政社合作供给公共文化服务中的政府角色定位与推进路径研究

[ 摘 要] 政社合作是国家推动公共文化服务高质量发展的重要抓手，也是构建现代公共文化服务体系的关键一环。在政社合作供给公共文化服务过程中，如何最大化地发挥政府的作用是决定服务效能的关键所在。综合吸收新公共管理理论、治理理论发现政府的角色从“划桨”走向“掌舵”、从“全能”走向“有限”、从“管制”走向“服务”。通过运用生命周期理论分析发现，在政社合作供给公共文化服务时间的不同阶段，政府的角色表现存在差异，即准备期是“市场参与”的谋划者、洽商期是“择优而取”的践行者、运行期是“普惠公益”的守护者、验收期是“管评分离”的使能者。政社合作供给公共文化服务模式下更好发挥政府作用应以法治建设增进刚性约束，以行政文化创新引领职能转变，以督评对接发挥协同合力。

[ 关键词] 公共文化服务 政府角色 政社合作 推进路径

[ 中图分类号] G252; G249.2 [ 文献标志码] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20231639

[ 本文引用格式] 李杨， 陆和建. 政社合作供给公共文化服务中的政府角色定位与推进路径研究[J]. 图书馆建设，2024（5）：96-105.

0 引 言

不断提升公共文化服务供给水平是构建现代公共文化服务体系的必然要求，也是建设社会主义文化强国的题中应有之意[1]。长久以来，公共文化服务采用政府统管的供给模式实现了长足发展，并建立了与之相配套的管理机制。随着社会深入转型以及给付行政在文化供给任务中的扩张[2]，传统政府统管模式面临财政负担加重与服务供给不足的双重问题[3]。新公共管理运动的兴起为解决这一问题提供了新的思想，西方国家在完全私有化与政府大包大揽两种极端之间，探索出了一条更为温和的新型发展道路——政社合作供给模式[4]。所谓政社合作供给是指公共文化服务从单一依托国家财政支撑转向政府与市场多元主体有机地形成协同供给[5]。从本质上看，政府和市场作为两种基本的资源配置方式，在促进经济发展和社会进步方面各自扮演着重要角色[6]。但单一的政府作用可能出现“政府失态”的威胁，单一的市场作用同样存在“市场失灵”的风险[7]。政社合作恰好弥补了这两种机制单独作用的不足，日益成为世界范围内公共文化服务供给的基本手段[8]。新公共管理运动思潮的引入使得我国文化体制改革的实践愈发重视市场的作用[9]。从2013 年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”，到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》要求“创新公共文化服务运行机制，鼓励社会力量参与公共文化服务供给和设施建设运营”，以及党的二十大报告强调“健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程”，政社合作供给公共文化服务得到了大规模、深层次的推进，并成为我国公共文化服务体系建设的基本原则之一[10]。《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等法律法规和政策的相继出台，使得政社合作供给公共文化服务逐步向制度化、规范化和法治化发展轨道迈进。

在国家顶层设计的指导下，全国各地在公共文化服务领域掀起了一场政社合作供给改革热潮， 如北京、上海、无锡、广州、合肥等，形成了各具特色的经验做法[11-14]。诸多实践成果也表明，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”并用，比政府或市场单独作用更加有效[15]。然而，相较于西方一些发达国家，我国政社合作供给公共文化服务的实践起步较晚，推进过程中也暴露出了诸如服务非公益化，普惠性不足，政府角色越位、缺位与错位等问题[16-18]，深刻影响了政社合作的高质量发展，亦对政府治理效能和公众满意度构成了危害[19]。所以，在政社合作供给模式得到大力发展并被寄予厚望的同时，也须直面实践过程中的掣肘与障碍。在政社合作供给公共文化服务过程中，政府的作为是影响供给质量和供给效率的重要因素，如何找准自身角色定位以最大限度地发挥作用，是解决政社合作供给公共文化服务发展掣肘与障碍的关键[20]。有学者认为，在政社合作供给公共文化服务过程中，政府若想更好地发挥作用需要扮演好协调者角色[17]；有学者则强调了政府的实践者和推动者角色[21]；针对政府角色的研究还有指导者、支持者与扶持者等[22]。这些观点揭示了政府摆正角色后主动作为的重要性与紧迫性，为更好发挥政府作用提供了思想指引，但其多聚焦于宏观层面政府角色的简单描述，且散见于不同主题的研究当中，并未深入不同环节合力对政府具体的角色内容进行区分和剖释。政府如何合理定位角色的“黑箱”亦未完全打开。基于此，从角色定位的角度考察政府作用发挥，对于落实国家有关新时代公共文化服务高质量发展的战略部署，进一步满足人民群众更加深刻的、全面的、差异的精神文化生活需要具有重要的理论意义和现实意义。

