社会力量参与公共文化服务的实践探索与机制创新研究

[ 摘 要] 健全社会力量参与公共文化服务机制，是落实党的二十届三中全会精神，推动公共文化领域深化体制机制改革的重点任务之一。近年来，我国逐步构建了社会力量参与公共文化服务的制度体系，通过政策引导和制度保障，激发了社会力量的积极性和创造性，但是存在政府主导的“度”难以把握、社会参与的“质”难以保证、多方协同的“效”难以实现的问题。在“协同理论”的框架下，健全社会力量参与公共文化服务应当从4 个维度入手：动力机制、决策机制、行动机制及保障机制，它们分别对于激发社会力量的参与热情、促进决策过程的科学性、确保行动执行的有效性以及保障过程的有序性与可持续性至关重要，同时也覆盖了社会力量参与公共文化服务的全过程。动力机制的改革方向是坚持公益性与鼓励创新性并重；决策机制的改革方向是理顺主体关系，构建协同网络；行动机制的改革方向是创新服务与管理机制，完善多元合作激励机制；保障机制的改革方向是提升保障能力，形成可持续发展的协同体系。

[ 关键词] 社会力量 公共文化服务 机制改革 协同治理

[ 中图分类号] G249.2; G252 [ 文献标志码] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20241630

[ 本文引用格式] 李阳， 刘晓东， 胡林， 等. 社会力量参与公共文化服务的实践探索与机制创新研究[J]. 图书馆建设，2024（5）：41-50.

文化体制改革是全面深化改革的重要组成部分，不仅与经济体制改革相互依存、相互促进，更是政治体制、社会体制改革的重要推手，共同构成了推动国家治理体系和治理能力现代化的关键维度。党的二十届三中全会强调“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境”，不仅为经济社会发展指明了新方向，也为文化体制机制改革注入了新的活力与动力，呼唤社会力量的广泛参与和深度融入。聚焦到公共文化服务体系建设领域，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“健全社会力量参与公共文化服务机制”，为社会力量参与公共文化服务体系建设提供了广阔空间与政策支持，是下一阶段公共文化领域深化体制机制改革的重点任务之一。因此，在此时代背景下，有必要深入探讨如何通过制度创新和政策引导，在坚持政府主导的前提下，充分调动和激发社会力量的积极性与创造性，吸引和激励更多社会力量参与到公共文化服务体系的建设中来，不断探索和创新公共文化服务供给模式，以满足人民群众日益增长的精神文化需求。

1 社会力量参与公共文化服务的制度体系

自2006 年起，我国逐步明确了社会力量在公共文化服务体系建设中的角色与定位。中国共产党第十六届六中全会首次提出鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业，以加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。随后的政策文件，如2007 年的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，进一步强调了政府与社会力量共同投入的机制。2011 年，十七届六中全会拓宽了社会力量的参与方式，包括兴办实体、资助项目等，十八届三中全会则引入了竞争机制，推动了公共文化服务的社会化发展。2015 年，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》更为详细地规范了社会力量的参与方式，标志着我国社会力量参与公共文化服务的制度体系日臻完善。从这一系列的政策演进中，可以观察到社会力量参与公共文化服务的制度建设呈现出以下趋势：一是政府角色的转变。政府逐渐从直接提供者转变为引导者和监管者，通过政策制定和购买服务等方式，激发社会力量的积极性和创造力。二是参与主体和方式的多元化。从最初的捐助和兴办公益性文化事业，到后来的兴办实体、资助项目、赞助活动等多种方式，社会力量的参与形式愈发多样，参与主体也从单一的组织扩展到企业、个人等多元主体。三是制度设计的本地化和特色化。在中央政策的宏观指导下，地方政策配套跟进迅速，各地结合实际情况出台了具体的实施意见，结合区域特色进行制度创新，使得社会力量参与公共文化服务更具针对性和实效性，形成了自上而下的政策体系。四是随着四批国家公共文化服务体系示范区的建设，制度设计研究更加深入，推动了社会力量参与机制的区域化、差异化探索，整体呈现出制度创新与地方实践并重的良好态势。这些趋势共同促进了社会力量在公共文化服务中的深度参与和高效协同。

