央地角色转换中的政策试验策略研究

摘要：中央和地方都是政策试验的重要主体，其中政策目标、政治风险、成本收益等因素构成了中央与地方在政策试验过程中角色转换的关键因素。在政策目标模糊的情况下，中央更多地采取划定政治风险红线的方式，通过放权地方进行多“点”政策试验。在政策目标清晰、风险可控的情况下，中央倾向于顶层设计，同时基于地方禀赋和成本收益的考量，采取指定单“点”的方式进行政策试验。深圳从先行先试到先行示范的政策试验为之提供了有力的经验证据。政策试验中央地角色的相机转换对于调动中央和地方的积极性具有重要意义。

关键词：央地关系；政策试验；角色转换；政策目标；政治风险。

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2024）05-0133-014

一、现象与问题

改革开放40多年来，中国的政策试验发生了重大的变化，即从改革开放初期中央授权下以地方探索为主的多“点”风险投资策略转向当前中央顶层设计下的指定“单”点试验策略。改革初期，中央先后设立了5个经济特区以及开放沿海14个城市开展政策试验。这些政策试验区具有较强的同质性，其主要目标在于通过扩大开放融入世界，推动中国的经济体制改革。近年来，中央通过顶层设计，指定深圳建设中国特色社会主义先行示范区，浙江建设中国特色社会主义共同富裕先行示范区，浦东建设中国特色社会主义现代化建设引领区等。中央赋予这些政策试验区的任务具有较强的异质性。通过上述两种政策试验策略的比较，不难发现，中国的政策试验机制呈现出从实验主义转向设计主义的趋势。【文宏：《从实验主义到整体设计：2018年党政机构改革的深层逻辑分析》，《学海》，2019年第2期。】本文的研究问题是：中国的政策试验为什么会发生这种变化，如何解释这一现象？具体包括两个嵌套的子问题：一是政策试验何以从地方探索为主转向中央顶层设计为主？二是政策试验又何以从分散多“点”试验转向指定单“点”试验？一言以蔽之，中央和地方在政策试验中的角色转换究竟受到何种因素的影响？为此，本文建构了一个央地关系的政策试验策略模型，从政策目标、风险控制、成本收益的分析框架进行讨论，并通过深圳从先行先试到先行示范的经验素材来佐证上述框架。

二、文献回顾

中国的改革开放实际上是一个持续的政策试验过程。不同的政策试验策略有着不同的激励约束，从而深刻地影响着政策试验的绩效产出。政策试验一般是指在正式出台新政策或新法规前，筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊的“由点到面”的工作方法。【韩博天：《中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下反复试验》，《开放时代》，2009年第7期。】换言之，中央允许地方根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推广复制。【刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》，2010年第4期。】可见，政策试验实际上是包含了政策试点和政策扩散两个环节，前者以地方探索为主，后者以中央推广为主，由此形塑了自上而下与自下而上的政策试验路径。因此，央地关系对政策试验的运行过程、作用机制和试验效果都将产生重要影响。新中国成立后，中央主导的“大跃进”等政策试验带来了不利影响，而改革开放后以地方为主的政策试验则带来了积极影响。在21世纪之交，政策试验延续了以地方为主，以“点”到“面”的逻辑。而新近的研究则发现，在2013年后，面临新的制度环境，政治权力日益向中央政府集中，中国的政策试验明显减少，更加强调中央顶层设计，以更好地分配所需资源，并确保目标得以实现。【Ahlers A. L. and Schubert G.，“Nothing New Under‘Top-Level Design’：A Review of the Conceptual Literature on Local Policymaking in China”，Issues & Studies，vol.58，no.1（March 2022），pp.1-34.】