1 理论阐释

1.1 政社合作的理论逻辑

政社合作供给公共文化服务实际上是一种包含多层委托代理关系的共治模式[23]。这一关系主要包含三个主体，分别为公共文化服务的责任主体（政府）、承接主体（社会力量）和受益主体（公众），三者之间形成了三种子关系。如图1 所示，公众作为公共文化服务的直接受益主体，将其所享有的公共文化服务权利及所需资源委托给政府经营[24]。政府作为公共利益的代表，承担着服务社会的责任，但受财政水平、传统人事体制下工作人员服务观念不强等因素制约，政府供给服务的效果并不理想，尤其是在基层领域，这种现象更为明显[25]。为解决这一问题，政府遂将公共文化服务的生产工作委托给有资质的社会力量负责，双方通过资源互补在为公众创造服务价值的同时，也为各自创造所需要的价值。具体而言，社会力量通过参与公共文化服务供给获得一定的经济或荣誉回报；政府借助社会力量的专业优势，获得管理上的收益；公众则得到更为优质的公共文化服务。在这一委托代理关系中，政府较为特殊，既是代理人又是委托人的双重角色使其承担的责任更加重大。一方面要对公众需求做出及时回应，另一方面又要保障社会力量提供公共文化服务的质量。如此一来，在引入社会力量参与公共文化服务供给过程中，政府所扮演的角色具有至关重要的影响。

1.2 政府作用的思想源流

自二十世纪七十年代伊始，西方国家针对传统政府在公共管理过程中出现的财政、信任与效率等危机，开展了一场以“政府再造和用户至上、效率至上”为导向的新公共管理运动[26]。这种以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，成为西方国家公共管理改革的重点方向，并催生了新公共服务理论[28]。在传统的行政管理理论中， 政府是公共服务的主要责任者，在服务供给过程中处于中心位置。从前期的规划到中期执行再到后期评价全部由政府负责。新公共服务理论认为，向社会提供基本的公共服务是政府必须承担的责任，但政府在服务供给过程中不再是唯一的主体，公共服务与其他产品一样，也可以通过购买的方式来提供[28]。这种服务生产与服务供给相分离的管理思想，为重新审视政府的角色定位提供了新的思路。

如果说新公共管理运动主要关注公共部门对市场机制的引进，那么治理理论的兴起，则进一步拓展了政府改革的视角，成为引领公共管理未来发展的新潮流。治理理论提倡通过多元主体之间的协同合作来实现对公共事务的共同治理，主张政府与各种类型的非政府组织共同开展公共管理活动，目的是对多方力量与资源进行整合，从而形成一个“善治”的社会体制[29]。2022 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”文化发展规划》明确指出，要把进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用与更好发挥政府作用结合起来，加快完善有利于激发文化创新创造活力的文化管理体制和生产经营机制，坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，提升文化治理效能。不难看出，公共文化服务治理是顺应我国公共文化服务实践发展，推动传统文化事业管理迈向现代公共文化服务体系建设的必然要求。治理理论既强调政府部门的方向引导与规划设计，也关注社会力量的资本与专业优势，同时关心人民群众的价值偏好。它进一步为厘定政府和社会力量之间的角色关系，形成政府与市场有效协同的制度框架提供了新的思想指引。