尤其是在2017 年施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》中，以多项条款明确了社会力量参与公共文化服务发展的基本原则（第2 条、第13 条）、主要方式（第24 条、第25 条、第32 条、第42 条、第43 条、第48 条、第50 条、第53 条）以及鼓励和支持社会力量参与的措施（第13 条、第19 条、第50 条），将十八届三中全会以来有关加强政府引导、鼓励和支持社会力量参与公共文化服务建设的一系列方针政策上升为法律规定，为社会力量参与公共文化服务建设提供了法律保障。近年来，伴随着国家“十四五”期间公共文化服务体系的顶层规划以及《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》的出台，各地对于社会力量参与公共文化服务体系建设的探索持续深入，涌现出一批创新做法及特色经验，并形成了一系列地方政策法规。经过近20 年的发展，我国目前已初步构建起向上对接国家法律法规和宏观政策，以地方性法规、地方政策、标准规范、评估指标等为主体，内容相对完善的社会力量参与制度体系。

党的二十届三中全会在更广泛的领域强调了社会力量的参与，不仅限于公共文化服务，还涵盖了教育、科技、养老服务等多个方面，为社会力量在各个领域的发展指明了新的方向。全会通过的《决定》不仅重申了社会力量在公共服务中的重要作用，还具体提出了支持措施和政策导向，如健全社会组织管理制度、推动教育公益事业发展、加强社会组织在协商民主中的作用等。这一系列论述为社会力量参与公共文化服务体系建设提供了更广阔的背景和更坚实的理论基础。将社会力量参与公共文化服务的制度体系置于这一更宏大的框架内审视，可以发现其不仅响应了国家治理体系和治理能力现代化的要求，也顺应了社会多元化、治理精细化的时代趋势。因此，本研究将主要关注自2017 年《中华人民共和国公共文化服务保障法》施行以来，全国社会力量参与方面的实践问题和制度挑战，引入“协同理论”，结合已有社会力量参与公共文化服务体系建设的实践经验与制度建设进展，探讨下一步机制改革的重点任务和方向，以期在政府主导的前提下，促进政府和社会主体间的协同合作，共同推动公共文化服务的高质量发展。

2 社会力量参与公共文化服务的关键矛盾与问题

近年来，伴随着我国公共文化服务制度体系的不断完善，社会力量参与公共文化服务呈现蓬勃发展之势。据统计，2019 年底，全国超11 000 家公共文化机构实现社会化管理运营；至2022 年6 月，全国建成公共文化新空间逾18 000 个，其中社会力量参与建设及运营者占35%，达6 300 多家[1]；同时，文化志愿者队伍不断壮大，2021 年底已达366 万余人，占全国志愿者总数的1.69%[2]。这些数据充分表明，社会力量正深度融入并推动我国公共文化服务体系的多元化、高质量发展，为构建更加完善的公共文化服务体系贡献力量，展现出蓬勃发展的良好态势。

针对“社会力量参与公共文化服务”这一核心议题，本团队自2018 年始即启动了系统性的调研工作，这些调查工作覆盖了北京、上海、广东、浙江等多个具有代表性的地区。采用实地考察与深度访谈相结合的方式，与当地的公共文化服务机构及行业主管部门深入交流，对各地社会力量参与的模式、特点、服务内容进行分析。通过这一工作发现，虽然近年来社会力量参与的政策和机制不断完善，实践创新不断丰富，但仍旧面临诸多现实问题和矛盾，主要集中在政府主导的“度”、社会参与的“质”以及多方协同的“效”3 个方面。

2.1 政府主导的“度”难以把握

一方面，政府对社会力量参与“广度”的把握。当前经常被讨论的问题，是在政府主导的前提下，社会力量“可参与”“宜参与”到哪些工作当中和提供何种服务内容。在《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》等一系列政策文件早已明确了社会力量可以参与到“公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等内容”[3] 等一系列工作之中。但在实践的操作中，由于尚未健全社会力量参与的进入退出、评估考核、规范管理、责任分担等相关机制，地方政府往往倾向于保守，上述部分领域仍是社会力量的“限飞区”。除了社会力量参与的领域“不广”之外，由于“可为”与“不可为”的边界不清楚，令社会力量较难明确“可持续造血”的运营思路，从而阻碍了一部分观望中的潜在参与者——这又使得社会力量参与的主体“不广”。

