地方城投公司公共数据资源入表现状及隐忧

【摘要】数据资源入表政策实施伊始，地方城投公司公共数据资源入表的案例便迅速、大量地涌现，究其原因，其希望通过数据资源入表优化财务指标、缓解资金压力。尽管公共数据的开发利用是数据要素市场建设的关键一步、重中之重，但必须注意可能产生的风险和问题，如数据资产价值高估易导致银行坏账风险、加剧地方政府债务风险，收益分配机制仍不明确，各地缺乏合作共享等。最后，针对这些问题尝试给出相应建议。

【关键词】地方城投；公共数据；数据资源入表；数据资源

【中图分类号】F275

一、问题的提出

2023年8月，财政部发布了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称“暂行规定”），自2024年1月1日起开始正式实施。在实施首日，就有6家地方城投公司披露了数据资产入表的相关信息（表1）。另据不完全统计，2024年1月份仅一个月就有12家地方城投公司实施了公共数据资产入表，到4月初，该数据就增加到了30家，反应速度之快，让人瞠目。到底是什么原因让这些地方城投公司如此迫不及待？数据资源作为资产确认入表仍有诸多难点待解，这些地方城投企业的迅猛操作将产生哪些问题和风险？围绕这些疑问，本文结合企业的实际案例展开分析。

二、数据资源入表的意义及政策推动过程

数据资源作为会计上的资产“入表”，对企业最直接的影响是企业资产会增加，进而优化多项与资产相关的财务指标，使企业能够直观感受到数据资产的价值，从而提升企业数据资产意识，增强企业数据资产流通的意愿，使企业更有动力去深度开发和利用数据资产，激活整个数据要素市场。活跃的数据要素市场势必会有效带动数据服务行业的蓬勃发展，例如数据采集、清洗、标注、评估等，从而促进我国经济的转型发展。

为实现数据资源“入表”，我国不断探索符合国情的数据基础制度，完善相关配套的法律制度，推动完成顶层设计。历时近10年时间，终成正果。

（一）启动大数据国家战略（2014—2016年）

“大数据”一词在2014年3月的政府工作报告中被首次提出。2015年8月，国务院发布了系统部署大数据发展工作的《促进大数据发展的行动纲要》。2016年3月，“实施国家大数据战略”作为“十三五规划”中第6篇第27章的标题出现，明确提出“全面实施促进大数据发展行动，加快推动数据资源共享开放和开发应用，助力产业转型升级和社会治理创新”，标志着我国正式启动大数据国家战略。

（二）确立数据资源战略地位（2017—2020年）

2017年12月，习近平总书记在主持“实施国家大数据战略第二次集体学习”时提出了“要构建以数据为关键要素的数字经济”。2019年10月召开的党的十九大四中全会，“数据要素概念”被正式提出。2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，明确将数据定性为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五生产要素。至此，数据资源的战略性地位正式确立。

（三）初步解决数据资源入表痛点（2021—2023年）

数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性、零成本无限复制等特点，其在确权、估值、安全等方面存在诸多难点，针对传统资产制定的相关交易、流通、确认、计量等制度已不能完全适用。如若这些痛点迟迟不能得以解决，数据资源入表将难以实现。

2021年6月，我国数据安全领域的基础性法律《中华人民共和国数据安全法》正式颁布。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）正式发布，提出了数据产权、流通交易、收益分配和数据治理四个制度框架，标志着我国数据基础制度体系的初步形成[1]。2023年9月，中评协印发了《数据资产评估指导意见》，自2023年10月1日起施行。2023年11月，上海数据交易所公布了《数据资产入表及估值实践与操作指南》。2023年12月，财政部印发了《关于加强数据资产管理的指导意见》。相关文件的密集出台，虽不能立即解决数据资源入表的主要痛点，但给各界指明了探索的方向，加速了数据资源入表的进程。

（四）正式实施数据资源入表（2024年1月1日）

《暂行规定》于2024年1月1日正式实施，允许既满足资产的定义又满足资产确认条件的数据资源，根据其持有目的、形成方式、业务模式，以及与数据资源有关的经济利益的预期消耗方式等，对相关交易和事项进行会计确认、计量和报告[2]。

企业以使用为目的持有的数据资源，符合《企业会计准则第6号——无形资产》的，按照该准则进行会计处理。期末，在资产负债表“无形资产”或“开发支出”项目下增设“数据资源”进行披露。企业日常活动中持有、以出售为最终目的的数据资源，符合《企业会计准则第1号——存货》的，按照该准则进行会计处理。期末，在资产负债表“存货”项目下增设“数据资源”进行披露。

三、相关概念界定及公共数据资源入表现状

（一）相关概念界定

“地方城投”是一类特殊的国企，是地方政府融资平台的主要表现形式。其实际控制人是地方人民政府或财政局或国资局，通过向其划拨土地、股权、国债等资产，达到融资标准，承接不同来源资金用于基础设施开发与建设、公用事业等。其名称一般是某城建开发公司、城建资产经营公司等，简称“城投公司”。