1.3 政府角色的内涵要义

“角色”一词源于戏剧中的专业术语，指演员所扮演的某个人物形象，而后广泛引入到社会学、心理学等领域，泛指个体在特定关系中的特殊定位或行为模式。“政府角色”最早由经济学家斯蒂格利茨在其著作《政府为什么干预经济》[30] 中提出，但并未予以明确的定义。梳理已有研究发现，学者大多从三个方面进行阐释。一是“权利说”，如潘佳[31] 从享有自然资源所有权的民事主体资格以及通过法律的授权履行自然资源管理权两方面来定义政府角色。二是“职责说”，最具代表性的主张有“政府角色是从人格化角度对政府作用的定位”[32]、政府角色是政府具体的作用与功能[33] 等。三是“行为说”，强调了政府应当遵循的行为导向和行为规范以及如何构建并调适与其他主体的关系[34]。综上可知，政府角色的范畴主要包含“权力运用”“职责履行”和“行为方式”三个方面：权力运用即政府利用法律赋予的行政权力对资源进行配置的活动，职责履行是对政府职能提出的要求，行为表现是政府权力运用和职责履行的具体方式及内容展现。

2 角色要求的转变

在新公共管理运动思潮的影响下，世界各国相继通过借力市场来实现政府再造。具体到公共文化服务方面，供给手段从大包大揽到与社会力量合作供给的深刻变革，对政府的角色要求也相应地发生了转变。

2.1 从“划桨”走向“掌舵”

随着国家治理体系和治理能力现代化不断推进，公共文化服务领域也开启了从管理到治理的改革探索。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要推进文化体制机制创新，推动政府由办文化向管文化转变之后，政社合作供给就成为公共文化服务治理的重点发展方向。政社合作供给公共文化服务的治理之道，就是引入市场机制来实现政府职能的全新定位，推行管办分离。在传统政府统管模式下，公共文化服务供给完全是政府之事，权力也多数集中于政府之手。这种由政府亲力亲为向公众直接提供服务的行为被比拟为“划桨”，而政府职能改革研究者认为，政府事实上并不善于“划桨”，其主要职责应为“掌舵”[35]。推行管办分离之后，政府“大一统”的传统格局被打破，政府不再是公共文化服务的唯一供给主体，而是将原有的内容设计、服务提供等微观“划桨”事项交由社会力量负责，把精力回归于政策制定、规则设计、环境营造、监管激励等工作上来，以促进政社合作机制的有序运行。这种角色分开、功能分离的改革即学界所倡导的“掌舵与划桨相分离”。形象化而言，政府不再直接下场参与“踢球”，而是努力去做一名公共文化服务供给的好“教练员”。正如新公共服务理论所阐述的，政府不再充当“主管”，在大多数情况下是一个重要的参与者[36]。

2.2 从“全能”走向“有限”

管办分离重塑了政府与市场的关系，其在公共文化服务领域有效推行的关键在于政府简政放权。长久以来，在公共文化服务供给过程中政府扮演着全能的角色，即服务的设计、组织与实施都需要其一一定夺。“全能型政府”有其优势与合理性，但在新公共服务理论看来，“全能”是政府管理的大忌[37]。尤其在国家治理方式发生深刻转变的新时代，“全能型政府”暴露出的资源配置效率低下、抑制市场供给活力、阻碍社会组织成长等弊端在面对一个充满复杂性、动态性和多元性的需求环境时愈发被放大，严重影响了公共文化服务的创新发展。同时，伴随不断提高的物质生活水平而来的高层次精神文化需求，又进一步给公共文化服务供给提出了新的挑战。受制于人事编制、专业背景等因素的局限，传统政府统管模式下的公共文化服务供给质量并不理想，无法有效消除用户需求痛点[38]。因此，在引入社会力量参与公共文化服务供给过程中，政府应该聚焦“应做之事”和“擅做之事”，以“有限参与”的理念找准自身角色定位，努力做到有所为，有所不为。

2.3 从“管制”走向“服务”