既有研究发现，中国的政策试验主要有三种模式，即以地方探索为主，地方探索与中央顶层设计相结合和以中央顶层设计为主。围绕政策试验究竟是以中央为主还是以地方为主，以及二者之间相互转换的问题，学界观点各异。一种观点认为，政策试验的前期主要以地方为主，地方探索为中央提供了学习机会，当中央通过对地方实践经验和创新行为的学习，能够应对不断变化的外部环境时候，中央就会采取顶层设计的方式取代以地方探索为主的政策试验。【王绍光：《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》，2008年第6期。】确切地讲，如果地方的探索创新满足合规性和有效性的标准，中央就会及时主导并将政策试验的经验进行推广复制。【郑永君、张大维：《从地方经验到中央政策：地方政府政策试验的过程研究——基于“合规-有效”框架的分析》，《学术论坛》，2016年第6期。】另一种观点认为，政策试验究竟是以地方探索为主还是以中央顶层设计为主，取决于政策工具的内外部效度。在外部效度不确定性较低，而内部效度不确定性较高的情况下，往往以中央为主。反之，则以地方为主。【赵慧：《政策试点的试验机制：情境与策略》，《中国行政管理》，2019年第1期。】除了上述两种情形，还存在地方和中央相结合的中间状态，即央地互动的请示-授权。【郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期。】新近的研究从中央干预程度与地方自主性两个维度出发，区分了中央推进政策试验的四类政策工具： 指令型、激励型、诱导型与自主型。中央选择何种类型的政策工具受到试验内容清晰度、议题紧迫性、执行难度、政策支持和权威压力之间相互作用的影响，并呈现出内外复合驱动、外部权威驱动和外部政策驱动三种不同的策略。其中，内容清晰度是政策工具选择的前置条件，议题紧迫性调节中央干预程度，而权威压力则是中央对政策工具的总体控制。【李强彬、支广东、李延伟：《中央推进政策试点的差异化政策工具选择逻辑——基于20个案例的定性比较分析》，《公共行政评论》，2023年第1期。】

既有文献对政策试验中央地关系的互动进行了较为深入的探讨。不难发现，央地关系在政策试验中的互动背后隐藏着集权和分权的逻辑。政策试验策略的选择取决于中央如何平衡集权和分权之间的张力。随着中国经济社会的发展和国际地位的提升，政策试验不仅仅是央地之间的集权和分权关系，还必须要考虑新的制度环境，尤其要对政策试验中的新变化，即政策试验从多“点”试验到单“点”试验作出解释，而这正是本文所要回答的问题。

三、分析框架

不管是哪一种情形的政策试验，都明显受到自上而下的政治权威，尤其是中央政策偏好的影响。【梅赐琪、汪笑男、廖露等：《政策试点的特征：基于〈人民日报〉1992—2003年试点报道的研究》，《公共行政评论》，2015年第3期。】中央时而禁止试验，时而默认或者放开试验；时而直接介入试验，时而间接介入试验；时而分散多“点”试验，时而指定单“点”试验等。改革开放初期的政策试验与当前的政策试验有着完全不同的初始条件和制度环境。前者主要基于国内环境，如何从几近崩溃的经济边缘探索中国经济发展道路。后者除了探索中国现代化道路，还有立足当前国际环境，如何深度参与全球治理，以及如何承担大国责任的考量。另一方面则是中央在政策试验的选择性控制背后，隐藏着如何防控风险的问题。虽然中央授权地方进行政策试验，但在整个政策试验过程中，中央实际上是保留了在政治、社会等方面的相关优势。【刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》，2010年第4期。】正是为了降低政策试验风险，中央基本上都采取了分层分级的多“点”政策试验的控制策略。【韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》，2010年第3期。】从这个意义上讲，中国的政策试验具有显著的渐进性特征。