另一方面，政府对社会力量参与“深度”的把握。除了“广度”之外，让社会力量参与到何种“深度”，也是相当复杂、困难、需要保持高度敏感的议题。一是由于公共文化服务直接关系到群众的文化权益，社会主体与体制内主体的运行机制和考核机制也不尽相同，过度放权可能导致总体方向的偏差和服务质量的下降，同时也可能会模糊基本公共文化服务的主导职责，因此政府在实施过程中倾向于采取较为严格的标准，“不敢”让社会力量深入参与公共文化服务体系建设。二是社会力量在资金、资源等方面的限制，又使得它们“不能”深入参与到服务的设计、提供和评估等核心环节。例如，在众多的文化活动中，社会力量往往只能承担一些最基础的舞台搭建、 后勤接待等，难以主导活动的整体规划和内容设计。

总的来说，在追求高效、优质公共文化服务的过程中，日益强调通过引入社会力量来补充自身创新性和多样化等方面的不足，但是如何同时实现价值引领、有效监管和创新探索，仍是一个“老大难”的问题。以英国为代表的部分国家，强调“一臂之距”的文化管理模式，利用第三方的中介组织确保公共资源得以有效利用，同时激发社会参与文化事务的动力与活力——类似的模式未必适合中国，需要保持谨慎与批判，但深化社会力量参与程度、发挥它们在公共文化服务体系中更大的作用，无疑是健全相关机制过程中一个迫切需要解决的关键问题。

2.2 社会参与的“质”难以保证

一是有质量的社会主体缺乏。目前，尽管越来越多的社会力量参与到公共文化服务中来，但真正具备高质量、专业化服务能力的主体仍然稀缺。许多社会组织和企业在提供公共文化服务时，由于缺乏专业经验和管理能力，难以保证服务的质量和效果。这种情况在欠发达地区尤为突出，我们在调研中发现，广东、广西、湖北等省份的某些较落后区域，暂且不论“有质量”的社会主体，就某些项目而言，要找到有承接意愿和承接能力的主体都非常困难，往往只能依赖本地的国企，使得这些地区的社会力量参与效果大打折扣。

二是社会主体的稳定性不足。在社会力量参与公共文化服务的过程中，一个显著的问题是主体的稳定性不足。许多文化类的社会组织和企业在资金、人才等方面力量薄弱，使得它们呈现出“不可持续”和“不稳定”的特点。例如，无锡市某图书馆从开馆至今，其承接主体工作人员的更换率已接近100%，这种不稳定性不仅影响了服务的连续性，也降低了群众对公共文化服务的信任度。此外，在承接政府购买项目后，能否如期、保质履约，也成为双方关心和矛盾的焦点问题。

三是社会主体自我发展的手段缺乏。在公共文化服务领域，社会力量往往面临自我发展手段不足的问题。一方面，由于公共文化服务的公益性、专业性和地域性要求，让市场化的社会力量很难在短时间扩大规模、降低成本并实现多元经营，难以通过市场机制实现自我完善和提升；另一方面，在公共文化服务领域，对专门从事相关事务的公益性社会组织关注和扶持力度也有所不足。以上两个方面，不仅限制了社会力量的发展上限，也削弱了其在公共文化服务中的创新力[4-5]。

2.3 多方协同的“效”难以实现

一是公共文化服务机构的绩效评价机制滞后与社会力量参与新形势的矛盾。随着社会力量的广泛参与，公共文化服务的供给模式和服务内容都发生了深刻变化。然而，当前的绩效评价机制往往难以适应这种新形势下的需求。目前，对于公共文化服务机构的考核评价机制，多数还仅限于该机构本身的服务能力，并没有将社会力量的参与纳入其中，从而导致政府对于引入社会力量的积极性不足。例如，在目前评价公共文化场馆的主流指标体系中，人均公共文化场馆服务人次往往只统计文化馆（站）、图书馆、博物馆、美术馆、非物质文化遗产馆、剧院等政府主导建设的公共文化机构，民营美术馆、城市书房等社会力量建设的新型文化空间并没有纳入统计考核范畴。

