江苏应急管理高质量发展路径研究

应急管理是国家安全体系的重要组成部分以及推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，要“健全国家安全体系”“完善公共安全治理机制”，指出“健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力。”这体现了党和国家对应急管理工作的高度重视，以及在新时代背景下对提升应急管理能力和水平的明确要求。应急管理系统要深刻领会党的二十届三中全会精神，通过深化改革，不断提升应急管理的系统性和有效性，以更好地服务于国家的整体发展战略和社会的稳定需求。长期以来，江苏省的制造业规模保持全国第一，占全国制造业产值的13%，拥有超过54万家工业企业，形成了全国规模最大的工业集群。但江苏省工业领域风险基数也较大，安全生产防控压力大，气象灾害、地质灾害等多灾并发特征日益突出，传统的应急管理体制还存在很多痛点问题亟须改善。因此，江苏应利用自身科研技术水平的比较优势，破解制约应急管理高质量发展的瓶颈与障碍，探索更具创新性、更具针对性的发展路径。

一、我国应急管理发展现状

在安全生产方面，通过开展安全生产专项整治三年行动和重点行业领域专项整顿，生产安全事故起数和死亡人数持续下降，事故总数量连续十年下降。应急管理部门推进综合行政执法改革，整合监管执法职责，组建综合行政执法队伍，加强一线执法工作力量。安全风险分级管控与隐患排查治理机制进一步完善，多灾种和灾害链综合监测、风险早期感知识别和预报预警能力进一步提升。加快完善安全生产法配套法规规章，构建具有中国特色的应急管理法律法规体系，加强安全生产行政处罚自由裁量标准的细化。推进应急指挥平台体系建设，实现横向互联互通、纵向上下贯通，提高了风险研判的精准性和应急准备的充分性。形成了以国家综合性消防救援队伍为主力，辅以专业救援队伍、军队应急力量和社会力量的中国特色应急救援力量体系。加强应急预案的统一规划和管理，组织开展实战化应急演练，提高了应急响应的效率和有效性。强化地方属地责任和部门监管责任，推动安全生产责任制的落实，确保安全生产责任的全面覆盖。在安全生产方面的应急管理体系和能力现代化得到有效推进，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定提供了坚实保障。

在自然灾害方面，我国自然灾害的时空分布存在明显不均，呈现出“北重南轻”的格局，华北地区和东北地区在某些时段遭受严重暴雨洪涝灾害，而西南地区则面临冬春连旱的问题。我国自然灾害类型多样，包括洪涝、干旱、风雹、地震、台风、低温冷冻和雪灾、沙尘暴、森林草原火灾等，这些灾害在不同地区和不同时间有不同的发生频率和强度。例如2024年7月5日下午，湖南省岳阳市华容县团洲垸洞庭湖一线堤防发生管涌险情，随后在17时48分许，紧急封堵失败，导致堤坝决堤。这次洞庭湖决堤事件导致超过47平方公里的区域被淹，平均水深约5米，当地迅速转移了6个村、1个社区的群众共7680人，以确保人民群众的生命安全；2024年8月3日凌晨，四川省甘孜州康定市姑咱镇日地村发生了特大山洪泥石流灾害，导致雅康高速康定至泸定段日地1号隧道至2号隧道间桥梁垮塌，多辆车辆坠落，日地村遭受严重破坏，造成人员伤亡和失联。我国通过开展全国自然灾害综合风险普查，建立风险评估和防治区划图，加强灾害风险的早期识别和预警预报能力，加强应急救援力量的建设和物资储备，提升灾害发生后的快速响应和救援能力，确保受灾群众基本生活得到及时救助。推动防灾减灾救灾产业的发展，加强防灾减灾科技支撑能力建设，鼓励科技创新，提高灾害防治的科学性和有效性。提升基层治理能力，广泛开展防灾减灾科普宣教，构建全社会参与的防灾减灾救灾体系。

在公共安全方面，我国已制定实施公共安全国家标准3800余项，涉及社会治安、反恐防范、交通运输等多个领域，为法律法规实施和产业发展提供了标准支撑。在食品安全方面，实施食品安全战略，完善法规标准制度体系，加强从生产到消费全链条的监管。此外，加强高级别生物安全实验室体系建设和监管，有效应对各类疫情和生物安全风险。与此同时，我国发达地区交通枢纽（立体）化、路桥高架化、管网隐蔽化、企业园区化和“人口集中、功能集中、建筑集中、设施集中、生产集中”的特征，各种显性和隐性风险不断交织；“中老年”既有建筑、地下管网进入老化更新期、隐患暴露期，各类安全风险接踵而至。