除了政策试验的风险控制，政策目标也构成了中央介入政策试验程度差异的关键因素。【Zhu X. and Zhao H.，“Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations： Making New Pension Policies in China”， Policy Studies Journal，vol.49，no.1 （March 2018），pp.13-36.】因此，风险控制和政策目标就构成了政策试验所要考量的两个基本维度。从这个角度来看，政策试验是采取地方探索为主，还是采取中央顶层设计为主，亦或是地方探索与中央顶层设计相结合，取决于中央对政策试验的目标是否清晰以及控制试验风险能力的大小（见表1）。在改革开放初期，中央对怎么改革既没有预先设定一个原则和目标，也没有明确的意识，而是通过释放政策信号和权力下放，采取分散策略开展政策试验，让地方去大胆探索；当政策目标明确，政策试验又存在潜在较大风险时，中央往往采取顶层设计和多“点”分散试验相结合的方式，允许地方拓展政策工具来实现政策目标，同时严格控制地方政府的自主性试验；而当中央对政策试验的目标非常明确，且拥有较强的风险控制能力时，中央更多地采取顶层设计的方式进行指定单“点”试验。

尽管政策目标与风险控制的思路揭示了从地方探索到中央顶层设计的转换逻辑，但却并不能解释中央为何从分散多“点”试验到指定单“点”试验的情形。在指定单“点”试验的过程中，究竟谁才能被选中？这一问题需要进一步解释。因此，需要对中央顶层设计情形下的政策试验加以拓展，探讨究竟是什么原因导致了从分散多“点”试验到指定单“点”试验的转换。本文尝试引入经济学领域的成本收益分析思路，运用试对概率和试错成本两个变量来拓展上述分析框架（见图1），以此阐释政策试验如何从多“点”分散投资策略转向中央顶层设计指定单“点”试验策略。需要指出的是，这里所指的试错成本并不是单纯的经济成本，而是包括了经济成本、政治成本和社会成本在内的关乎国家生存与发展大计的全部成本。可以推论的是：在试对概率比较高，而试错成本比较低的情况下，中央更加倾向于全面试验，毕竟其间的收益可观；在试对概率和试错成本都比较低的情况下，中央对政策试验基本不会采取干预措施，更多的是采取默许态度；试对概率较低，且试错成本较高的情形对政策试验没有实际意义；在试对概率和试错成本都比较高的情况下，中央往往会选定条件好的地方进行指定单“点”试验。

由此建构了中央与地方在政策试验过程中以谁为主以及究竟是分散多“点”试验还是指定单“点”试验的细分框架。从理论上讲，在政策试验目标模糊，改革潜在风险预判困难，中央更多地采取以地方探索为主的多“点”分散投资策略。当地方试验取得成功后，中央往往把地方经验上升到全国层面，并通过对地方性知识的学习来提升国家治理能力。当中央积累了丰富的政策试验经验时，通过顶层设计指定单“点”的试验策略就成为一种新的选择。深圳从先行先试到先行示范的政策试验为解释政策试验中的央地角色转换以及策略选择提供了有力的经验证据。

四、从先行先试到先行示范的深圳政策试验

从20世纪80年代成立深圳经济特区到当前建设中国特色社会主义先行示范区，中央对深圳的政策试验目标发生了重大变化。中央指定深圳建设中国特色社会主义先行示范区，意味着深圳开启了从先行先试到先行示范的重要转变。先行先试主要体现的是中央授权下以地方为主的政策试验，意在探索。而先行示范则是在先行先试的基础上，充分发挥正向示范效应，为其他省市提供典型样本。中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区是在国家面临全新国际国内形势下作出的重大战略部署。从国际形势来看，世界经济复苏乏力，各国经济发展和对外贸易都面临着深层次调整，多边贸易谈判举步维艰，【唐宜红、符大海：《经济全球化变局、经贸规则重构与中国对策——“全球贸易治理与中国角色”圆桌论坛综述》，《经济研究》， 2017年第5期。】围绕市场、资源、标准和规则的博弈日趋激烈。自2008年以来就出现了愈演愈烈的逆全球化思潮和势力。逆全球化浪潮作为重要外部环境约束，对于已经深度融入经济全球化的中国带来了严峻的挑战。中国不仅要从国家战略的高度来回应外部环境，还要在全球治理中兑现大国承诺，担负起建立人类命运共同体的重任，为全球治理提供中国方案。从国内情况来看，中国还面临着全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的重大历史使命。总之，深圳建设中国特色社会主义先行示范区是中央在百年未有之大变局背景下作出的重大战略决策，不仅具有重大的政治考量，更有着其独特的内在逻辑。