我国文化体制改革从政府管理方式转变的角度撕开了传统体制的铁幕，引发政府角色的根本性变化。如前文所述，在政社合作供给公共文化服务模式下，政府理想而有效的角色是“掌舵者”而非“划桨人”，是“有限政府”而非“全能政府”。依据西方国家政府再造和“用户导向”改革的经验，从“划桨”到“掌舵”、从“全能政府”到“有限政府”转变，是推进公共文化服务管办分离的应然，也是政府职能转变与行政管理体制改革的必然。但这一转变绝不是把原本由政府供给的公共文化服务“甩手”给社会力量负责，而是要全面深入地冲破管制行政的桎梏，构筑服务型政府。从“管制型政府”到“服务型政府”，实际是由政府本位和官本位向社会本位和民本位体制转变。这就要求政府打破传统运用政治权威通过发号施令来进行管理的思维，不再从管理主体的角度考虑如何对参与公共文化服务供给的社会力量进行管制，而是站在公众利益的立场思考如何为更好地满足人们精神文化需求而服务[39]。需要注意的是，服务型政府并非是对管制的摒弃，而是采用有限度的、符合法律法规要求的管制以实现更好的服务。

3 生命周期不同阶段的角色应然表现

生命周期的概念起源于生物学领域，本质是描述一个生物体从诞生、成长、成熟直至衰亡的过程[40]，后广泛应用于社会学、管理学、经济学等学科领域[41]。生命周期理论主张将复杂的研究对象从开始到结束的全部过程划分为一个个连续的阶段进行研究。根据《中华人民共和国政府采购法》《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策文件的规定，政府向社会购买公共服务需要经过需求分析、决策制定、招标评审、合同签订、方案执行、绩效评估等多个环节工作。各项工作存在明显的阶段性和连续性特点，体现了政社合作供给公共文化服务具有典型的生命周期特征。基于生命周期理论和不同环节工作开展的先后顺序，政社合作供给公共文化服务一次完整的过程可以归结为准备期、洽商期、运行期和验收期四个阶段。

3.1 准备期：“市场参与”的谋划者

公众的文化需求识别是政府引入社会力量参与公共文化服务供给的逻辑起点，也是政府明确交由社会力量负责公共文化服务内容的重要依据。国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》作为一个较早的全国性专门政策，概括了政府向社会力量购买公共文化服务的基本内容，但“怎么买”的问题并不十分明确。依照国内外的成功经验，处理好“怎么买”的问题，关键在于科学谋划。从用户至上的根本宗旨出发，做好公众的需求识别是厘清政社合作供给公共文化服务工作的起点[42]。这就要求政府部门做好公众的需求调研，并形成公共文化服务目录，以便后续工作有针对性地开展。从实践来看，公众需求内容的满足程度往往取决于政府的财政与管理能力。因此，财政资金安排、任务与要求设定、合作范围规划、合作内容与合作流程拟定对于方案设计不可或缺。涵盖整个生命周期的资源负担、预期效益以及潜在风险也不容忽视。在这一阶段，调查清楚公共文化服务的市场化供给能力也是政府需要着重关注的方面。

3.2 洽商期：“择优而取”的践行者

恰当的社会组织是政社合作供给公共文化服务得以顺利开展的基础。从政府购买的角度来看，与货物或工程类的政府采购相比，公共文化服务采购要复杂得多。一方面是公共文化服务因缺乏具体的市场标准而难以度量，另一方面是公共文化服务个性化较强，服务效果难以统一测量[43]。再者，高质量推动公共文化服务社会化改革，要求较为成熟的社会组织承担起政府剥离的公共文化服务。但目前我国专门从事公共文化服务工作的社会组织的水平参差不齐。这就要求政府必须科学地开展承接主体的选择工作，从源头为保障后续合作的稳定打下坚实基础。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》明确指出，各地要结合本地实际和拟购买公共文化服务的内容、特点科学选定承接主体。从国内外典型实践来看，制定一套由公众代表、领域专业人士和专家学者等多元主体共同负责的评审团队，按照预期目标对承接主体所应具备的条件、资质进行审核至关重要。程序上应符合《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的要求，从公开发布招标公告到确定最终的承接主体，做到公开、公平和公正。出于对公众基本文化权利的维护，同时也为保障后期工作顺利开展，政府还需与选定的承接主体签订完备的合同来规范与约束彼此。合同必须阐明合作供给的内容、方式、期限、权利和义务，针对契约解除、变更和终止的情形也要有具体的说明并就此达成一致。

