政府创新目标激励企业创新了吗？

关键词：政府规划；创新目标；风险投资；专利发明

DOI：10.19313/j.cnki.cn10-1223/f.20241018.005

一、引言

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时提出，要“整合科技创新资源引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”。理解中国科技创新发展过程，探索促进科技创新的体制性驱动机制，是以科技创新引领现代化产业体系建设、催生新产业新动能、发展新质生产力的题中之义。从“十五”规划开始，地方政府陆续提出了以全社会研究与开发经费占国内生产总值的比例为衡量方法的创新目标。作为中国创新激励体制下不可忽视的一个政策规划，创新目标在过去的创新发展中发挥怎样的作用，在未来的科技创新之路中又能扮演什么角色，成为中国创新驱动战略研究的重要理论命题。

近年来，企业作为中国创新主体的地位逐渐凸显。根据2024年国家知识产权局的报告，在中国有效发明专利中，企业所占比重超过七成，数量超过300 万件。企业是科技创新和产业创新的重要力量，也是专利产出和转化的重要主体。因此，研究地方政府创新目标对企业创新的影响不仅有助于分析中国创新发展背后的体制因素，也有助于深入理解中国创新驱动战略的调整、转型与升级，促进科技创新引领现代化产业体系建设。

近二十年来，中国的科技创新产出实现了迅猛增长。纵向角度看，如图1 所示，专利申请总量从2000年的170682件，增长到2020年的5194154件，年均增长率达18.62%。过去二十年，中国发明、实用新型以及外观设计三类专利的年平均增长率分别为18.32%、20.62%、14.64%，三类专利都以较大的增长率上涨。放眼国际，如图2所示，2006年中国的专利申请总量仅占世界专利申请总量的8.73%。2012年，中国成为专利申请量第一大国，到2020年，中国专利申请量已经占据了世界专利总量的43.93%①。中国的专利跃升发生在知识产权保护法律制度尚未完善的背景下（Zhao，2006），这种现象被一些学者称为“中国专利增长之谜”。已有研究围绕经济因素、政策激励因素和制度环境因素对其进行了有价值的理论解释。Hu 和Jefferson（2009）认为研发投入强度的提高以及FDI 的进入都是中国专利增长的重要驱动因素。张杰（2019）发现政府专利资助、补贴和奖励政策对微观企业专利增长具有显著促进作用。梁正等（2016）发现中国专利法的出台改善了中国企业创新的制度法律因素，促进了企业的专利申请。上述学者研究了创新政策和经济因素对中国专利增长的影响，但较少学者关注到政府长期规划对中国专利增长的重要作用。因此，在上述因素的驱动作用之外，中国专利增长的深层次制度因素值得进一步挖掘。

现有研究政府政策与企业创新之间关系的文献包括两支。一支研究具体的创新激励政策对企业创新的促进作用，学者普遍认为政府补贴、税收优惠和专利激励政策对企业创新具有显著的促进作用。毛其淋和许家云（2015）评估了政府补贴对企业创新的促进作用。刘诗源等（2020）发现政府税收激励显著提高了企业研发投入和创新水平。Dang和Motohashi（2015）发现，中国各级政府的专利申请费优惠政策对专利申请量以及专利授权量都有显著的促进作用。另一支是探讨产业政策与企业创新之间关系的文献，目前学者认为产业政策有效地提高了企业的创新投入和创新产出。孟庆玺等（2016）发现产业政策能够增加被扶持企业的创新投入，且上述作用主要是通过政府补贴、税收优惠等“资源效应”而非通过降低企业市场势力、行业集中程度等“竞争效应”实现的。余明桂等（2016）发现产业政策能够促进被鼓励企业的技术创新，产业政策通过信贷、税收、政府补贴和市场竞争机制实现上述作用。综上所述，大多数文献认为政府创新激励政策和产业支持政策均对企业创新具有促进作用，具体的实现渠道既包括政策给予的“资源效应”，也来源于市场集中度等“竞争效应”。已有相关文献考察了创新目标对中国省区创新活动的影响，但并未具体讨论其中的逻辑，也并未考察其所具有的微观经济主体效应。本文从地方政府五年规划设定创新目标这一角度切入，研究地方政府创新目标激励辖区企业创新及其作用机理，为深入理解政府创新目标对中国企业创新发展的作用提供经验证据，也为充分发挥创新目标对科技创新的促进作用提供理论支撑。

本文的实证部分构建了一个样本期为2004-2019年的地方政府创新目标与A股上市公司专利的匹配数据，将各地级市在五年规划文件中设定研发投入强度目标作为准自然实验，利用多期双重差分模型，研究了地方政府创新目标对辖区上市企业创新发展的促进作用。研究表明，在地方政府设定创新目标之后，该地区企业的专利申请总量以及发明专利申请数量有了显著的提高，但是外观设计与实用新型专利申请数量没有显著变化。预期效应、安慰剂检验、更换因变量、删去可能对结果造成偏误的样本、考虑同期创新激励政策等一系列检验支持了该发现的稳健性。机制检验表明，创新目标提高了企业获得的财政补贴，并增加了企业获得风险投资的概率，在上述机制作用下，地方政府创新目标促进了企业创新。