（一）政策目标：从模糊到清晰

虽然党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大战略决策，但具体怎么操作，中央并没有成熟的思路，因而只能“摸着石头过河”。换言之，在改革初期，尽管以经济建设为中心的战略在全党全国范围内形成了共识，但改革的目标实际上是模糊的，既没有人提出放弃计划经济体制，也没有明确提出搞市场经济，甚至直到1992年中共十四大召开之前，也没有确定建立社会主义市场经济的方向。【蔡昉、林毅夫、张晓山等：《改革开放40年与中国经济发展》，《经济学动态》，2018年第8期。】

在深圳经济特区设立之初，中央先后将外贸、金融、项目审批和基建计划等权力下放给深圳，为了充分保障中央对深圳的经济放权落到实处和深圳全面介入并发展经济的权力，中央还通过“特事特办”的非正式授权，赋予深圳先行先试的权力。深圳通过大力推行干部制度、用工制度、工资制度、住房制度、行政管理体制等一系列改革激活了市场主体，为经济快速发展注入了前所未有的动力。与此同时，深圳充分发挥与香港毗邻的地缘优势、低调务实的岭南文化优势以及传统宗族的人脉关系优势，利用各种资源，充分把握机会，大胆闯，大胆试，为自己赢得了广阔的发展空间，开启了经济增长的奇迹之门。

在深圳经济特区建立40周年之际，中央发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区意见》。该意见赋予深圳“建设中国特色社会主义先行示范区、创建社会主义现代化强国的城市范例”的新使命，要求深圳在社会主义现代化建设过程中勇当尖兵，先行示范，充分发挥深圳改革开放先锋和现代化建设尖兵在率先探索全面建成社会主义现代化强国新路径中的示范引领作用，为全面推进中国特色社会主义伟大事业、胜利实现中华民族伟大复兴的中国梦提供成熟经验和有力支撑。由此可见，深圳在改革开放中的角色已经由先行先试转向先行示范。一方面，中央指定深圳作为中国特色社会主义先行示范区试验对象，不仅要求深圳先试先行，还要形成示范效应。另一方面，中央对深圳建设中国特色社会主义先行示范区也不再仅仅是权力下放，而是从政策目标、政策过程、政策工具等方面进行全方位的顶层设计。更重要的是，深圳是中央顶层设计的中国特色社会主义先行示范区。

从《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区意见》可以看出，中央对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的战略目标、建设领域、实施步骤和保障措施等都进行了全面而系统的安排，从时间和空间两个维度为深圳建设中国特色社会主义先行示范区“画像”，明确了深圳先行示范区建设的“时间表”和“施工图”，绘就了深圳建设中国特色社会主义先行示范区的发展战略和未来蓝图（见图2）。而《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》则更是从完善要素市场化配置体制机制、打造市场化法治化国际化营商环境、完善科技创新环境制度、完善高水平开放型经济体制、完善民生服务供给体制、完善生态环境和城市空间治理体制等具体领域进行了全方位的目标设定。

（二）风险防控：从分散到集中

中国特色的政策试验机制是理解中国国家治理的关键。对于中央而言，改革首要的考量是防范政治风险。正如邓小平所言，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。【《邓小平文选》第3卷，人民出版社2009年版，第284页。】也就是说，中国的改革能否成功取决于政策制定者是否可以选择一条分散改革风险、分散政治压力的途径。【周雪光：《改革成功在于选择分散政治压力的途径》，《社会科学报》，2013年8月29日第3版。】

