经济杠杆，如何在稳步推进存量土地盘活中更好发挥积极作用，已成为社会各界重点关注的课题。本文从我国现行土地税收制度的架构入手，分析土地税收制度改革助力存量土地盘活的主要途径，提出以土地税收制度改革进一步助力存量土地盘活的对策建议。

1 我国现行土地税收制度

土地税是政府以土地为征税对象，凭借其政治权力依法从土地所有者或使用者手中强制、无偿和固定地取得财政收入的一种方式[1]。土地税收概念有广义和狭义之分，狭义的土地税是指对土地资源的课税；广义的土地税是指对土地及地上建筑物和其他附属物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者转移土地及地上建筑物和其他附属物时所课征的一种税。本文所指的土地税收是广义概念。

自新中国成立以来，我国土地税收制度历经数次演变，与相应时期的经济发展、土地制度演进及国家整体财税政策发展密切关联。在新中国成立至20世纪70年代的计划经济体制下，国家集土地资源所有人、投资人和管理人于一身，土地使用由政府划拨并无偿无期限使用，城市土地配置呈现有明显的“三无”（无偿、无限期、无流动）特征。改革开放以后，伴随着土地所有权与使用权的分离以及国有建设用地有偿使用制度的建立，土地税费制度逐步得到恢复和完善[2]。1994年的土地税制综合改革后，土地税收体系基本上形成了社会主义市场经济体制的税制框架，在保护土地资源、促进土地资源节约集约利用以及调节土地级差收益、增加政府财政收入等方面都起到了积极的作用。

目前，我国与土地相关的税主要有耕地占用税、城镇土地使用税、房地产税、增值税、土地增值税、企业所得税、个人所得税、印花税、契税等。根据课税环节的不同，可以分为土地取得环节、土地保有环节和土地流转环节3大税收类别（见表1）。其中，土地取得环节主要有对占用耕地建房或从事非农业建设征收耕地占用税；土地保有环节主要有对使用土地征收城镇土地使用税和房产税；土地流转环节主要有对转让房地产取得的增值额征收土地增值税，对转让房地产所得收入征收企业所得税和个人所得税等。

2 土地税收制度助力存量土地盘活的主要途径

土地税收制度作为重要的土地市场调控手段，在抑制投机交易、调节级差收入、合理分配土地收益、促进土地高效配置等方面发挥积极作用。具体来说，土地税收制度通过土地资源配置效应和土地收益分配效应2个途径来调节引导土地利用行为，促进存量土地盘活利用。

2.1 土地资源配置效应

土地资源配置是指人们按照土地的自然特性和社会对土地的需要，对一个国家或地区的土地进行合理配置和有效使用。土地税主要通过政府征税行为影响土地利用决策者的土地利用行为，从而对土地资源的利用和配置进行干预而产生影响[3]。通过税种的设置、税目的选择、计税依据的确立、税率形式和水平的确定以及优惠政策的实施，使得不同部门、不同产业承担相异税负，从而改变市场主体的土地利用决策，最终影响土地需求总量与效率。具体而言，土地税制的资源配置效应可以从以下2个方面来体现：一方面，通过土地税收设置从多环节、多角度对土地流转进行调节，例如在土地保有环节设置城镇土地使用税，增加企业的囤地成本，促使企业转让闲置土地，使土地得到及时有效地开发；在土地流转环节设置较高的土地增值税，抑制土地投机行为，提高土地的利用效率[4]。另一方面，通过土地税中的某些约束性或鼓励性政策对市场主体的土地利用方式产生影响。如根据地区经济发展状况和产业结构特征，设计差别化土地税收优惠政策，鼓励、引导市场主体盘活存量土地，加快低效用地和闲置土地进入二级市场，促进存量土地的开发利用。

