行政事业单位内部控制存在问题与解决路径探析

摘要：本文深入剖析行政事业单位内部控制存在的问题，包括：管理观念的滞后，制度设计与现实脱节，以及人员素质的参差不齐。文章提出的解决路径包括：转变管理观念、加强组织协调；完善内控制度和流程；加强单位风险管控；提升人员素质；强化内外部监督机制；以及应用现代信息技术等。

关键词：行政事业单位；内部控制

DOI：10.12433/zgkjtz.20243033

一、研究背景及研究意义

内部控制是行政事业单位有效防范风险、规范权力运行、保证会计信息质量、提升内部管理水平和公共服务质量的主要手段。2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，各地行政事业单位开始加强内控建设[1]。

本文基于笔者从事内部控制体系建设十多年来的切身经历和体会，并结合行政事业单位在内控建设过程中普遍存在的问题及有可能产生的后果展开论述，详细分析问题产生的原因，探讨解决问题、优化内控方式的路径，从而建设一套制度规范、流程合理、权责清晰、切实可行、执行有力、监督有效、评价客观、不断完善的内控体系。

二、内部控制问题概述

行政事业单位内部控制在提升工作效率、防止腐败、节约成本等方面起着至关重要的作用。但在实际工作中，这一关键环节往往显现出诸多问题，这些问题不仅阻碍了内控制度的有效运行，还对单位的稳定和发展构成了潜在威胁。

（一）制度及流程设计不完善成为内部控制的首要问题

经过十多年的时间，各单位内部控制体系已相对完善，但少数制度过于笼统，缺乏具体的操作流程和实施步骤。首先，有些是单位虽然订立了相关内控制度，但在诸如业务预算编制、调整、审批流程等方面的规定过于宽泛，导致实际操作中预算调整过于频繁。其次，内控制度修订不及时也是一个问题，随着业务的演变和外部政策环境的变化，部分内控制度已经不能适应新的需求，但因缺乏定期修订机制，使得制度滞后于管理实际，无法发挥应有的效用。最后，部分单位将内控制度的制订、内控流程的设计委托第三方实施，有可能造成内控制度及流程与实际业务工作不相匹配，导致内控失效或无法执行的局面。

（二）执行环节偏差力度不足是内控建设的一大挑战

即使制订了完善的内控制度，但如果执行环节出现偏差，缺乏执行力度，这些制度就是纸上的条文，无法产生实际效果。在现实工作中，有些单位内部控制的执行流于形式，如定期的固定资产盘点、基础设施资产清查、内部审计、内控监督评价等工作往往变成形式化的走过场，层层签字却无人真正审核把关，导致单位形成账外资产、资产流失、会计信息失真，资产报告、财务报表不能真正反映单位的得资产状况和财务状况，甚至出现舞弊的严重后果。

（三）监督走过场机制缺陷是影响内控效果的关键因素

内部审计、内控评价作为内部控制的重要环节，其独立性、专业性和公正性直接影响内控效果。然而，一些单位的内控评价、内部审计工作均由单位财务部门承担，形成财务部门的自我监督，无法做到独立、客观。还有一些单位内部审计部门与业务部门关系过密，难以做到独立审计，而外部审计难以做到全覆盖，使得内控监督形同虚设。此外，群众监督渠道不畅，缺乏有效的投诉和反馈机制，使得内部控制的外部监督难以真正发挥其应有的作用。

三、问题成因与影响分析

问题成因的剖析是解决行政事业单位内部控制难题的基础。存在的这些问题是多种因素交织的结果，既包括管理观念层面的滞后，又包括制度设计缺陷与执行层面的偏差，还包括人员综合素质参差不齐。

（一）管理观念的滞后是内部控制存在问题的根源

在部分行政事业单位中，传统的管理思维仍然占据主导，过分强调业务发展，而对内控的重视程度不足。这一现象在很大程度上与我国行政事业单位长期存在的“重业务、轻管理”现象相吻合。领导层往往将主要精力放在了重大项目的争取和实施上，而将内部控制视为繁琐的手续，对其在防范风险、提升效率中的关键作用认识不够。单位领导层对内控建设的重视和关注程度，直接决定内部控制体系建设成效。