二是社会参与的配套政策欠缺与引入社会力量积极性的矛盾。尽管政府出台了一系列鼓励社会力量参与公共文化服务的政策文件，如《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等，但在实际操作中，这些政策往往因为缺乏地方的细化规则、必要的资金扶持和人才保障等，难以得到有效落地，其中，细化的配套政策是关键的瓶颈。一方面，由于欠缺配套政策，导致社会力量在参与过程中面临诸多不确定性，如政策边界不明晰、保障措施支持不到位等。另一方面，如果没有完善的政策保障体系，地方文化主管部门和公共文化机构面临着审计、纪检等风险，严重影响其引入社会力量的主动意愿。特别是公益一类事业单位的社会化改革方向仍不明确，各方对此存在广泛争议。在调研过程中，许多社会主体表达了他们对政策不明朗的担忧，担心投入大量资源后却面临政策风险，希望看到各地尽快出台更加明确、顺畅的合作机制。

三是社会主体的逐利性与政府主导下公共文化服务优质高效低价间的矛盾。营利性组织在社会力量中占据重要的位置，它们是市场主体，其天然属性自然是追求利润最大化；退一步来讲，即便是非营利性组织，也需要通过获取合理报酬以保障机构的可持续运营。然而，当前公共文化服务体系建设已经逐步远离“大投入、大建设”的高速发展阶段，走向具有精细化、专业化追求的高质量发展阶段，不可避免与部分社会主体的逐利性产生一些矛盾。尽管这一矛盾在各个公共服务领域都会出现，但在文化领域可能更加明显。

2.4 “协同理论”下的改革方向设计

面对实践中的诸多现实问题和矛盾，在国家顶层设计的引导下，不论是民营经济较为发达、社会资本较为雄厚的东部地区，还是社会力量相对薄弱、主要依靠财政扶持的中西部地区，都在持续探索如何通过制度的完善，有效调动社会力量深度参与到公共文化服务体系建设当中，形成了一系列实践经验及制度成果。从理论层面来看，现有经验和成果集中解决的关键问题，可以概括为社会力量参与公共文化服务所面临的多元主体利益协调难题。在这样的背景下，我们试图引入“协同理论”作为研究框架，以探索可能的制度改革思路。

“协同理论”作为一种跨学科的研究框架，强调系统内部各组成部分通过互动与协作实现整体功能优化。从协同治理的实现过程来看，涉及“意愿—行动—结果”的多个环节，适用于分析政府、社会力量及公众等多元主体的互动关系，探究如何在差异化目标与利益诉求间寻求共识，促进公共文化服务的协同供给与治理[6-8]。在“协同理论”的框架下，健全社会力量参与公共文化服务应当从4 个维度入手：动力机制、决策机制、行动机制及保障机制。它们分别对于激发社会力量的参与热情、促进决策过程的科学性、确保行动执行的有效性以及保障过程的有序性与可持续性至关重要，同时也覆盖了社会力量参与公共文化服务的全过程。下文将通过深入分析政府、社会力量及公众等多元主体的互动关系，总结近年来各地在健全社会力量参与方面的实践探索与制度改革经验，进而凝练出未来机制改革的重点任务与发展方向。

3 健全社会力量参与的动力机制

社会力量在提供公共文化产品和服务的过程中，会受到其自身内部和外部环境中存在的多种复杂因素影响，或促使或阻碍其参与意愿向参与行为进行转化。有效的动力机制是激发社会力量参与公共文化服务内生动力的核心引擎，有助于推动社会力量在政府引导与市场机制的双重作用下，积极投入并持续贡献于公共文化服务的创新与提升，共同推动公共文化服务体系的高质量发展。

3.1 实践探索：激发参与意愿，提升造血能力

为有效激发社会力量参与公共文化服务体系建设的意愿，政府可以通过专项资金扶持、政策引导与激励机制的构建，鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。例如，杭州市萧山区推出的“文化管家”项目，通过财政每年配套专项资金100 万元，引入社会文化机构，服务于基层文化馆分馆的体系化建设，此外，还通过设立“积分制度”和“星级评定”等激励机制，进一步提升服务质量与效率[9]。杭州市余杭区的“余阅”公共阅读空间建设项目也是专项资金扶持的成功案例。通过提供建设补助和运营补助，鼓励社会力量建设并运营各类公共阅读空间，实现了从城市到社区、从中心到边缘的全覆盖，增强了公共图书馆服务体系的覆盖面[10]。北京市西城区发布的《北京市西城区鼓励社会力量兴办博物馆扶持资金管理办法（暂行）》，从设立备案、展览展示、社教活动、优秀人才扶持及运行扶持等方面，将扶持资金的使用范围进一步扩大，为社会力量兴办博物馆提供了全方位支持，有效激发了社会力量兴办博物馆的活力[11]。