本文通过异质性检验发现创新目标的设定对不同种类的企业具有不同程度的作用。首先，由于大型企业与小型企业的运营实力和融资约束客观存在差异，创新目标仅对大规模企业的发明专利申请量具有显著的正向影响。其次，企业政治关联特征对企业是否显著受政府创新目标作用也有重要影响。创新目标使不具备政治关联的企业提高了专利申请量，但并不显著影响具有政治关联的企业的专利申请量。再次，创新活动与新技术相关，受过较好教育的企业高管通常具有更强的认知能力来理解和吸纳新技术研发和落地，创新目标对创新产出的促进作用在高管具有较好教育背景的企业中效果更强。最后，高新技术企业在行业内部形成创新的规模效应和集聚效应，目标设定对于高新技术企业的创新作用更为突出。本文进一步研究发现，在中国政府的多目标管理模式下，经济增长目标和创新目标之间存在权衡效应，当面临较大的经济增长压力时，地方政府的政策取向会向“稳经济增长”倾斜，从而抑制创新目标对企业创新的激励作用。

在现有研究的基础上，本文潜在的边际贡献如下：第一，本文站在政府规划的视角，从理论和实证两个维度研究政府创新目标推动微观企业实现创新发展过程中的作用机理，更加细致地揭示宏观层面的目标制定如何渗透至企业。第二，国内相关文献已关注到政府影响经济社会发展的行为及其内在动力与机制，但基本上聚焦于“晋升锦标赛”体制下的经济增长目标管理。本文将政府创新目标规划与企业的创新行为置于同一理论框架，构建宏观规划与微观主体之间的桥梁，拓展了政府目标管理文献的理论内涵，并基于中国证据，为发展中经济体实现经济增长方式的转型提供了理论路线指引。第三，根据Tong et al.（2014）的研究，企业的创新行为不限于推动技术进步，还存在获取其他利益或迎合政策的策略性创新行为。本文区分企业的各类专利申请，研究政府创新目标对企业实质性和策略性创新活动的影响，对评价创新目标政策实施效果、梳理作用机制有着重要的理论价值和政策意义。

二、政策背景和理论分析

（一）政策背景

中央政府在五年规划中对创新发展与创新目标的表述是一个逐步展开、层层递进的过程。2001年，中央在“十五”规划中首次提出了全社会研究与开发经费的数值目标，并提出要增强科技创新能力，加快技术进步。2006年，中央在“十一五”规划纲要中提出“把增强自主创新能力作为国家战略”。2011 年，中央在“十二五”规划中首次提出“创新驱动实施科教兴国和人才强国战略”，并首次加入了每万人口发明专利拥有量这一指标。2016年，中央在“十三五”规划中正式宣布实施创新驱动发展战略，并在预期目标中提高了每万人口发明专利拥有量目标，以及加入新的目标——科技进步贡献率。总体而言，五年规划纲要中关于创新的论述表明，中央对创新发展的重视程度在不断提高。

根据表1，中央四个五年规划中与创新相关的内容有以下特点：首先，创新驱动发展战略的地位不断提高。“十五”规划开始，政府开始形成创新驱动高质量发展的共识；“十一五”规划与“十二五”规划逐步将创新发展上升为国家战略；“十三五”规划正式宣布实施创新驱动发展战略。其次，创新目标虽然在名称上经历了多次变革，但在实际统计方法上并未改变。“十五”规划纲要首次提出“全社会研究与开发经费占国内生产总值的比例”的指标；“十一五”和“十二五”规划纲要将其表述为“研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重”；“十三五”规划中，指标更名为“研究与试验发展经费投入强度”。据国家统计局《全国科技经费投入统计公报》相关内容判断，三者实为同一指标，无统计口径变更，其统计范围主要包括企业、政府研究机构和高等学校。中央层面的五年规划证据显示，创新已逐渐成为中国经济社会发展的努力方向和突破重点。

“创新发展”在中国转变经济发展方式的持久战中具有统领全局的意义，这就要求对地方政府创新目标设定及其对创新的影响予以充分关注。在中央规划的引领之下，各级地方政府也相应地提出创新目标，地方五年规划与中央五年规划具有较强的一致性。“十一五”时期，地方与中央一致的指标比例达到83.2%，“十二五”达74.9%（吕捷等，2018）。因此，追随中央和省级政府脚步，自“十五”规划起，各地级市政府也先后在五年规划中增设研发投入强度目标。如图3所示，在“十五”规划时期，全国有14%的地级市提出创新目标，而这个比例在“十一五”规划以及“十二五”规划期间分别提升至45.9%和81.7%。到“十三五”规划开始时，具有创新目标的地级市比例已经达到约95%。其中，在“十一五”规划与“十二五”规划时开始设定创新目标的城市最多，分别为82和92个城市。