关于“公共数据”的界定，虽然说法并不统一，但内涵差异不大。根据GB/T25069—2022的术语界定，公共数据是指各级政务部门、具有公共管理和服务职能的组织及其技术支撑单位，在依法履行公共事务管理职责或提供公共服务过程中收集、产生的数据。

（二）地方城投公司公共数据资源入表现状

1.入表需求迫切，一触即发

自《暂行规定》实施以来，地方城投公司表现出了对数据资源入表需求的迫切性，为实现数据资源的快速入表，前期工作准备颇为充分。

以表1中广东省交通集团为例，该集团于2023年9月即《暂行规定》公布的次月，将其所属联合电服公司研发的“广东省高速公路车流量短期预测数据”进行了确权登记，获得数据知识产权登记证书。至12月，联合电服公司又将“高速公路道路安全产品”“高速公路重点车辆监控产品”和“高速公路车流量产品”3个系列合计11个数据产品在上海数据交易所挂牌交易，并完成3笔场内交易。由于前期准备工作很充分，至2024年1月1日，相关数据产品得以作为“无形资产——数据资源”顺利入表。

同样，表1中的青岛华通国有资本投资运营集团自2023年8月《暂行规定》出台之后，便立即行动，对现有数据资源进行梳理、立项、数据治理、项目验收和合规审查。至同年10月14日，该集团旗下的青岛数据资产登记评价中心正式成立，完成了“企业信息核验数据集”的登记和评价。至2024年1月1日，顺利实现了企业信息核验数据作为“无形资产——数据资源”入表。

2.资产内容多元，分类单一

通过对地方城投公司数据资源入表情况的统计，从入表的数据资产内容来看，涉及水务、供热、公交、码头、停车、信贷、高速、社区服务等多个领域，充分展现了公共数据资产化的巨大潜力。跟公共数据资产内容的多元化相比，数据资产的分类则呈现出单一的特征，地方城投公司都将数据资产划分为无形资产——数据资源。

3.行政级别高，地区差异较大

地方城投公司的行政级别可划分为省级、市级和区县级，目前实现数据资源入表的城投公司以省级和地市级为主，行政级别中枢较高。

在经济强省和地区，数据资源入表的推进更快，涌现的案例更多，而东北、西北地区的案例则很少。主要原因是，广东、山东、成都、上海、杭州等省份和城市较早地开展了数据资产化的试点工作，通过制定地方性政策、授权建设运营平台和数据资产登记评价中心，不断探索公共数据授权运营的模式，促使这些地区的城投企业有条件成为最早一批实现数据资源入表的企业。

四、地方城投公司公共数据资源急于入表的动因分析

（一）土地财政难以为继，发债融资受限

众所周知，房地产市场近二十多年的持续繁荣，导致转让土地使用权成为很多地方城投公司最主要的收入来源，即“土地财政”。自2021年恒大暴雷之后，房地产市场陷入低迷，各地方政府的土地财政难以为继。

与此同时，为降低地方政府债务风险，国家出台政策限制部分地方城投公司继续发债融资。2023年9月，财政部下发了地方政府融资平台的名单，该名单涉及近4000家主体。在此名单内的主体，发债用途仅限于借新还旧，不能新增融资。对于名单外的主体，需要进一步穿透公司股权，并结合公司业务认定、当地债务风险等级等具体情况确定融资用途。

（二）加速转型，优化财务指标

在城建类企业和产业类主体的具体认定中，产业类主体的认定需满足三个条件：非经营性资产占总资产的比重低于30%、非经营性收入占总收入的比重低于30%、净利润中财政补贴的比重不超过50%。如果被认定为城建类企业，并且财务指标较差、处于高风险区域，则只能发债用于借新还旧；未处于高风险区域并且财务指标较好的，发债融资优先用于借新还旧，同时也允许新增债券发行；如果被认定为普通国企，则可以新增融资[3]。

数据资源入表能帮助地方城投公司降低总资产和总收入中城建类的占比，助力城投企业转型，可以更好地满足监管层对于产业类主体的划分要求。同时，数据资源入表将增加企业资产总额，降低资产负债率，提高偿债能力，优化财务指标。

（三）质押融资，缓解资金压力

《暂行规定》的实施，给地方政府提供了“盘活公共数据资源，建立数据财政”的契机。与土地不同，数据资源不仅不会越用越少，而且日益增加。地方政府通过公共数据资源授权运营、特许经营权运营的模式，充分激活公共数据资源的价值，通过数据资产入表、流通交易和质押融资，短期内可以缓解资金压力，长期看有望实现地方数据财政大发展。