在激发社会力量参与意愿的同时，保障其造血能力也是推动公共文化服务可持续发展的重要环节。《北京市东城区公共文化设施社会化运营指导意见（试行）》，创新性地提出了“延伸类公共文化服务”的概念，允许承接主体在满足居民基本公共文化服务需求的基础上，通过市场化手段开展收费服务，从而平衡公益性与经济性[12]。广州市发布的《广州市关于推动社会力量参与公共文化设施运营的实施办法》，支持和鼓励社会力量通过开展精品演出、高端展览、艺术培训、研学体验等服务，注重培育文化消费功能，实现社会效益与经济效益的双赢。这类模式既保障了基本公共文化服务的普惠性，又激发了承接主体的积极性和创新性，为社会力量提供了更为广阔的发展空间。除此之外，广州市对社会力量参与文创产品开发也进行了突破性探索，《广州市关于推动文化文物单位文化创意产品开发的实施办法》将部分文化活动、数字文化产品、定制参观和讲解、收费特展等纳入文创产品范畴，丰富了文创产品的内涵。同时，还提出对文创产品开发给予激励措施，如倾斜绩效工资分配、申请文旅产业专项资金扶持等，进一步激发了社会力量参与文创产品开发的积极性，提升其持续造血能力[13]。

3.2 改革方向：坚持公益性与鼓励创新性并重

在机制改革中，首先要明确公共文化服务的公益性质，确保所有服务项目均符合广大民众的基本公共文化需求，避免商业化侵蚀公共文化空间。在坚守公益性的基础上，应当鼓励社会力量在服务模式上进行大胆创新。可借鉴北京市东城区评选“公共文化服务社会化发展创新案例”的方式，通过建立“创新案例库”等方式，对在服务模式、技术应用、内容创新等方面有突出贡献的社会力量给予奖励和宣传，形成示范效应。同时，建立容错机制，在充分保障政治引领与文化安全的前提下，允许在创新过程中出现一定范围内的试错和失败，以保护社会力量的创新积极性。

其次是创新优惠收费机制。明确免费基本服务的范围和优惠服务的收费水平，允许承接主体在满足居民基本公共文化服务需求的基础上，通过市场化手段开展收费服务。建立科学的定价机制和监管机制，确保优惠收费的合理性和可持续性。同时，建立严格的履约机制和经费测算机制，确保社会力量参与公共文化服务的连续性和稳定性。加强对承接主体的引导和扶持，鼓励其通过创新服务内容和形式，提高服务吸引力和市场竞争力。

4 健全社会力量参与的决策机制

协同决策旨在通过多方主体的有效沟通与协作，共同构建公共文化服务的共识，促进沟通、建立互信、明确责任并达成共识，以实现“效率”与“效果”的双重提升，是确保公共文化服务政策与方案科学制定的重要基石。同时，这一理念与当前“公共文化服务共同体”建设的总体方向不谋而合，将传统的“联盟”方式进一步升级，更大限度地发挥多元主体参与优势，优化资源配置，提升服务效能。

4.1 实践探索：从联盟到共同体，促进高效对话与决策

近年来，我国公共文化服务体系在多元主体协同方面取得了显著进展，从初期的主体联盟逐步发展到更为紧密的共同体模式。宁波和北京等地率先发起了多类社会联盟，如宁波的“一人一艺”全民艺术普及社会联盟以及北京市海淀区建设的“全国公共文化设施社会化运营管理主体联盟”，通过专项扶持、购买活动和补贴项目等措施，有效激发了社会力量的参与热情，促进了公共文化服务的供给多样化。