（二）制度设计与现实脱节是一个不容忽视的原因

一些行政事业单位内部控制体系不完善，未建立内控制度的定期修订机制，忽视了内控制度及流程的修订，从而造成内控制度不能与具体的业务流程紧密结合，导致在实际操作中变得空洞乏力。其次，内控制度未能充分考虑不同业务单元的具体事项，有可能导致在执行中出现漏洞，使得资金管理、预算审批等环节难以得到有效监控。不能及时发现内控制度的不足之处和薄弱环节，或发现问题却不加以修订和完善，都将会导致内控制度的重大缺陷，使内部控制难以发挥应有的作用。

（三）人员素质的参差不齐是内控执行不力的重要因素

内控制度的执行依赖于具备专业知识和技能的人员，往往实际情况是，一些行政事业单位的内部控制人员缺乏必要的培训，对内控制度的理解和执行能力较弱。此外，内部控制人员缺乏足够的激励机制，导致内控岗位人才严重流失，进一步削弱了内控能力。行政事业单位工作人员特别是内控关键岗位人员综合素质不高，会导致内控执行环节出现偏差，带来会计信息失真的后果。

四、解决路径与优化策略

（一）转变管理观念、加强组织协调是内控建设的基础

内部控制是行政事业单位贯彻落实党的十八届四中全会、十九届四中全会关于“实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”等重大决策的主要手段，单位领导层应当提高政治站位，转变管理理念，加强组织协调。首先，成立内部控制领导小组，单位负责人任组长，领导班子成员任副组长，各科室及内设单位负责人为组员，加强内部控制工作的组织领导和统筹协调。其次，领导小组以身作则、以上率下，带头遵守和执行内控规定；各科室和内设单位设置内控联络员，沟通协调内控执行中的相关事宜，形成全员参与的良好态势。 再次，领导小组下设内控修订与执行、监督与评价工作小组，明确牵头科室，组织相关内部控制工作，推进内部控制体系的进一步完善。

（二）完善内控制度和流程是解决内部控制问题的前提

行政事业单位应当设计一套科学、高效、透明，且可操作的内控制度，涵盖风险管理、业务流程、职责划分和不相容岗位相分离等核心要素。单位内控领导小组明确财务审计科为内控修订完善及内控执行工作的牵头科室，定期对内控制度进行修订，使其与业务发展和外部环境变化保持同步。

首先，遇重大环境变化时，应当立即启动内控制度全面修订工作。2021年，单位依据市编办的批复，完成机构改革，将原14个下属独立法人单位改为中心非法人内设单位，为应对这一变革，财务审计科牵头全面梳理关键岗位工作职责，对单位《财务管理制度》、《报销审批管理制度》等相关内控制度进行全方位修订，对经济业务流程、报销审批流程进行再造[2]。此外，在内控日常建设工作中，应充分考虑到单位内部的业务特点和实际需求，并结合内控监督和评价结果、纪委巡察意见、外部审计意见，及时对内部控制制度和流程进行修订完善，使之更具针对性和可行性。

（三）加强单位风险管控是实现内部控制的主要手段

行政事业单位应针对预算、收支、采购、资产等业务管理的薄弱环节，加强控制措施，保证重要业务环节得到有效监管，规范运行。

第一，优化预算管理质量。现如今行政事业单位持续进行改革，在改革过程中，单位需要根据实际情况做好预算计划的合理编制。在编制和落实预算计划中，应当采取全过程监督管控的措施，确保严格按照预算方案完成收支，避免发生资金浪费的问题。在预算执行过程中，如果发生和计划存在较大的偏差，那么需要及时做好原因分析并且合理采取纠偏措施。另外，需要严格按照有关法规要求公开财政预算，确保预算透明度及公信力，增强社会公众对于行政事业单位财务状况了解及信任度。借助这一规范化财务管理手段既能够提升资金利用效率，又能够强化财政预算约束力与公信力，从而为基层行政事业单位良性发展提供稳固的财务保障。

第二，提高收支业务的规范性。在管理收支业务过程中，事业单位工作人员要做好职责分离机制的制定和落实，将支付、会计、执行岗位的工作任务、权利和职责合理进行划分，并且严格监督行政事业单位经济活动、财务收支情况，确保所有工作严格遵守规范要求。在管控货币资金方面，行政事业单位需要规范化设置内部账务，合理控制票据、凭证，保证账目凭证统一。对财政资金使用，要遵循“专款专用”原则，严格按照预算项目规定的经费使用范围使用经费，对经费使用情况要定期或者不定期进行检查，以保证经费使用规范、高效。通过这些举措，能够有效地促进资金管理透明度与效率的提高，避免资金被滥用与错用，从而进一步强化经济活动监督，确保国家财政资金安全、高效使用。