如图4 所示，近二十年，无论提出创新目标的地区还是没有提出创新目标的地区，其企业的专利总量均有显著提高，提出创新目标的地区的企业平均专利总量从5左右上升至45以上，而没有提出创新目标的地区企业平均专利总量从5以下上升至20以上，二者存在明显差距。专利总量的增长来源于发明和外观设计、实用新型专利的增长，提出创新目标的地区的企业和没有提出创新目标的地区的企业的外观设计和实用新型专利分别从5左右增长到25和20，提出创新目标的地区的企业和没有提出创新目标的地区的企业的发明专利分别从5以下增长到20和5。对比两类专利，发明专利的地区差异大于外观设计和实用新型专利的地区差异。综上所述，四个五年规划期内提出创新目标的城市逐步增加，与之相对应的是企业平均专利数量的提高。我们根据特征性事实可以得出初步猜想，即地方政府创新目标的提出会促进企业的创新产出。

地方政府创新目标为全社会研究与开发经费占国内生产总值的比例。与传统的优惠政策、创新激励政策不同的地方在于，创新目标既会系统性地影响地方政府的经济政策取向及力度，也会影响企业对地区创新发展态势的预期与判断。地方政府目标既是上级对下级的考核标准，也是下级对上级的政绩承诺（王贤彬等，2021）。各地级市政府制定五年规划后，需逐级上报发改委，并由发改委统一备案以作为后期考核的参照。因此，创新目标设定会对地方官员产生考核压力约束和政治晋升激励，促使其更加积极地出台各种政策，如税收优惠与补贴、信贷资金优惠、科技项目支持、人才引进、技术市场培育等，并使用一些配套措施来保障政策的落实，以在五年规划期末达到创新目标的要求。这必然会直接为企业提供更加充足的创新资源支持，为企业创新提供有力的引擎。此外，创新目标设定还起到了在地方政府与微观市场主体之间搭建桥梁的作用。一方面，创新目标会向资本金融市场等利益相关方传递创新利好信号，引导社会资金向企业的创新项目集聚。另一方面，创新目标提升了企业对未来创新支持、创新环境优化和创新制度保障的信心，因此，企业会更加积极主动地增加研发投入、开展创新活动。在此基础上，接下来本文将通过理论分析，梳理创新目标如何影响企业的创新行为。

（二）文献梳理和理论分析

目前关于创新驱动因素的研究主要聚焦于企业内部因素和宏观因素。企业内部因素包括股权结构、治理结构和薪酬契约等（孔东民等，2014）；宏观因素包括市场环境（姜军等，2017）和政府行为因素（王贤彬等，2021；张莉等，2017）。少数文献从政府规划的角度研究了目标与创新之间的关系。张涛和王广凯（2017）、吴建南和赵志华（2018）分别以五年规划中的每万人口发明专利拥有量和发明专利授权量作为政策冲击，探讨了目标对中国省区创新活动的影响，但并未具体讨论其中的逻辑，也并未考察其所具有的微观经济主体效应。

现有研究已经关注到政府行为对创新的作用，但没有对政府与企业创新关系的动力机制进行深入探讨。在中国特色“晋升锦标赛”模式下，地方政府具有大量可以影响企业发展的经济资源和行政资源，因此会通过各种方式来引导企业的创新活动，实现辖区创新发展和政治晋升（周黎安，2007）。

一方面，地方政府若提出创新目标，将会加大对企业的补贴力度。在多元化政府绩效考核的背景之下，创新目标体现出中央对地区创新发展的重视程度。在创新目标被纳入地方官员考核体系后，地方政府之间形成“为创新而竞争”的新格局。一般来说，地方政府若完成目标，会提升本地政府在上级与同级政府之中的声誉，并且可以向上级政府释放能力信号；在晋升锦标赛的模式下，地方政府绩效对于官员任免、提拔具有重要作用（周黎安，2007）。从内在约束看，中央政府对地方官员采用的是垂直的治理模式，形成了下级官员对上级政府负责的“向上负责体制”，这一体制需要各级政府在制定目标之后以“硬约束”的方式确保目标达成（余泳泽和潘妍，2019）。因此，能否在规定时限内达到创新目标，一定程度上决定了地方官员是否具有更大的晋升可能性。在地方政府创新目标提出以后，地方政府会采取更加积极的政策推动目标的实现，同时配套各种资源和手段（刘淑琳等，2019；黄亮雄等，2021），来影响企业的创新行为，例如给予企业税收优惠、补贴等（Aghion 等，2015；唐丹丹和阮伟华，2019），政府补贴同时也是企业创新重要的资金来源（徐维祥等，2018）。政府给予企业的补贴对目标达成具有正向影响，完成目标对地方政府的官员晋升具有积极作用。因此，地方政府有充分的动力加大对企业的补贴力度，促进企业创新。