随着实践的不断深入，简单的联盟形式已难以满足复杂多变的公共文化服务需求，共同体模式应运而生。广州率先推出了《关于在全市开展“公共文化共同体”建设的实施意见》，强调在市域范围内打造“公共文化服务平台”[14]。广东省在此基础上进一步将相关经验凝练为省域经验，发布的《广东省公共文化服务共同体建设指南》明确了多元主体、开放合作、创新价值的建设原则，打破了部门间的壁垒，实现了资源的优化配置，有效提升了公共文化服务的覆盖面和影响力[15]。浙江省在共同体建设方面同样具有前瞻性，最新发布的《浙江省文化广电和旅游厅关于推进公共文化共同体建设的指导意见》，提出要以提供公益、惠民的公共文化服务为目的，在空间、设施、活动、人才等方面进行资源要素共享，积极构建多级联动、跨界融合的“浙江模式”。该意见尤其指出了推进馆校院团公共文化共同体建设，利用好银行、邮局、新华书店、高铁站、机场、轨道交通等各类群众身边的公共空间网点，嵌入公共文化服务功能，做到打通资源壁垒，形成聚合放大效应[16]。

为确保多元主体协同决策的科学性，建立有效的协商沟通机制至关重要。各地在实践中积极探索，形成了各具特色的沟通机制。北京市石景山区采取了早期征询的方式，即在购买公共文化服务前，通过组织街道负责人进行实地调研和培训，深入了解社会化运营的经验和模式，有效避免了信息不对称和资源浪费的问题，为后续合作创造了有利条件①。浙江省台州市则将“工作例会”制度写入地方标准《公共图书馆社会化运营管理规范》当中，组织包括图书馆理事会理事、读者和专家学者在内的多方参与监督管理小组，定期举行工作例会评估服务效果[17]。浙江省的“文化特派员制度”作为一种创新模式，通过选派高水平文化素养及专业特长的个人，深入基层指导文化工作，增强了文化认同感和归属感，推动了旅游和文化产业的发展，实现了文化和经济的双赢，进一步丰富了协商反馈机制的内涵，为公共文化服务体系建设中的社会力量参与提供了新的路径和思路[18]。

4.2 改革方向：理顺主体关系，构建协同网络

在机制改革中，一是优化政府与社会组织的合作关系。政府与社会组织之间的合作关系是社会力量参与公共文化服务的关键。应进一步优化政府购买公共文化服务的机制，确保购买过程的公开透明和公平公正。建立有效的对话机制和协商机制，促进信息共享与资源整合。通过定期召开联席会议、建立信息共享平台等方式，加强多元主体之间的沟通与协作，形成合力共同推动公共文化服务体系建设。

二是加强文化主管部门与公共文化相关部门之间的联系。着力推动跨区域、跨部门的资源整合和共享机制建设是构建公共文化服务共同体的核心要义，尤其是加强文化主管部门与教育、体育、工会、妇联等部门的紧密合作关系，打破条块分割和信息壁垒，实现资源的优化配置和高效利用。这对于有效推进社会力量参与公共文化服务体系建设，共同拓宽服务渠道，丰富服务内容，提升服务效能具有重要意义[19-20]。

5 健全社会力量参与的行动机制

在协同治理的视域下，社会力量参与公共文化服务体系的行为展现了多元化、协同化的显著特征。在这一过程中，政府、企业、社会组织及广大公众等多元行动主体之间进行协同合作，并通过不断拓展参与范围和持续创新合作方式，形成了社会力量参与公共文化服务体系的行动机制，是实现公共文化服务协同行动有效执行的关键环节。尤为重要的是，这一机制已从初期的自发性探索，逐步演进至注重标准化、规范化的建设阶段，有效规范了各参与方的行为模式与互动准则。