第三，建立标准采购活动流程。在涉及到采购工作时，行政事业单位需要做好各个关键环节的管控，比如做好预算编制、明确采购意向和需求、合理规划采购方案。通过加强采购流程的优化和落实，有助于提高事业单位资金利用率，有助于减少资金浪费问题。这一过程的建设将切实提高行政效率和优化资源配置现代政府采购制度。

第四，对国有资产进行精细化管理。在现阶段社会发展背景之下，基层行政事业单位正在对自身发展目标进行调整，以谋求高质量成长。这一变革需要采用精细化管理理念和推行科学化、标准化管理方针来促进这些机构提高工作效率、降低运营成本。该系列实践既满足了现代化管理需求，也有利于保障基层行政事业单位长远健康发展。

（四）提升人员素质是确保内控制度有效执行的关键

行政事业单位可以把内控建设与实施工作，同全面依法治国、惩治和预防腐败相衔接，引导广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，积极主动参与单位内部控制体系的建设与实施，营造良好的内控环境和氛围。一方面，加强对工作人员特别是关键岗位人员的培训，提高其专业技能和风险意识。通过参加政府部门或单位举办的业务培训，学习内控基础理论、基本规范；召开座谈会，交流研讨内控相关先进经验和典型做法；聘请外部专家开展内控咨询，增强内控人员对内控制度的理解和执行能力；另一方面，加强工作人员职业道德培养和警示教育，提高内控工作与单位员工的价值关联度，防范工作人员因道德风险而引发的违规、舞弊行为。通过教育与管理、激励与约束相结合的机制，多措并举培养一支综合素质高的内部控制建设与执行团队。

（五）强化内外部监督机制是保证内控制度落地执行的保障

行政事业单位内控监督评价、内部审计工作应保持独立性，使其在执行内控评价、内部审计时不受业务部门的干扰，有能力对内控制度的执行进行独立、公正的评价。内控领导小组明确纪律检查室承担内部控制的监督与评价工作，从局外人的视角来审视业务部门和财务部门对内控制度的执行情况，及时发现制度设立与执行环节中存在的问题。其次，在未单独设立审计部门的情况下，委托会计师事务所开展内审工作，确保内部审计的独立性和专业性，有效识别和纠正内部控制缺陷。最后，拓宽公众监督渠道，建立透明的信息公开机制和有效的投诉与反馈机制，让公众参与到内控的监督中来。

（六）现代信息技术的应用是优化内部控制的有效措施

创新内控技术与方法，加强信息技术的应用，可以实现业务流程的自动化控制，减少人为失误，提高工作效率。以单位改革实行财务集中核算为契机，在用友内控软件GRPU8-Manager框架基础上进一步开发相关功能，采购服务器，搭建内控信息化平台，通过MSTP数字电路与分中心连接。

内部控制信息化平台的应用，将分散在各县（市、区）的14个分中心统一纳入中心的内控管理，实现内控环节的远程执行；通过下达预算指标实现经费控制；将原始单据转换成电子文档实现费用报销流程、业务流程线上控制；财务分析实现自动化处理，做到实时监控资金流动。同时，电子化的合同文件管理系统与支付系统衔接，实现款项支付环节的自动控制。此外，大数据分析技术可以帮助内控部门进行风险预警，及时识别潜在问题，防止舞弊行为。现代信息技术的应用，促进单位的内部控制水平再上一个新台阶。

五、结束语

综上所述，行政事业单位内部控制的优化是一个系统性工程，需要从观念转变、制度完善、风险管控、人员素质提升、监督机制强化以及信息技术应用等多方面着手。只有通过系统性的改革和创新，才能建立起与单位管理相适应的内部控制体系。这不仅有助于提升行政事业单位的内部治理效能，保障财政资金的安全和绩效，也将对整个社会的公共治理水平产生积极影响。

参考文献：

[1]赵天一，谢小丽，唐大鹏，等.行政事业单位内部控制存在的问题及完善建议[J].财务与会计，2022（17）：71-72.

[2]高隽，周梦芸，李晨光.苏州市行政事业单位内部控制工作现状、存在的主要问题及完善[J].财务与会计，2019（03）：69-71.

（作者单位：扬州市港航事业发展中心）