改革开放初期，为防控政治风险，中央制定了党的基本路线，即“一个中心，两个基本点”。其中，一个中心是指以经济建设为中心。两个基本点是指坚持四项基本原则，坚持改革开放。这是党的十一届三中全会作出的重大战略决策。改革开放在很大程度上是一个制度模仿的过程。国门打开不可避免地要接触到西方思潮，甚至受到西方思潮的影响而动摇社会主义信念。这就意味着改革开放可能带来潜在风险。而四项基本原则，即坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想则为改革开放的政治风险划定了红线。换言之，四项基本原则是改革开放的前提，只有不违背四项基本原则的改革才能得到中央的支持。事实上，包括深圳在内的五个经济特区以及14个沿海沿江城市的开放都是在四项基本原则的框架下进行的。

改革开放虽然是国家战略，但具体执行却是在地方层面。改革中的政策试验是否坚持四项基本原则则主要由中央来判定。因此，在中央与地方之间，需要平衡改革开放和四项基本原则之间的张力，既要通过改革开放实现经济增长，又要防控与四项基本原则不一致的潜在风险。深圳在改革开放实践进程中通过与中央的纵向共演，【倪星、郑崇明、原超：《中国之治的深圳样本：一个纵向共演的理论框架》，《政治学研究》，2020年第4期。】不仅有效地防范了改革风险，而且实质性地推动了中国改革开放的进程和市场经济的转型。这也是深圳高频次被中央选为政策试验对象的重要原因。据统计，在1979年至2021年的16次中的政策试验中，深圳占据了11次（见表2）。

具体而言，改革伊始，中央基于探索中国未来发展道路创办深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区以及开放14个沿海城市进行分散风险投资。深圳抓住机会加快发展，并基于对中央的持续增量贡献而不断获得中央的信任加持，进而获得中央更多的权力下放，由此建构了深圳增量贡献与中央持续放权的正向反馈、双向强化的良性路径，实现了从经济、政治到社会的全面发展。在纵向共演过程中，中央与深圳通过相互试探、相互嵌入，以及互惠的机制增进了央地双方的信任，有效地化解了委托代理困境，【倪星、郑崇明、原超：《中国之治的深圳样本：一个纵向共演的理论框架》，《政治学研究》，2020年第4期。】从而强化了中央对深圳政策试验的风险防控力。与此同时，在深圳不完全委托代理的央地关系中，为获得先行先试制度创新成果在广东省范围内的快速推广复制以及收获深圳样本的溢出效应，处于中央和深圳之间的广东省也积极支持和保护深圳的改革发展，在中央与深圳市之间发挥了重要的风险缓冲作用。【郑崇明：《央地关系下深圳样本的风险缓冲：结构、过程与机制》，《甘肃行政学院学报》，2022年第1期。】

正是基于对政策试验风险防控经验的积累和能力的习得，中央才有信心，也有能力对深圳建设中国特色社会主义先行示范区进行顶层设计，并能够有效预见和防控改革风险，进而在政策试验过程中平衡改革激励与风险控制之间的张力。事实上，在《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区意见》和《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》的两个重要文件中，都为深圳建设中国特色社会主义先行示范区设置了政治风险防控机制。前者如“资本市场”“市场准入放宽”“制度型开放力度”“扩大金融业、航运业等对外开放”等有较大风险领域，采取循序渐进、不断调试的做法，有助于改革风险的规避和试错成本的控制；后者则明确要求国家发展和改革委员会同有关方面分批次研究制定授权事项清单，按照批量授权方式，按程序报批后推进实施。有关方面要按照本方案要求和经批准的事项清单，依法依规赋予深圳相关管理权限，建立健全重大风险识别及系统性风险防范制度和政策体系，实行包容审慎的改革风险分类分级管控机制，根据风险程度，分别采取调整、暂缓或终止等处置措施，不断优化综合改革试点实施路径。【中华人民共和国中央人民政府：《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，2020年10月11日，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm。】