2.2 土地收益分配效应

土地收益分配，通常是指对城市土地收益在各利益相关者之间如何进行分配的规定，即对分配对象、分配主体、分配比例及分配方式的界定。合理的土地收益分配应统筹考虑资源配置效率与财富分配公平，通过遵循市场经济原则，有效保护产权和尊重要素贡献，减少利益矛盾，提高利益相关主体的积极性。同时，土地收益分配还应兼顾公平正义，土地资源的公共属性要求增值收益应该社会共享，兼顾代内公平和代际公平，保证城乡间、区域间以及当代人与后代人之间的利益均衡，促进社会财富的公平分配。作为城市土地的所有者，政府首先享有收益分配权，主要以土地税收的形式参与分配[5]。一方面，土地税收可以为政府筹集财政收入，政府利用这些财政收入进一步履行其公共职能，将征得的土地税用于社会福利及公共设施建设，并通过统筹规划，提升土地价值，给土地占有者或使用者带来土地投资利用上的节约[6]。另一方面，通过征收土地税，可以合理调节国有土地增值收益，收回部分国有建设用地资产收益，以间接调控市场主体的税收成本、抑制土地投机行为、调节社会财富的再分配和促进社会公平，有效地解决土地利用的外部性问题。

3 土地税收制度在助力存量土地盘活中面临的挑战

近年来，土地税收政策逐渐成为政府宏观调控的重要手段，在抑制投机交易，盘活利用存量土地，促进土地集约节约利用等方面发挥积极作用，但仍存在一些不足，主要表现在如下3个方面：

3.1 “重流轻保”问题突出，易引发资源浪费现象

在推动存量土地盘活利用方面，现行土地税制设计存在“重流转、轻保有”的特点。在税种结构方面，土地流转环节的税种数量占整个土地交易税费体系的80%以上，涉及土地增值税、城市维护建设税、契税、印花税、各类所得税以及各种附加税等多个税种，而土地保有环节则仅有城镇土地使用税和房产税等少数税种，税种结构单一。在税率设置方面，土地流转环节税种一般征收较高的税率，如土地增值税采用30%、40%、50%、60%四级超额累进税率，而土地保有税主要采用定额税率和定比税率，税额标准一般较低。土地流转环节和保有环节税收负担的畸重畸轻，使得纳税人倾向持有土地和房产待其自然增值，一定程度上会阻碍土地资源的有效流通和集约节约利用，易引发产业用地闲置或低效利用现象；而且还会导致其他企业等主体面临用地紧张，土地市场呈现出供需错配的局面，长此以往将阻碍经济和土地要素的高质量平稳运行。

3.2 土地增值税税率较高，制约企业资金流动

土地税收作为一项重要的经济政策工具，其设计的合理与否直接关系到政府的财政收入，土地资源的配置以及经济高质量发展。现行土地增值税采用四级超额累进税率，存在名义税率偏高、税率档次过宽的问题。高额税率一方面直接影响到企业的成本结构，导致土地流转的成本增加，加重了企业的税负；另一方面税率成本过高会压缩企业利润空间，阻碍资金的流转和企业投资发展规划；企业投资再生产动力不足，不仅会制约企业的转型升级，而且会降低经济的增长速度。由此可见，税率较高，短期内虽能增加政府财政收入，但从远期视角下，非常不利于企业和土地市场的健康发展。适度降低土地税率已成为我国土地税制改革、培育土地二级市场发展中不可忽视的一项。减税降费是以习近平同志为核心的党中央为深化供给侧结构性改革、推进经济高质量发展而做出的重大决策部署，是减轻企业负担、激发市场主体活力的重要举措，也是实施积极财政政策的重要内容。

3.3 交易隐性风险较高，亟须完善监管体系

监管工作是土地市场管理最重要的基础，其中，价格监管和合同履约监管尤为重要。土地监管的遗漏易导致土地交易税收征管存在漏洞。当前，我国土地二级市场发育尚未成熟，存在交易信息不对称、企业信息收集成本高、交易后土地保有监管不到位的问题。在二级市场土地税收缴纳过程中，因存在土地权属纠纷、土地税种繁多、土地税收征收程序复杂等问题，政府对土地市场交易，尤其是潜藏在二级市场中的隐形交易难以全面监管，会导致部分企业滋生偷税避税行为，例如，企业间阴阳合同避税、拖延清算时间递延纳税、虚构合作开发建房模式逃避增值税等等。