另一方面，地方政府的创新目标会通过信号传递效应使得风险投资（VC）进入意愿提高。风险投资进入企业的目的在于在企业价值提升之后，通过股权转让等方式退出，赚取投资收益。地方政府目标对地方企业和机构有着风向标的作用，对地方企业和投资机构具有引导作用（钟春平和田敏，2015）。在地方政府提出创新目标之后，市场上的风险投资机构得到信号，加大对企业的投资的可能性。首先，企业创新能力是投资者评估投资价值的重要指标，专利数量高的企业在初次IPO时能够获得更高的市场估值。其次，企业创新面临较高的不确定性（温军和冯根福，2012），因此创新型企业往往面临较高的融资成本。在创新目标提出之后，风险投资机构对该地区创新环境、知识产权保护制度的预期将得到提高，投资机构对辖区企业的创新能力以及面临的风险程度将进行重新评估。因此，地方政府辖区企业对风险投资机构的吸引力得到提高。综上所述，创新目标的提出吸引了风险投资，降低了企业和投资者的信息不对称程度，促进了企业创新。

综上所述，政府制定创新目标影响企业创新决策与行为，包括以下途径：一是直接影响。政府制定创新目标，将会直接给予企业研发补贴，相当于直接缓解了企业为创新而融资的压力。二是间接影响。如果某地区提出了创新目标，表明该地区将会对企业创新活动提供一定的政策支持和资源倾斜，并通过知识产权保护制度保障企业的创新成果，这会给外部投资者传递一个信号，使得外部投资者与该地区企业的信息不对称程度降低。该地区的上市公司作为当地龙头企业，无疑是良好的创新研发投资标的，有效规避了可能面临的逆向选择问题。企业创新产出的增加来源于两个方面，一是直接增加的财政支持，二是经信号传递吸引的外部风险投资增加。因此，本文提出以下假说：

H：地方政府的创新目标提高了企业的创新产出。

H：地方政府的创新目标一方面使得地方政府加大对企业的补贴力度，另一方面使得企业获得风险投资的概率增加，在以上两个机制的作用下，促进企业创新。

三、基准实证策略与变量数据说明

（一）实证策略本文使用多期双重差分模型检验政府创新目标对企业创新的影响，估计方程如下所示：

其中，yist 为衡量企业创新的因变量，本文主要考虑企业的创新产出指标，采用专利申请总量（加1 取对数处理，下同）度量企业的创新水平。本文还关注在政府创新目标引导下企业不同种类创新的倾向与绩效，本文使用发明专利申请量衡量企业的实质性创新水平，用外观设计专利申请量和实用新型专利申请量的加总衡量企业的策略性创新水平，分别将专利申请总量对数、外观设计实用新型专利申请量对数和发明专利申请量对数记作ln（TP）（Total Patent）、ln（DP） （Design Patent）、ln（IP） （Invent Patent）。在稳健性检验部分，本文亦会给出对专利授权量、专利引用量和研发投入的实证结果。参考Wang and Hagedoorn（2014）的方法，将专利申请量做提前一期处理，原因在于专利的研发和申请需要花费较长的时间。

Treati*Post为核心自变量，当i 市t 年所属五年期间的地方规划纲要中设定了研发投入强度目标时取1，否则取0。本文手工整理了中国所有地级市从“十五”规划开始的创新目标设定数据。β是本文主要关注的系数，反映了地方政府创新目标对企业创新的影响。若β显著为正，说明创新目标提高了企业的创新产出。X’ 为企业层面的控制变量，本文根据袁建国等（2015）、黎文靖和郑曼妮（2016）的方法，选取控制变量包括：（1）机构投资者持股比例。（2）董事会持股比例。（3）独立董事占董事会人数的比重。（4）公司期初总资产调整后的资本性支出，企业当年度购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金除以期初总资产。第（1）至（4）个变量为影响企业创新决策的管理决策变量。（5）公司规模，以公司总资产的自然对数表示，以避免企业规模效应带来的估计偏误。（6）公司现金持有水平，以资产负债表列示的现金持有水平经期初总资产调整。（7）净资产收益率，以公司当期净利润除以期初总资产表示。（8）公司年龄，以观测年度减去公司成立年份加上1 的自然对数表示。（9）资产负债率，以公司当年度的负债总额除以总资产表示。（10）托宾Q，即所有者权益和负债的市场价值与公司账面总资产的比值。（11）固定资产比例，以固定资产净额和总资产的比例衡量。（12）留存收益，取自然对数。（13）流动比率，用流动资产和流动负债的比率表示。第（5）-（13）个变量为影响企业资金周转能力和风险承受能力的变量，与企业创新能力密切相关。

为进一步排除偏误，本文在模型中加入年份固定效应γt 和企业固定效应μ，以及行业固定效应和年份固定效应的交互项η 表示两位数的国民经济行业分类代码。由于某些行业创新成本较低，创新目标可能对于不同行业存在选择效应。本文将标准误聚类在城市层面，原因是本文使用的是地级市级别的创新目标数据，所以可以认为同一个地级市的上市企业之间的专利申请行为或创新活动具有相关性。最后，本文还做了以下稳健性处理：（1）基准回归方程可能存在遗漏变量问题，结果由遗漏变量驱动，因此本文加入随机设定目标的安慰剂检验；（2）对于多时点处理效应的估计，可能出现基准回归结果是早设定与晚设定组之间差异引起的，本文使用Goodman-Bacon 方法进行检验；（3）企业可能对创新目标的设定存在一定的预期效应，产生估计偏误，本文检验了是否存在显著的预期效应；（4）中期调低目标样本的存在可能会对结果造成干扰，本文删除了这部分样本重新检验；（5）创新激励政策如创新型城市政策和专利申请费减免政策也可能对中国专利增长产生影响，本文控制了这些政策的干扰；（6）本文以企业研发投入、专利授权量和专利被引用量作为替换的因变量，增加本文结论的可靠性。由于篇幅原因，本文在正文中保留平行趋势检验、安慰剂检验和Goodman-Bacon 检验，其余稳健性检验备索。