（三）试对概率与试错成本

深圳由先行先试到先行示范政策试验的转向是在中国面临全新的内外部环境压力下作出的重大战略决策。如前所述，中国不仅要从国家战略的高度来回应外部环境，还要担负起建立人类命运共同体的重任。与此同时，中国还面临着实现中华民族伟大复兴的历史使命。如何在国际国内环境发生重大变化的情况下作出有效应对，需要中央作出战略性的判断和决策。基于央地良性互动的风险防控路径依赖，中央指定深圳作为中国特色社会主义先行示范区进行综合试点。但这并未回答中央为何指定深圳单“点”试验的问题，而试对概率与试错成本则为中央指定多“点”试验还是指定单“点”试验提供了一个权衡机制。

首先是试对概率。作为国家治理的重要机制，政策试验一直被视为中央制定未来国家战略的一个抓手。由于政策试验是一个不断试错的过程，其所带来的试错成本不容忽视。这就要求参与政策试验工作的地区或部门具备相应的能力和条件，以满足改革的相关要求，以及能够化解可能与之而来的副作用。【周望：《中国“政策试点”研究》，南开大学2012年博士学位论文，第129页。】显而易见地，深圳拥有得天独厚的禀赋优势。深圳经济特区作为我国改革开放的重要窗口，各项事业取得显著成绩，已成为一座充满魅力、动力、活力、创新力的国际化创新型城市，不仅造就了充满活力和经济高度发达的经济特区，而且成为我国改革开放以来现代化变革的一个时代缩影，【中华人民共和国中央人民政府：《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区意见》，2019年8月18日，http：//www.sz.gov.cn/en_szgov/news/infocus/pda/introduction/content/post_6616962.html。】实现了由一座落后的边陲小镇到具有全球影响力的国际化大都市，由经济体制改革到全面深化改革，由进出口贸易为主到全方位高水平对外开放，由经济开发到统筹社会主义物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明发展，由解决温饱到高质量全面小康的历史性跨越，向世界展示了中国改革开放的磅礴伟力，展示了中国特色社会主义的光明前景。【习近平：《在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》，《人民日报》，2020年10月15日第2版。】总的来讲，在先行先试的基础上，不仅深圳“有力政党、有为政府、有效市场、有序社会”【倪星：《中国式现代化与深圳先行示范区建设》，《特区实践与理论》，2023年第1期。】的示范效应已经初步显现，而且形成了“敢闯敢试、开放包容、务实尚法、追求卓越”的深圳精神，即深圳拥有地方性的禀赋优势，因而有基础、有能力再次担当大任。相对于其他地方，深圳试对的胜算更大。这也是中央指定深圳而不是其他地方建设中国特色社会主义先行示范区的重要考量。另一方面，经过40多年来多层次多领域的政策试验，尤其是在深圳经济特区的改革开放过程中，中央已经积累了丰富的以政党为中心的经济、政治和社会改革经验，【郭定平：《政党中心的国家治理：中国的经验》，《政治学研究》，2019年第3期。】并在此基础上形成了“比较试验”“选择性试验”和“适应性试验”等模式，【Zhu X. and Zhao H.，“Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations： Making New Pension Policies in China”，Policy Studies Journal，vol.49，no.1 （March 2018），pp.13-36.】以及基于“路径依赖”之上的增量改革道路等，对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的政策试验拥有足够的掌控能力，从而极大地提高了政策试验的试对概率。