3.3 运行期：“普惠公益”的守护者

政社合作供给公共文化服务的实质是将政府的一部分公共职能以契约的形式委托于市场，从而追求更高的行政效率和服务质量[44]。这一机制改变了政府统管公共文化服务的常态，使“政府—公众”的单向度关系转向“政府—社会力量—公众”的多向度复杂关系。这一转变涉及多方面利益的调整与平衡。公共文化服务承担着文化引领和社会价值观培育的重要使命，所以政府更看重社会效益的实现，而企业的核心宗旨是利益最大化，以盈利为基本前提[45]。在实际运行过程中，当普惠性、公益性的公共文化服务与逐利的社会力量相结合时，经常出现服务目标偏离、有选择性供给等将私欲凌驾于公利之上的情况[46-47]。合同约定的内容得不到切实履行会侵犯公众的合法权益。这不仅违背了政府引入社会力量参与公共文化服务的初衷，同时容易使政府公信力受损。政府委托社会力量提供公共文化服务，仅仅是转移了公共文化服务的任务，并不转移公共文化服务的责任。所以当合同签订以后政府应该加强过程管理和监督，以保障公共文化服务的普惠性和公益性不打折扣。长久以来，政社合作供给公共文化服务的监管形式以政府内部监管居多。虽然依靠政府强制力保证实施的内部监管是经长期实践证明且行之有效的方式，但处于中立地位的外部监管也有其独特优势。为确保社会力量合法依规地开展公共文化服务活动，当承接主体出现违背合同约定的行为时，根据相关法律法规进行严格追责也是监督工作不可或缺的一环。

3.4 验收期：“管评分离”的使能者

承接公共文化服务的社会力量按照合同约定，在规定期限内向公众提供相应的服务内容，合同履行周期结束后，政府要依据合同约定的内容对服务成效进行检查评估。开展评估工作不仅仅是出于程序上的规定，更重要的是关乎公众的切身利益。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》明确指出要加强对社会力量参与公共文化服务的绩效评估。评估的目的在于对阻碍政社合作供给公共文化服务效果的问题根源进行更为透彻的识别。长久以来，“管评不分”是我国公共文化服务管理实践中的常见现象，即政府在评估工作中属于统管型角色定位，全权负责评估专家团队组建、评估指标制定、评估方案实施等工作。在这种集权式的机制中，政府既是服务授权者，也是评估者，加之在产出效果方面缺乏足够的专业知识，很难客观反映公共文化服务供给的效果[48]。近年来，顺应新时代治理体系现代化建设需要，许多地方政府开始积极探索第三方评估机制。例如，2019 年合肥市文化和旅游局委托安徽大学管理学院对全市的城市阅读空间运营情况进行考核评估[49]。在新公共管理理论框架下，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，主要关注项目的设置是否可以回应公众需求，最明显的特征是政府不直接参与评估活动[50]。政府不直接参与评估活动并不意味着政府与评估工作绝缘，而是通过适度的放权来支持和保障评估工作的开展[51]。政府角色从评估的直接实施者转变为幕后的组织者，不仅有利于提升评估工作的专业化和民主化程度，而且能凸显管办分离的价值取向，也是政府由一元管理走向多元共治的切实体现。

4 角色实现路径

综合上文分析，在政社合作供给公共文化服务过程中，合理角色定位是更好发挥政府作用的关键所在。高质量实现这一目标需要系统擘划，有重点、有步骤地实施制度安排和行动路径。