（二）数据说明与描述性统计

在创新目标设定的具体表述上，各地级市间存在差异。既有“高于、超过、以上、大于”“不低于”“保持”“左右”等数量约束词方面的差异，也存在“要求”“确保”“力争、争取”等程度副词方面的不同。本文参考相关研究，将出现具体百分比数值的情况统一视为目标设定行为，对“有较大提高”“达到省平均水平”等未出现具体数值的模糊表述予以排除。本文手工收集了除四个直辖市和西藏自治区下辖地级市以外的286个地级市从“十五”到“十三五”的四个五年规划纲中是否设定研发投入强度目标的信息，并去除了22个中断设定的城市以及7 个数据严重缺失的城市①，最后得到了257个城市2004年至2019 年的创新目标面板数据。规划纲要源文本来自各省份和地级市人民政府网站、发展与改革委员会网站及地市年鉴。地级市创新目标在时间上的波动为本文使用多期双重差分模型识别地方政府规划创新目标设定对企业创新发展的驱动效应提供了可能。此外，本文选择2004-2019年沪深A股上市公司作为研究样本，并做以下处理：1. 删除金融类企业、ST企业；2. 删除股东权益小于0的公司。上市公司专利数据来自国家知识产权局专利检索网站，财务数据来自Wind 数据库和CSMAR 数据库。最后，将地级市创新目标面板数据与上市公司专利、财务数据按城市进行匹配，得到本文最终的数据集。各变量的描述性统计如表2 所示，表中给出了各变量的样本观测值、均值以及标准差。

四、基准实证结果与稳健性检验

（一）基准实证结果

本部分展示创新目标设定对企业各类创新产出影响的基准实证结果，如表3 所示。其中第（1）、（3）、（5）列展示了不加入控制变量的结果，第（2）、（4）、（6）列展示了加入控制变量的结果。表3 第（2）列中交互项的估计系数显著为正，为0.140，表明创新目标设定的确使得企业的专利申请总量相对增加了14%。将因变量替换为外观和实用新型专利申请量和发明专利申请量，第（3）、（4）列显示，创新目标对企业策略性创新产出的影响系数分别为0.090、0.092，但不显著，说明创新目标的设定并未显著影响企业的非发明专利申请量。而第（5）、（6）列显示，创新目标对企业发明专利申请量的影响系数均显著为正，分别为0.161、0.164，表明创新目标使企业发明专利申请量提高了16.4%。本文的基本实证结果表明，创新目标的设定使得企业提高了创新产出，一定程度上验证了假说1。

基准回归结果出现的原因可能在于，创新目标是关于研发费用的目标，企业实质性创新与企业实际的研发支出具有密切联系，因此需要大力促进企业的实质性创新。实质性创新与非实质性创新的区别在于，实质性创新的风险较高，并且需要较高的时间成本、人力成本。制定五年的中长期创新目标之后，政府需要完成包括研发投入强度在内的一系列指标。因此，创新目标的设定能够促进企业的实质性创新。

（二）稳健性检验

1. 平行趋势检验

渐进双重差分估计模型的一个基本要求是满足事前相同的趋势。本文参考Beck et al.（2010）的方法，利用事件研究法对政策的经济效应在年度之间的动态趋势进行分解，以检验因变量是否满足事前平行趋势假设。

其中，y与基准回归一致，为三类专利申请量；Pre代表处理组i 市在设定创新目标之前的第j年的一组虚拟变量；Post代表处理组i 市在设定创新目标当年（k=0）及设定后的第k年。受图幅限制，本文参考刘畅等（2020）的方法，将设定前10 年以前各期合并至设定10年前、设定后10年以上各期合并至设定后第10年，以创新目标设定前第一年为基期。此时之前各期系数可用于检验处理组和对照组样本在目标设定之前的趋势是否平行，而之后各期的系数则可以刻画政策后各年度的处置效应。式（2）中的其他变量含义与（1）相同。

图5表明创新目标设定对创新总产出、实质性创新产出和策略性创新产出影响的动态效应存在差异。图中纵轴为政策的动态经济效应，横轴为时间，时间刻度为0时表示开始设定创新目标。通过对图5的分析可知：首先，三者都能通过平行趋势检验，即在创新目标设定之前，处理组企业和对照组企业的专利申请总量、外观设计和实用新型专利申请量以及发明专利申请量均不存在显著的统计差异。其次，创新目标的设定对三者的动态效应不同：随着时间的推移，设定创新目标对企业的专利总量以及发明专利数量具有较明显的提升作用，但并未显著影响外观设计和实用新型专利数量。