4 土地税收制度改革进一步助力存量土地盘活的建议

在积极推动存量土地盘活利用的过程中，要进一步强化土地税收的引导和激励作用，与新形势下土地管理的要求相适应。因此，土地税收政策的调控方向和重点也需要进行相应调整，在优化税制结构、实施差别化税收政策、共建共享涉税信息等方面进一步发挥作用。

4.1 优化土地税制结构，提高保有环节的税负水平

构建以市场需求为导向，以动态化的视角灵活调整，服务土地二级市场发育的土地税收体系。一是增加土地保有环节税收，将税收征管重点从取得环节转移到保有环节，适度提高土地保有成本，例如增加城镇土地使用税税率，调整计税依据等，逐步使土地保有环节的税负大于地价上涨带来的预期收益，促使企业自然约束用地需求，倒逼企业及时清退存量土地，提高土地利用效率，加大存量土地再开发利用的动力；二是降低流转环节的税收成本，可取消过高档次税率，并在低档次税率中增加级距，避免企业避税，迫使进入土地二级市场交易，为土地流转肃清阻碍，刺激土地二级市场流转。

4.2 因地制宜，实施差别化税收政策

兼顾不同行业和地区的产业发展和土地利用状况，实行差别化税收政策。一是加强土地转移环节税收调控与地区产业政策的对接，鼓励政府支持产业用地在转让过程中税收的减免。二是利用具有明确政策倾向的税收调控政策，有条件地盘活存量土地。对于存量用地未被纳入有偿使用范围的，针对使用权人转让、租赁、作价入股等投资行为，可补缴土地出让金，增加其在土地流转环节的缴税压力，促使其充分利用土地资源，抑制闲置浪费行为；同时适当降低原土地使用权人的土地增值税的征收标准，促进其通过转让、租赁、作价出资入股等方式参与交易，避免土地闲置浪费，促进土地节约集约利用。

4.3 共建共享涉税信息，建立健全多主体协同监管机制

一是建立涉税信息共享平台。通过线上平台落实土地信息畅通链接税务信息，实现平台交易与行政办理同步化。以系统共通、互联网共联等途径，加强行政部门信息共享，提高办事效率，提升市场主体的行政办事体验。二是建立土地分类台账、土地权属信息等地籍资料档案。借助城乡统一的土地市场交易登记制度，严格落实土地使用权转让过程中备案登记，确保行为可控、交易透明，及时将交易信息、宗地情况等资料统一传递给税务机关，协助税务机关依法实现税款及时足额入库，防止二级市场中隐形交易导致的土地税收流失。三是建立健全多主体协同监管机制。构建以自然资源和规划局、税务局、财政局为主的多元主体协同监管机制，加强对市场主体交易行为合法性、交易程序规范性、交易价格合理性、税收缴纳透明性以及交易后长期监管等内容的把控。

参考文献

[1] 邹伟.中国土地税费的资源配置效应与制度优化研究[D].南京：南京农业大学，2009.

[2] 辛思伽.土地税在土地资源管理中的作用及完善策略[J].住宅与房地产，2021（9）：11-12.

[3] 万佳钰，陈志刚.不同环节土地税对建设用地利用效率的影响——基于省级面板数据的实证研究[J].现代城市研究，2018（2）：116-124.

[4] 钟太洋，黄贤金，张丽君，谭丹.土地税收与城市土地利用关系的理论分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2007（6）：81-86.

[5] 朱一中，曹裕，严诗露.基于土地租税费的土地增值收益分配研究[J].经济地理，2013，33（11）：142-148.

[6] 路春城，张莉.论土地税在土地资源管理中的作用及其完善[J].国土资源情报，2006（2）：35-41.