4.1 强化刚性约束，在依法治理的工作思路中增进现实基调

前文分析表明，在政社合作供给公共文化服务过程中，政府能否合理地定位自身角色在一定程度上取决于政府和承接主体之间是否建立了清晰明确的责任关系。放眼国际，以法治化刚性约束压实主体责任，从而摒除管理上的任意性、人为性情况，是一些国家推动公共文化事业改革的关键路径。《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国招标投标法》是我国各级政府引入社会力量参与公共文化服务供给主要依据的三部法律。三者虽具权威，但关于政社合作供给公共文化服务的权责规定并不详尽。《中华人民共和国公共文化服务保障法》虽然对鼓励社会力量参与公共文化服务供给作出了原则性规定，但针对政府职权边界等问题的描述略显模糊。《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》在资金保障、实施方式与程序等方面为政社合作提供了一定法律依据，但较多涉及政府自身运行所需的服务，专门针对公共文化领域的规定明显不足。例如，政府采购目录中有关服务采购的条目，很多并未将公共文化服务包括在内。现有的相关法律法规对政社合作供给公共文化服务的约束力不够，会导致政府职权行使很难完全在法治化轨道进行。

为使政府角色顺利归位，真正保证向社会提供的公共文化服务更加专业且更符合公众需求，应在三部法律框架之下，进一步形成完备的法律规范体系。借鉴国际经验，提升政社合作供给公共文化服务的法治化水平，应该聚焦于三个方面。一是通过加快专项立法优化顶层设计，对政社合作供给公共文化服务过程中各部门的权责作出严格而明确的规定[52]，避免不同部门之间职权交叉产生的矛盾，使从决策规划到成效评估的所有环节都实现政府职能运行的法治化，使政府职能不越位也不缺位。二是细化基础立法的条款内容，实现从倡导性引领到针对性部署，从原则性规定到具体化落实，让行政权力的使用都有章可循，有据可依。例如，将政府购买公共文化服务相关事项详细纳入《中华人民共和国政府采购法》的法律规制内容。除此之外，根据新的实践形态和趋势，对相关法律条款内容进行修订使其适应时代的发展变化也至关重要。三是强化问责机制。惩罚所带来的负强化具有规范和警示作用，也是法律规制的重要组成部分，能够为其他制度得以顺利实施提供根本保障。所以，立法内容还应包括问责机制，对政社合作过程中滥用权力的部门或个人进行严厉惩罚，以消除官本位思想以及相互推诿和权力寻租等行为对高质量发展的侵蚀[53]。

4.2 创新行政文化，在和衷共济的关系定位中加深对话交流

在政社合作供给公共文化服务过程中，更好发挥政府的作用除了采用明确的制度规范等看得见的硬手段外，还需依靠行政文化这一软实力的底蕴支撑。如前所述，长久以来的集权传统使得“全能型政府”的观念根深蒂固，而政社合作供给公共文化服务的一个本质要求是转变政府职能，将原来隶属于政府但可以交由市场负责的服务工作全部或部分地分离出去，实现从“划桨”到“掌舵”、从“全能”到“有限”、从“管制”到“服务”的角色转变。这就要求政府冲破传统官本位的思维模式，把承接公共文化服务的社会力量视为地位平等的主体开展合作，而非上下级之间的隶属关系。葛德赛尔形象地将这一关系比喻为“妈妈和爱女”，尽管双方会在结构方面存在差异，但都会为共同的目标竭尽所能[54]。但这一关系非一纸契约所能实现，需要双方通过深度对话建立信任并形成价值共鸣。首先，积极尝试建立大数据管理系统，将政社合作供给公共文化服务的项目信息、实施进度、遇到的困难、下一步计划等内容实时共享于系统当中，便于彼此快速掌握信息，从而在理念与行动上保持同频共振。其次，平等的地位意味着在对话过程中应该既非以政府为中心，也不以社会力量为中心，而是由政府和社会力量共同推动。这就要求政府摆正自己的位置，摒弃公权力思维[55]，进而让社会力量在对话过程中摆脱政府权力束缚的压力。最后，由于观念、立场、动机等存在差异，政府与社会力量在对话过程中难免会存在一些羁绊甚至是冲突。为了保证对话的顺利进行，可以制定一些基本规范和程序，明晰什么样的行为是适当的，而什么样的举动又是不被接受的。同时，政府也要提升化解对话冲突的能力，从而形成良好的合作氛围与秩序。