其次是试错成本。作为屡试不爽的政策工具，当前的政策试验在很大程度上呈现出同质化倾向，重复建设较为严重。而地方政绩冲动在某种程度上又进一步强化了政策试验的同质化，从而推高了政策试验的试错成本。以自贸区为例，中国自2013年以来先后设立了22个自贸区（港），但各个自贸区在制度创新方面都存在着较为严重的同质化问题，并集中体现在程序性、技术性的制度创新上。【盛斌：《中国自由贸易试验区的评估与展望》，《国际贸易》，2017年第6期。】实际上，这些流程性、技术性的创新对接的都是大同小异的国际规则，只要其中一个自贸区试点改革对接成功即可推广复制。与此同时，政策试验的边际效用也呈现出递减趋势，成本与收益之间的张力进一步拉大。因此，在政策试验高度同质化和政策试验边际效应递减的情况下，指定单“点”试验就成为必然选项。可见，中央正是基于试对概率与试错成本的权衡，选择具备条件的深圳建设中国特色社会主义先行示范区。

综上所述，政策目标明确和政治风险可控为中央顶层设计深圳建设中国特色社会主义先行示范区的政策试验转向提供了基础性条件。深圳自身的禀赋优势和中央对政策试验经验的积累和风险掌控能力的增强，极大地提高了中央顶层设计支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的试对概率，而为降低政策试验高度同质化带来的试错成本的攀升，以及规避政策试验边际效应递减的陷阱，使得中央对中国特色社会主义先行示范区政策试验的选择也必然从多“点”试验转向单“点”试验。

基于深圳从先行先试到先行示范政策试验的分析，可以看出，中央与地方在政策试验中由谁主导主要受到政策目标是否清晰、风险风控是否有力、政策试验试对概率的高低以及试错成本大小的影响。纵观改革开放至今的政策试验，2013年之前的政策试验更多的在政策目标模糊、风险防控经验欠缺、政策试验试对概率较低和试错成本较高的情况下做出的选择。而2013年至今的政策试验则显示出截然相反的情形，从而使得政策试验由分散多“点”的地方探索为主转向指定单“点”的中央顶层设计为主。

五、结论与讨论

在中国公共政策制度环境中，具有复杂性和动态性的央地关系不仅是研究政策试验机制的重要维度，更是探讨中国特色制度创新的关键切入点。党的十八大以来，分散性的地方性试验相比之前变得越来越少，【Teets J. C. and Hasmath R.，“The Evolution of Policy Experimentation in China”， Journal of Asian Public Policy，vol.13，no.1 （January 2020），pp.49-59.】而基于顶层设计的中央指定单“点”的政策试验却日益增多，其中最典型的例子就是中央通过顶层设计支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，从而改变了以往政策试验的多“点”风险投资策略，即中央指定深圳作为单一试验对象，并赋予其建设中国特色社会主义先行示范区的重大历史使命。2018年以来，除了深圳先行示范区，中央还先后设立浦东社会主义现代化建设引领区，浙江高质量发展建设共同富裕示范区（见表3）。这些示范区不仅具有显著的中央顶层设计指定单“点”试验的特征，而且在战略定位都有着清晰的界定，尤其是给出了2025年、2035年、2050年等具体时间节点的政策目标。它们在被中央赋予先行示范区之前，都因改革开放积累了坚实的前期基础，有着自身独特的禀赋优势而被中央选中，从而印证了中央基于试对概率与试错成本的猜想。需要说明的是，尽管其目标各异，但却都共同指向了中国式现代化的总目标，而中国式现代化总目标正是通过中央顶层设计而来的。