2. 安慰剂检验

为检验基准回归结果是否由遗漏变量驱动，本文参考Chetty 等（2009）的方法进行随机生成创新目标设定事件的安慰剂检验。具体做法为：首先，从本文的基准样本区间即2004-2019年中任意抽取3年记为t、t、t，作为创新目标设定时间，接着在所有257个样本地级市中任意抽取n个视为在t年份首次设定创新目标；然后从剩下的地级市中任意抽取n个视为在t年份首次设定目标；最后从剩余地级市中任意抽取n个视为在t年份首次设定目标；完成后，构造相应虚拟变量代入基准模型进行估计。随后重复500次，统计回归结果的系数，并将回归系数的虚假估计值分布绘制如图6 所示：虚线代表基准回归真实系数的估计值，结果显示虚假系数估计值符合中值为0的正态分布，真实系数估计值明显属于异常值，所以可认为模型设定无严重遗漏变量问题。

根据Goodman-Bacon（2021）的观点，对于多时点政策的估计过程，双向固定效应估计量（如本文中的β）等于数据中所有可能的两组差分估计量的加权平均值，可能会出现双向固定效应模型对异质性处理效应不稳健的问题。地方政府设定创新目标属于多时点政策，存在多种对照：新设定目标城市（处理组）与从不设定目标城市（对照组）、新设定目标城市（处理组）与还未设定目标城市（对照组）、新设定目标城市（处理组）与已经设定目标城市（对照组）。其中，前两个对照属于好的对照，即比较了是否具有创新目标对企业创新的激励作用，但是第三个不属于好的对照，因为此效应已经包含了处理效应。若第三类的平均估计量权重很大，就会影响双向固定效应估计量的结果，造成偏误。因此，本部分利用Goodman-Bacon分解方法，探索何种效应导致基准回归部分交互项的系数显著为正。图7的结果表明，创新目标对企业创新的正效应主要来自前两类效应。因此，可以判断本文的实证部分不存在双向固定效应模型对异质性处理效应不稳健的问题。

五、机制分析

基于理论部分的分析，地方政府通过增加补贴和吸引风险投资来促进企业创新。此部分对这两个中间机制进行检验。

（一）政府补贴

政府补贴与企业创新之间的关系已经得到了充分的研究（安同良等，2009；张杰等，2015aE03L4sSJFmN1ByM7+zkSXKnBTTxJR9hmqzsjLCdYRo=）。本文使用以下的估计方程（3）进行机制检验，其中因变量为政府补贴强度，本文选取企业所获补贴收入与总资产的比值来定义政府补贴强度。等式右边加入了与基准回归模型一致的解释变量、控制变量和固定效应。主要的解释变量系数为β，表示创新目标设定是否显著提高了企业获得的政府补贴。

根据以上估计模型得到的实证结果如表4 第（1）、（2）列所示。在加入与不加入控制变量的情况下，创新目标使得企业获得的补贴强度分别提高了15.8%、15.2%。这表明政府补贴是创新目标影响企业创新的一个中间机制，一定程度上验证了假说2的成立，政府会通过增加补贴来促进企业创新。在垂直管理体制下，各级地方政府在制定目标之后需要以“硬约束”的方式确保目标达成。地方政府在提出创新目标之后，拥有更强的动机给予企业创新支持，提升对企业的补贴力度，企业的资金约束得到一定程度的缓解，因此，创新目标通过提高补贴力度促进了企业创新。这个发现也扩展了已有文献的结论：在经济增长目标提高时，地方政府会更加积极地采取措施促进经济增长。这个结论在创新目标的视角下同样成立，即在地方政府提出创新目标时，也会积极地采取措施促进地区创新发展。

（二）风险投资

政府在战略层面对创新的重视会影响资本市场，而创新能力的提高又会使得被投企业有着更高的市场估值，更高的市场估值会给风险投资带来更大的投资收益，因此设定创新目标城市的企业会吸引更多的风险资本进入。风险资本投资于企业的目的在于在企业价值提升后，通过收购、兼并等股权转让方式退出，赚取投资收益。当政府制定创新目标之后，势必会给予辖区上市企业一定的政策倾斜，以发挥上市企业在该地区众多创新主体中的带头作用。因此，风险资本进入这些企业的可能性大大提高。本文使用Probit 模型进行估计：

其中因变量VC 是一个虚拟变量，表明企业是否获得风险投资。现有文献主要通过查找上市公司前十大股东中是否包含风险投资机构来判断公司在当期是否获得了风险投资支持（吴超鹏等，2012；付雷鸣等，2012）。本文参考以上文献判断上市企业是否得到了VC的支持。主要的解释变量系数β代表创新目标设定是否显著提升企业获得风险投资支持的概率。实证结果如表4第（3）、（4）列所示，在加入与不加入控制变量的情况下，创新目标使企业获得风险投资的概率分别增加21.3%、22.0%，可以验证假说2的成立，表明风险投资是创新目标影响企业创新活动的一个中间机制。地方政府创新目标改变了风险投资机构对该地区政策取向的研判，进而改变其对地区创新环境的预期，提升了投资机构投资于辖区企业的概率。因此，创新目标通过风险投资概率的提高促进了企业创新。此发现证实了创新目标具有改变风险机构预期、降低信息不对称的作用。