二、江苏应急管理高质量发展的现实困境

江苏省位于中国大陆东部沿海中心，属于亚热带季风气候。地理位置及气候优势使其经济发展、文化教育、政治建设均处于全国前列，同时也是应对各类风险挑战的“前哨”。在当前的新发展阶段，各项指标水平在稳步提升的同时，应急管理领域还面临一些困难。

企业安全生产风险应急管控尚存短板。江苏省工业企业呈现出体量大、风险高、范围广、规模大的特点。一方面，江苏省中小企业数量多，从业人员30人以上的劳动密集型企业1万多家，存在大量的“厂中厂”和“小散乱”企业，火灾风险大。另一方面，全省运行超20年的化工生产装置和老旧设备多，本质安全水平较低。而化工生产所涉及的危险化学品，具有易燃易爆、有毒有害等特点，固有风险大、复杂性高、专业性强，致灾因素隐蔽，易产生“多米诺”效应。因此，安全生产企业在安全提质、安全防控、从业人员培训等各方面都有待提高。近期案例便反映出关于工艺系统内外点火源的预防和工艺系统内单个设备的防传播保护多存在疏忽因素，并且对于粉尘爆炸次生危害的应急能力较差，无法防止爆炸所引起的火灾危害、压力波危害和烟雾污染等。企业主体责任不落实、重大风险隐患排查整治质量不高，其安全责任措施未落实到具体场景、具体点位、具体人员。

自然灾害精准监测预警难题仍需攻克。目前江苏省针对气象的预测主要采取自相关法，即通过求解数学模型得到未来一段时间内某一地点的温度、湿度及降水分布，并据此做出未来一段时间内的天气趋势预测。这种方法的计算量较大，而且只能反映一定范围内的短期变化，目前天气预报的准确率只有70%—80%。江苏省气象预报预测精确度、时效性和监测预警精确度有待提升。同时，由于缺乏专门刚性制度文件对预警工作进行指导和规范，目前江苏省不同地区与不同级别机构对于自然灾害监测和预警工作执行情况不一，预警工作的开展率普遍较低。相关部门虽已出台相关法律法规，大多只是强调要建立健全监测预警制度，可操作性较差，灾害预警集成度不足。此外，由于江苏省城乡经济发展水平不平衡且地区差异较大，各类资源分配仍存在“重城市，轻农村”的现象，江苏北部与农村地区仍存在救灾能力不足与预警信息传播不及时、不到位的问题；同时，各地基层一线报灾员普遍存在身兼数职的现象，防灾减灾救灾能力提升慢，预警信息“最后一公里”落地难。

公共安全现场处置方案仍存弱点。在地下管网方面，江苏省地下管网规模大，管理难度系数大，资金短缺，在技术方面面临挑战。如南京市地下空间规模已达到约8000万平方米，地铁的公共交通分担率达到65.5%。江苏省13个设区市共有161座隧道建成通车，总长约198.85公里，已建成地下综合管廊321.92公里。江苏省地下综合管线涉及供水、雨污水、燃气、电力及通信等多种管线，建设和管理单位多元，导致多头管理、条块分割，给后期管理和维护带来困难。同时，由于历史原因，既有地下管线资料不全不准确，设施标识不清，底数不明，增加了管理和维护的难度。许多乡镇地区布线距离长，但资金来源单一，地方政府财政压力大，影响了地下管网的建设和改造。在地下储氢方面，地下储氢技术在中国尚处于起步阶段，缺乏矿场实践经验，需要更多的研究和实践来提高技术成熟度。目前地下储氢缺少地质结构选择的标准，特别是在储气构造的密封性和井筒封存能力方面，以及气体与储层矿物和流体相互作用方面的研究不足。氢脆现象是地下储氢过程中的一个重大技术难题，目前对于抗氢脆材料的选择和应用仍存在诸多挑战。地下储氢的建设和运营成本相对较高，需要评估不同地下储氢方式的经济可行性，如盐穴储氢、含水层储氢、枯竭油气藏储氢和废弃矿井储氢。

三、江苏应急管理高质量发展的创新路径

学习贯彻党的二十届三中全会精神，应结合江苏省已有发展基础和优势，加快推动本质安全技术普适推广，推进自然灾害监测预警系统升级改造，打造应急救援数字化战场，完善公共安全治理机制，探索出具有江苏特色的应急管理高质量发展创新路径。