4.3 推动督评对接，在多元共治的渐进调适中发挥协同合力

政社合作供给公共文化服务贯穿决策、执行、监督和评估四个过程。决策是否科学，执行如何改进，关键要依靠方式恰当的评估和有效的监督。目前，我国政社合作供给公共文化服务过程中所涌现的诸多政府角色错位问题，很大程度上和疏于监督以及评估不善存在关联。依据治理理论，政社合作供给公共文化服务的发展越来越离不开多元要素的协同。监督和评估之间同样可以建立密切的协同关系，通过两者的对接推动政府合理角色定位。监督和评估对接的过程是复杂的，操作性要求也较高，两者对接能否顺利实现，很大程度上取决于是否创设了必要的协同条件[56]。具体而言，主要有以下几个方面：第一，保持监督和评估的独立性与中立性。如前所述，第三方评估机制具有独立性和中立性强的特点，政府未来应该深入推进，并有目的地培育专业化水平较高的第三方评估组织。监督方面，图1 已表明，政社合作供给公共文化服务涉及两重代理关系，因而对政社合作供给公共文化服务的监督也应包含两重监管：一是对政府引入社会力量的监督，二是对社会力量生产服务的监督。治理理论认为，公众作为独立于政府和社会力量之外的最终受益者，是理想的监督主体。未来增强公众有序参与监督的主动性来促进政府合理角色定位是需要努力的方向，也是保持监督工作独立与中立的重要措施。听证会制度，多媒体平台、信件或热线反馈等都可以作为公众发声的途径。 第二，搭建监督与评估对接渠道，实现信息互联互通与高效共享。可以借助大数据、云计算等新一代信息技术开发具备监督与评估一体化管理功能的基础数据平台，提升监督与评估的信息化联系和对接操作的数字化水平。第三，形成监督与评估对接的长效作用机制。政府在社会力量参与公共文化服务过程中的主导性地位是法律赋予的[57]，而监督与评估对接的作用想得到长效发挥，同样离不开制度规范的支持。因而在厘清监督和评估职能边界的基础上，建立定期沟通制度，将监督情况与评估结果进行相互佐证，以此加深监督与评估的协同融合同样重要。

5 结 语

公共文化服务是实现好、维护好、发展好人民基本文化权益的主要途径，是以人民为中心的发展思想在文化建设中的重要体现。进入新时代，人民日益旺盛且多样化、差异化特征更加明显的精神文化需求，在为公共文化服务注入新活力的同时，也提出了新的要求。政社合作供给作为公共文化服务治理变革的一种制度安排和政策工具，在解决政府与市场“双重失灵”所带来的供给不足、供需脱节等问题方面展现出了明显的优越性，已成为当下各级政府增强公众需求回应性与满意度的重要手段。在这一新机制中，如何更好地发挥政府作用，愈发受到学界与业界的关注。现在看来，更好发挥政府作用的根源在于政府角色重塑。只有进一步明确政府角色定位，才能使政社合作改革的成果惠及更多群众，才能更好地服务于党和国家对构建现代公共文化服务体系作出的战略部署。本文以政社合作供给公共文化服务过程中如何更好发挥政府作用为逻辑起点，系统探讨政府角色定位与路径实现问题，希望为我国公共文化体制改革创新提供参考。与此同时，这一研究仍待进一步延伸和细化，尤其是有关政府角色定位与服务绩效的影响、政府角色定位对政社合作关系构建的影响等问题的实证，是学界同仁未来需要深入探究的方向。

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[ 作者简介]

李 杨 1991 年生，博士，巢湖学院工商管理学院讲师，研究方向为公共文化服务社会化。E-mail：164210984@qq.com。

陆和建 1964 年生，安徽大学管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共文化服务与管理。

[ 收稿日期：2023-10-26 修回日期：2023-12-28]