六、进一步分析

（一）异质性分析

本文的异质性分析部分从企业规模、企业政治关联、企业高管教育经历和企业所属行业四个方面考察创新目标对不同类型企业的异质性影响。

1. 企业规模

根据熊彼特假说以及周黎安和罗凯（2005）的观点，企业规模越大或者越是具有垄断势力，创新能力也越强。大规模企业在经济规模、风险分担和融资渠道等方面具有相对优势。但从另一方面来说，在一些特定条件下，竞争性行业相对于垄断性行业能产生更多的创新激励（Arrow， 1962），所以规模较小企业也可能具备更强的创新能力。因此，考察创新目标对异质性规模企业促进作用的差异显得非常重要。

本文根据企业总资产对企业规模进行分类，将全部样本分成大小两组，分别检验创新目标设定对两组企业的影响效果。其中Size 变量取值为0表示小规模企业，取值为1则表示大规模企业。表5 的回归结果表明，创新目标对两个组别企业的专利申请总量都具有显著的促进作用。平均而言，创新目标使得大规模企业的专利总量提高了14%，使小规模企业专利总量提高了18.6%。二者区别在于，创新目标使大规模企业发明专利申请量提高了19.7%，使小规模企业外观设计专利申请量提高了17%。即小规模企业的专利数量提升源于外观设计和实用新型专利数量的提升，而大规模企业的专利数量提升来源于发明专利的提升。专利的研发活动需要较大的资金支持，同时也要求企业具有一定的风险承受能力。给定研发的回报率，大规模企业相对于中小规模企业在融资渠道和风险承担方面具有优势。因此，本文的结果与熊彼特假说一致，创新目标对实质性创新的促进作用仍然主要体现在大型企业中，而没有渗透至小规模企业中。

2. 企业政治关联

企业政治关联对投融资决策具有重要影响（于蔚等，2012；袁建国等，2015）。一方面，丰富的政治资源容易使企业通过寻租活动来提升业绩，减弱了有政治关联企业通过创新活动来提升企业业绩的激励（张敏和黄继承，2009）。另一方面，政治关联企业有更大可能迎合地方创新目标的需求。良好的政商关系能够帮助地方官员干预企业投资决策，为推动地方的研发投入服务；有政治关联的企业为了迎合地方官员促进本地创新的需求，会进行创新投资。因此，政治关联对于企业创新具有不同方向的影响，创新目标对这两类企业具体的影响方向需要进一步检验。

本文参考Fisman 和Wang（2013）的方法，从公司财务报告的高管信息一栏手工整理了上市公司高管在当年是否在政府部门任职，由此来定义政治关联变量。本文将全部样本根据政治关联变量进行分组，实证结果如表6所示。创新目标使得不具备政治关联的企业专利申请总量提高了18%，发明专利申请量提高了19.5%，但是对具有政治关联的企业不存在显著影响。与基准回归结果不同的是，创新目标也使得不具备政治关联的企业的外观设计和实用新型专利申请量提高了13.5%。因此，创新目标使得不具备政治关联的企业的三类专利申请量都有显著提高。由此可以得出，不具备政治关联的企业具有更大的激励和动力进行创新，而具备政治关联的企业创新动力相对较弱。究其原因可能有以下几点：第一，从投资结构来看，具有政治关联的企业融资渠道较多，更热衷于进行多元化扩张，因此挤出了企业的技术创新投入（袁建国等，2015）；第二，政治关联的存在也影响了企业竞争战略的选择，具有关联的企业能够优先获得地方政府的贸易保护，降低企业的创新压力（陈爽英等，2010）。反之，不具备政治关联的企业具有较大的创新压力，他们必须进行主动的技术创新才能维持长期发展，因此，这部分企业在创新目标的激励之下提升了专利申请量。

3. 企业高管教育经历

企业高管的教育背景对其创新的意愿和表现具有重要影响。由于研发和创新活动通常与新技术或新产品相关，受过良好教育的高管往往具有更大的认知复杂性来吸收新想法，从而增加了接受创新的程度（Barker和Mueller，2002）。本文收集了Wind 数据库中所有企业董事长与总经理教育背景数据，将高管的最高学历作为衡量其教育经历的指标，记作education，若某公司董事长或总经理的最高学历为博士学历或硕士学历，则education=1，反之为0。

回归结果如表7所示，创新目标使得企业高管高学历组别的专利总量与发明专利数量都有了显著提升，使得专利总量提升了24.5%，发明专利申请量提升了30.1%。在较低学历组别的企业样本中，创新目标对专利数量的影响不显著。在创新目标引领之下，受过较好教育的企业管理层拥有更强的创新意愿。这部分的结论表明，具有更高教育程度的高管具有更大可能吸收新事物，其创新意愿比教育程度较低高管更强。