加快推动本质安全技术普适推广。一是以计算机监控系统构建本质安全技术体系。随着大数据与工业化深度融合，工业控制系统趋向采用通用协议、通用硬件和通用软件等计算机科技成果，以各种方式与公共网络连接，来实现工业控制中计算机自动监控的本质安全问题。构建本质安全技术体系，既能缩短企业生产中自主可控的本质安全阵痛期，又能以产业化应用提升操作系统、应用软件等一系列高科技成果的研发投入，促进企业风险应急自主管控。二是以可再生能源成果构建本质安全管理体系。江苏省内大部分企业，其本质安全管理体系是一种综合性管理方法，主要强调应急措施、技术创新和紧急响应计划的制订，来最大限度地降低企业安全生产过程中的应急风险，保障员工的生命安全，同时确保产品质量和环境保护。高效运用可再生能源成果，可直接有效地减少应急管控生化风险。通过综合考虑人员、物料和环境管理等要素，以实现企业生产的持续高效和安全运营。三是以信息化技术成果构建本质安全评价体系。信息化技术成果主要用于评价企业在安全生产中的应急信息化基础设施建设情况，包括网络设备、存储设备、安全设备等。运用数据采集、数据分析、数据可视化等科技成果，能够实现本质安全体系评价。通过评价体系的构建，企业可从组织建设、源头保障、隐患排查、质量把关、科技支撑等多方面实现安全生产全过程风险管控，满足风险预警与应急响应需求。

推动自然灾害监测预警系统升级改造。一是围绕监测精密目标提升对气象灾害的精准预测。江苏省应急管理部门应持续建设苏北龙卷风监测预警试验雷达网和大城市综合大气垂直廓线观测网，开展强对流协同观测试验，提升强对流天气监测精密度，研发基于人工智能的卫星遥感数据模型，实现灾害性天气实时监测与海陆全覆盖。同时集成雷达测雨、非接触式测水位流量等技术于一体的遥测设备，实现对中小流域突发洪涝灾害的实时监测和预警预报，一旦产生灾害预警，可以利用智能语音、短信等方式快速通知基层人员组织转移避险。二是形成自然灾害监测和实时预报预警体系。围绕江苏省气象灾害、水旱、地震、地质灾害、农业自然灾害、海洋灾害等自然灾害，形成天空地人网一体化监测采集体系。构建重大风险隐患全覆盖的多层级自然灾害监测预警体系，实现跨系统、跨层级、跨地域的自然灾害监测和实时预报预警，提高风险早期识别、多灾种综合监测、预警预报和应急处置能力。三是打通预警信息传输“最后一公里”。一方面，在江苏频繁发生自然灾害的地区，根据保障区域、保障范围和业务规模等情况，安装Mesh 自组网终端，覆盖所有的大、中型城市及邻近地区，解决应急通信中的常规回传问题，从而达到对紧急通信基站的保障要求。另一方面，加强对江苏应急力量的队伍建设、业务指导、监督检查和统计管理，推动全区域应急力量建立健全人员备勤、装备维护、资产管理、训练演练和培训学习等工作制度。

打造应急救援数字化战场。一是打造数字治理系统。借助数字化技术、数据要素共享、平台化研究等推动应急科技攻关的数字治理能力和水平的提升。政府部门在制定决策、规划和监管措施过程中，要将数字城市、数字政府和数字园区建设深度嵌入应急管理的科技研发过程，形成国家和区域数字治理系统。二是完善信息标准及平台建设。各部门之间需要建立统一的储存标准，保证在信息传输过程中无信息滞后、缺失等问题出现。需要建立统一管理和决策服务机构，并组建统一信息共享平台，以起到信息共享的作用。三是提升“数字单兵”人机交互智慧化水平。完善单兵通信装备等数字化集成体系，实时共享现场作战信息，提高单兵装备数字化水平。在高毒缺氧等巨灾环境下，运用智能搜救机器人、机器狗以及防爆侦检机器人等无人化设备代替救援人员进入危险区域开展气体监测、人员搜救等工作，强化应急救援人机协同能力。以物联网、AI算法等信息技术为基础，搭载高清摄像头、红外热像仪、空气质量或水位监测仪等感知设备，实施监测收集灾区环境状况与数据信息，为救援决策提供科学依据。同时，向全省从事有关科技研发的高等院校、科研机构、企业公开征集高科技成果，及时了解最新的智能化、数字化应急救援高科技成果。

（陈红喜：南京工业大学应急治理与政策研究院执行院长、教授；冯雨：南京工业大学经济与管理学院）

责任编辑：张蔚菊