5.1 实践探索：多方合作，资源共享，效能提升

社会力量在公共文化服务中的广泛参与，促进了多方合作与资源共享模式的形成。在协同治理的视域下，社会力量通过多样化的合作模式，广泛参与到公共文化服务特别是新型公共文化空间的建设中，进一步丰富了服务内容，提升了服务效能，形成了一系列创新合作模式[21]。一是跨部门合作机制的深化。例如，舟山市图书馆确立了“学海书舟”馆校合作机制，实现了公共图书馆与中小学图书馆的一体化阅读服务，强化了两者之间的互联互通。江苏省则建立了工会系统与图书馆的合作机制，推动了通借通还服务的标准化与普及化，更好地满足了职工的多元化阅读需求。二是企业合作机制的拓展与规范。企业凭借其专业化的管理能力和市场化运作经验，成为公共文化服务的重要合作伙伴。深圳市福田区通过制定相关政策，明确了“星罗棋布”计划中企业参与公共文化空间建设和运营的权利与义务，形成了设施和服务广泛覆盖的良好局面。三是与社区融合机制的创新实践。杭州市“邻里阅读空间”依托于社区这一基础单元，通过构建与“浙江省文澜图书馆事业基金会”的合作机制，获得了稳定的资金与资源支持。在此基础上，与社区建立长效合作机制，将优质公共文化服务直接送达社区，进一步优化均衡公共文化空间建设布局，有效延伸了服务覆盖面。

除此之外，群众自治模式作为社会治理精细化的重要体现，通过激发基层群众的积极性和参与性，推动了公共文化服务的自我供给和自我管理，有效弥补了政府和市场力量的不足。广东省佛山市“邻里文化家”通过制定参与激励政策、家庭遴选规则及科学管理制度，成功鼓励家庭将藏书纳入公共图书馆资源供给体系，转化为邻里图书馆，展现了群众自治在公共文化服务中的巨大潜力[22]。嘉兴平湖市建立了“社会轮值馆长”制度，通过引入具备专业知识的文化志愿者担任图书馆分馆的轮值馆长，举办“一馆一特色”的文化活动，进一步丰富了公共文化服务内容，提升了服务效能[23]。此外，各地文化大院和家庭文化户的实践案例也充分证明了群众自治模式的生命力。特别是近年来火爆的“村晚”“村超”“村BA”、广场舞等群众性文化活动和赛事蔚然成风，成为持续推动社会力量参与公共文化服务的强大动力[24]。这些由农民自发建设、自主管理的文化场所和自发组织的文化活动，通过自我供给、自我服务、自我创作和自我满足的方式，为周边群众提供了贴近需求、灵活多样的公共文化服务，实现了公共文化资源的优化配置和高效利用。

5.2 改革方向：创新服务与管理机制，完善多元合作激励机制

在机制改革中，首先要完善公众参与的激励机制和培训机制，鼓励更多公众参与到“文化特派员”“图书馆主理人”“文化大院主理人”等类似项目当中，发挥最微小单元的作用，激发公众的积极性与创造力，以多元合作助力精神共富。充分利用社会力量的专业能力和慈善资源的灵活性，对公共文化服务资源进行优化配置，确保其能够精准投放到需求迫切的社区和群体[25]。重点关注农村地区，通过项目合作、资源对接等方式推动城乡公共文化服务的均衡发展。对表现突出的志愿者和慈善力量给予表彰和奖励，提高其参与公共文化服务的积极性和创造性，更好地满足基层文化需求，缩小城乡差距，促进公共文化服务城乡一体均衡发展，助力精神共富。

其次，随着科技的发展和社会需求的变化，公共文化服务也应不断创新服务模式与业态。因此，在机制改革中，政府应鼓励和支持社会力量运用新技术、新媒体等手段，提升服务的互动性和体验感。同时，借助数字化的技术手段，打造便捷高效的数字化管理平台，将分散的社会力量统一纳入公共文化服务的大体系中，提升工作效率。

6 健全社会力量参与的保障机制

在协同治理视域下，社会力量参与公共文化服务体系的构建离不开健全有效的保障机制，以确保和维护协同过程的稳定性和可持续性，共同推进公共文化服务的高质量发展。近年来，我国在标准化的孵化和培育机制、服务机制以及监督评估机制方面取得了显著进展，为社会力量参与公共文化服务提供了有力保障。

6.1 实践探索：以全过程的标准化提升服务效能

面对社会力量承接主体发展相对滞后的现状，各地积极探索以孵化为前置条件的政府购买机制，有效提升了承接主体的服务能力和专业资质。广东省东莞市文化馆通过成立公共文化服务社会组织孵化中心，提供场地设施、业务培训、交流空间和实践项目支持，搭建起东莞市公共文化服务社会组织“研究+ 学习+交流+ 实践”平台，全方位培育社会力量，为公共文化服务社会化承接主体的发展开辟了新路径[26]。陕西省西安市未央区通过实施“蜂巢计划”，为社会组织孵化培育提供全方位支持。主要做法：一是搭建平台，出台政策，健全经费保障机制，累计筹资千万余元，构建区、街、社区三级“蜂巢”格局；二是试点引领，选取街道和社区作为示范点，发展基础性组织和特色组织，授予荣誉称号并引进优质社会组织；三是融合社区、社会组织、社会工作者三链，开展培训，提升能力，设立科研实践基地，打通政校合作渠道，全面促进社会组织发展，这一做法为公共文化服务领域的孵化和培育提供了有力借鉴[27]。