4. 企业所属行业

行业属性对企业决策具有重要作用，企业的创新行为在很大程度上取决于该企业所处的行业与环境。政府创新目标的企业效应异质性除了与企业自身属性有关外，还受企业所属行业的影响。因此，本文区分上市企业是否属于高新技术行业，研究政府创新目标对不同行业属性企业的异质性影响。本文生成是否高新技术行业的虚拟变量，若属于该行业则取1，反之则为0。

表8的结果表明，创新目标对高新技术行业中的企业专利具有显著促进作用，创新目标使得高新技术行业组别的专利申请总量提高了19.3%，且使得发明专利申请量提升25.8%，而对非高新技术行业的影响不显著。以上现象的原因可能在于，一方面，高新技术行业已经形成创新的规模效应和竞争效应，该行业企业具有更低的创新成本和更大的创新收益。另一方面，高新技术行业企业的科技研发管理水平较高，重视以科技研发来提高企业核心竞争力，企业在市场竞争中具有强大的资质优势，能够极大地提升企业品牌形象。因此，这类企业在创新方面具有更大的优势和更强的动力。

（二）进一步分析：经济增长目标的影响

地方政府的目标管理体系是多维度的，面对上级政府多重任务的压力，地方政府会斟酌选择各类目标的努力程度。经济增长目标不再是对地方政府考核的唯一指标，但仍是最易测度、最受地方政府重视的社会发展指标之一（王贤彬等，2021）。在多重目标考核的压力下，当地级市面临较大的经济增长压力时，地方政府是否将牺牲一部分对创新目标的关注度，从而抑制创新目标促进企业创新的效果，是一个值得探讨的问题。

参考王贤彬等（2021）的方法，本文以“当年经济目标增长率与去年实际增长率之差”衡量地级市经济增长压力。为探究政府多目标管理的影响效应，本文在基准模型中引入创新目标政策项与经济增长目标压力的三重交互项Treat*Post*Press、组别虚拟变量与增长目标压力的双重交互项Treat*Post 以及单独项Press，得到如表9 的结果。表9 中三重交互项的系数均为负，经济增长压力每增加1%，就会使得该地区企业的专利总量减少4.1%，外观设计专利申请量降低2.9%，发明专利申请量降低4.8%，说明经济增长压力对创新目标设定对企业创新的促进作用具有负向调节效应。当面临较大的经济增长压力时，地方政府的经济社会发展政策取向会向“稳增长”倾斜，从而降低对创新目标的重视程度，一定程度上抑制创新目标设定对企业创新的正向促进作用。这部分的结论也验证了王贤彬等（2021）的研究结论，即地方政府经济增长目标会在一定范围之内阻碍地区创新发展。

七、结论性评述

如何提高企业自主研发创新能力，引领现代化产业体系建设，提供经济增长新动能，发展新质生产力，是中国亟待解决的重大现实问题。本文构建了一个理解政府创新目标作用于微观企业主体创新的逻辑框架。在创新目标提出之后，政府拥有加大对企业补贴力度的激励，企业也有更大的概率获得风险投资，这两种效应提高了企业的创新产出。本文的实证部分发现创新目标显著提高了企业的专利申请总量和发明专利申请数量。机制分析进一步验证了理论部分的假说，即创新目标通过提高企业获得的财政补贴和风险投资概率影响企业的创新活动。异质性分析表明：创新目标对企业创新的促进作用对大规模企业、非政治关联企业、高管具有较好教育背景的企业以及高新技术行业企业更加显著。本文进一步发现，经济增长目标和创新目标之间存在权衡效应，当面临较大的经济增长压力时，地方政府的经济社会发展政策取向会向“稳增长”倾斜，抑制创新目标对企业创新的激励作用。

本文研究表明，各级政府创新目标管理是现有文献忽略且能够深刻影响企业创新行为的重要因素。中央高度重视国家创新体系建设，国家“十四五”规划中指出，要促进各类创新要素向企业集聚，形成以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。2023年中央经济工作会议将“以科技创新引领现代化产业体系建设”作为首要任务。根据本文的研究结论，本文提出如下政策建议：第一，创新目标能够引领微观企业创新发展，为更好发挥政府目标引导企业创新的作用，需要中央政府和各级地方政府进行系统性的创新目标统筹与规划，形成全局的、长期的创新发展目标体系。第二，地方政府财政支持和外部金融资本投资是创新目标引领企业创新的重要机制，政府需要做好配套政策设计，做好创新市场环境建设，比如给予小微企业和非高新技术行业更多的资源倾斜，并吸引更多外部资金向各类企业集聚。第三，创新目标及其配套政策的效果往往取决于企业的理性反应，因此政府需要关注企业的理性预期行为，有机结合科学的政策设计和先进的数字化智能化信息技术，更大程度发挥政策的作用，做到政策科学化和精细化。第四，国家“十四五”规划要求健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战。地方政府应该积极构建“稳增长”和“促创新”的政策组合，权衡经济增长目标和创新目标，让科技创新赋能经济增长，实现经济和创新协同发展。