政策试验是在正式出台新政策或新法规之前，筹备、测试和调整新政策和新法规时所采取的一种特殊的工作方法，即“由点到面”的一种有效政策制定机制。为了降低政策试验的试错成本与控制试验风险，中国的大多数改革都是通过“分级制试验”的方式来实现的，使得中国拥有非同寻常的适应能力。【Heilmann S.，“Policy Experimentation in China’s Economic Rise”， Studies in Comparative International Development， vol.43，no.1（January 2008），pp.1-26.】在既有的文献中，政策试验的区域和内容一般都是特定的，有的是地域性的，如沿海沿江、边境贸易；有的是行业性的，如经济开发、金融保税等，并且几乎都采取了多“点”试验的策略。然而，当前以深圳建设中国特色社会主义先行示范区为代表的政策试验表明，中央领导之下的地方试验发生了重大的变化，即从先行先试到先行示范，中央对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的政策试验具有中央顶层设计指定单“点”试验的特征。这与既有观点形成了鲜明的对比。基于深圳个案的研究，发现政策试验从以地方探索为主转向以中央顶层设计为主的基本前提是中央对政策试验有着明确的目标，且能够有效应对政策试验过程中的各种潜在改革风险。在此基础上，中央基于改革开放过程中长期政策试验经验的习得和风险防控能力的增强，以及试验对象自身拥有独特的禀赋优势，有助于提高政策试验的试对概率，同时降低同质化政策试验带来的边际效应递减和降低试验成本的考量。中央在顶层设计的基础上，选择了指定单“点”试验策略，由此可以解释中国的政策试验何以从先行先试到先行示范的内在逻辑，也预示着央地关系结构下新的政策试验路径的生成，从而丰富并超越了经典的分级制试验理论。

如何调动中央与地方的积极性一直是政治学和公共管理学领域学者关注的焦点。从历史的维度来看，中央与地方之间往往表现出周期性的央强地弱或央弱地强的关系。而从深圳、浙江、浦东等地示范区由先行先试到先行示范的政策试验来看，政策试验在央地关系中呈现出中央与地方相互转换的逻辑。而影响央地角色转换的因素主要是政策目标、风险应对、试对概率与试错成本。中央往往根据这四个因素的具体情景，来决定政策试验究竟是选择地方分散投资的多“点”试验策略还是中央顶层设计的指定单“点”试验策略，从而更好地发挥中央和地方的两个积极性。政策试验中的央地角色转换逻辑对于推动中国持续性的制度创新，以及为其他发展中国家的制度转型都提供了可资借鉴的宝贵经验。

此外，央地角色转换逻辑还彰显了中国在政策试验中的自主性。在国家回归理论看来，作为一种行政和强制组织，国家拥有潜在独立于社会经济利益和结构的自主性。【西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海人民出版社2007年版，第30页。】对于“应激性”后发国家而言，国家的相对自主性往往是其现代化进程的重要条件。【王家峰：《现代化进程中的国家自主性： 一个解释框架》，《天津社会科学》， 2009年第6期。】在改革开放初期，由于政策目标的模糊性以及对潜在风险评估的困难，中央更多地采用以地方为主多“点”试验的风险投资策略。而在中国积极参与全球治理，履行大国承诺的背景下，国家的自主性得到了进一步的彰显。基于地方禀赋优势，中央通过顶层设计指定深圳作为中国特色社会主义先行示范区，以此分摊中国参与全球治理，提供全球公共服务的历史重任。可见，这种央地角色的转换逻辑暗含了政策试验的国家自主性逻辑，彰显了中国制度自信的成色。

虽然中央的顶层设计在很大程度上能够克服政策试验过程中长期存在的政策碎片化、样板同质化、有限外推性等问题，以最大限度提升政策试验的治理效能，【康镇：《政策试点的实验主义治理逻辑与转型进路》，《求实》，2020年第4期。】但值得注意的是，顶层设计更多地是建立在历史事件的经验总结基础之上，而不是真实的未来场景。换言之，尽管中央经验的积累和能力的提升，以及地方独有的禀赋优势极大地推高了政策试验的试对概率，但仍然存在一定的不确定空间，必须充分考虑潜在的小概率事件。因此，顶层设计的效度和限度还需要深入研究。这对于如何更好地调动中央和地方的积极性，进一步提高政策试验的试对概率和降低政策试验的试错成本，全面推进新一轮改革开放具有重要的理论和现实意义。

（责任编辑：张 震）