与此同时，随着公共文化服务需求的日益增长，各地开始重视服务过程的规范性和结果的可衡量性。标准化管理与社会化管理运营的深度融合，能够有效规范社会力量的参与行为与过程，提高公共文化服务的质量和效率。杭州市市级标准《文化管家服务规范》，对服务主体、服务对象、服务内容、组织实施、服务评估等内容进行系统规范界定，为基层公共文化设施的社会化运营提供标准化指导[28]。同时，社会力量也逐渐从被动接受政府要求向主动追求服务标准化转变，通过内部管理优化和对外服务提升，确保了公共文化服务的质量和效率。例如，嘉兴市秀洲区图书馆的第三方运营单位，通过制定详细的标准化流程体系和服务规范，实现了业务操作的可复制性和绩效考核的可量化性，形成了4 大类116 项标准化管理与服务流程，涵盖9 项岗位流程、8项服务流程、28 项信息设备使用流程、71 项业务流程[29]。

此外，为确保社会力量参与公共文化服务的质量和效果，各地积极探索构建标准化的监督评估机制。北京市石景山区在推进基层公共文化设施社会化运营中，形成了区文化和旅游局统筹协调、街道办事处和社区居委会配合监管、区级相关部门协同管理，第三方评估和公众满意度调查相结合的立体化监管机制[30]。《广州市关于推动社会力量参与公共文化设施运营的实施办法》提出，公共文化机构可作为专业主体，参与公共文化设施社会力量运营的过程管理与监督评价，体现了公共文化机构作为间接的购买主体和受益主体，在政府购买公共文化服务中的角色和地位[31]。

6.2 改革方向：提升保障能力，形成可持续发展的协同体系

在机制改革中，一是完善孵化和培育机制。加大对社会力量承接主体的支持和培育，建立“孵化基地”等孵化机制，为初创期社会组织提供一站式服务。通过提供场地、资金、培训等全方位支持，促进其快速成长。为降低其运营成本和市场风险，可针对不同类型的社会力量，制定差异化的激励政策，如对于非营利组织，可通过税收减免、资金补贴等方式给予支持；对于企业等营利性组织，可通过政府采购、特许经营等方式引导其参与公共文化服务。

二是建立标准化的服务与管理机制。制定详细的标准化流程体系和服务规范，涵盖岗位流程、服务流程、信息设备使用流程等多个方面，通过标准化管理提高服务质量和效率，确保公共文化服务的规范性和一致性。加强对承接主体的监管和评估，确保其按照规范提供服务并持续改进服务质量。同时，鼓励社会力量参与标准化制定过程，增强其参与感和责任感。

三是优化政府购买及评估机制。充分发挥公共文化机构作为专业主体的能力与优势，协同各个主体的行业资源及适配性，参与到政府购买社会服务的全过程当中。建立灵活的购买目录动态调整机制，根据社会需求和财政状况定期更新，确保购买服务的针对性和实效性。采用自上而下的政府监管和自下而上的群众及第三方评估相结合的方式，对社会化运营情况进行全面监督和客观评价，确保评估结果的公正性和客观性。

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[ 作者简介]

李 阳 1987 年生，博士，杭州电子科技大学中国科教评价研究院讲师，研究方向为公共文化服务、精神共富等。E-mail：42590@hdu.edu.cn。

刘晓东 1988 年生，博士，中国人民公安大学公安管理学院讲师，研究方向为公共文化服务。

胡 林 1997 年生，硕士研究生，杭州电子科技大学中国科教评价研究院，研究方向为政策评价。

肖 鹏 1987 年生，博士，中山大学信息管理学院副教授，研究方向为公共文化服务。

[ 收稿日期：2024-09-03]