截至目前，已有地方城投公司通过数据资产进行抵押融资，例如，2023年12月，在泰安市财政局、国资委和大数据中心的指导下，泰山新基建投资运营有限公司通过公共数据授权形成国有企业数据资产，并于12月18日获得银行授信放贷600万元。再如，南京市城建集团所属南京公交集团在2024年1月份完成江苏省首单数据资产入表后，于3月26日再次获批中国光大银行南京分行数据资产融资授信1000万元，顺利实现数据资产的商品价值向金融价值的有效转换，并打通数据“资源—资产—资金”的转换通道，推动数据资产抵押融资业务的落地。

五、地方城投公司公共数据资源突击入表的隐忧

（一）公共数据资产缺少权威定价指导

虽然《数据资产评估指导意见》和《数据资产入表及估值实践与操作指南》相继出台，但是数据资产如何定价仍是一大难题。尤其是公共数据资产，作为国有资产将面临较为严格的审计，如果作价过低可能造成国有资产流失，如果作价过高可能导致银行坏账风险、加剧地方政府债务风险。

1.易导致银行坏账风险

根据《暂行规定》，数据资产只能以成本法进入资产负债表。可作为数据资产成本的项目通常包括购买价款、相关税费，直接归属于使该项资产达到预定用途所发生的数据脱敏、清洗、标注、整合、分析、可视化等加工过程所发生的有关支出，以及数据权属鉴证、质量评估、登记结算、安全管理等费用。但是，将公共数据资产抵押对外融资时，并没有要求以成本法进行估值，企业可以通过收益法或市场法进行资产评估。例如，在温州市财政局的推动下，温州市大数据运营有限公司将数据资产“信贷数据宝”入表，并向温州银行质押融资，获得融资授信378万元，接近资产入表价值的4倍。

事实上，在公共数据资产估值存在极大不确定性的情况下，银行愿意给传统城投公司提供数据资产抵押贷款，主要是因为有地方政府公信力作为背书。然而，在数据要素市场并未有效形成、整个生态尚未完善的情况下，一旦相关企业破产倒闭，银行所持有的数据资产是否有人接盘无法预料，银行很可能形成坏账。

2.加剧地方政府债务风险

地方城投公司为了尽快化解高债务，有强烈的动机高估入表的数据资产。数据资产一旦被高估，地方城投公司资产负债表上的非城建类资产占比将大幅提高，资产负债率将大幅降低，轻易实现了产业类主体转型的目的并获得新增融资，然而这将严重违背中央监管层化解地方政府债务风险的初衷。

（二）收益分配机制不明确

从实践来看，公共数据的来源多分散在各个部门，以温州城投推出的“信贷数据宝”为例，该数据产品接入政务、医疗、婚姻、信用等细分领域50多项数据，那么，数据产品形成的收益是否会向这些数据源头部门提供分配？收益该如何分配？目前的情况看，源头单位所提供的数据都是免费的[4]。

对于源头单位来说，数据提供本身是有成本的，如果原始数据提供出现错误也要承担责任。因此，如果让数据提供的源头单位长期义务劳动，没有明确的分配机制，无法激发其工作的积极性，甚至会出现抵触情绪，提供的数据质量难以保证。此外，还可能存在中央、省、市争利的问题。

（三）各自为政，缺乏协作共享

2021年，广东、深圳、山东、江苏和上海分别出台了公共数据管理条例；2022年，浙江、重庆、四川、河北、黑龙江和苏州也出台了地方性的数据管理条例；到了2023年，更是多达32个省、市和地区出台了地方性的公共数据授权运营管理办法、实施细则。对于公共数据的授权运营，全国多地制定了地方性的实施办法，由于各地的经济发展水平不平衡，政府重视程度也有差异，导致管理、实施标准差异较大，数据自由跨域流通存在体制壁垒。

数据资源的跨区域利用与流通是实现数据要素市场化和促进数字经济发展的关键环节，而数据资源共享和交易流通又严重依赖技术和基础设施支撑。我国东中西部经济发展的不平衡，导致各地新技术开发和应用能力、新基建水平形成较大差异，各地自建平台的底层架构、技术路线等不尽相同，不同区域平台间的有效对接和兼容性不够，进一步造成数据资源无法得到充分利用和流通。

（四）数据关联分析可能产生安全风险

在公共数据资源可以大规模入市交易的情况下，数据安全更应受到关注。依据《数据安全技术数据分类分级规则》，数据可分为重要数据，核心数据和一般数据。其中，重要数据和核心数据，一旦被泄露或篡改、损毁，或被非法使用或共享，将给国家、社会、经济、政治等方面造成严重危害，因此，必将受到各级部门的重视和严格保护。但是，我们也必须意识到，即使是一般数据，如果被随意购买进行数据关联分析，也可能生成有价值的情报，形成安全隐患。

六、几点建议

（一）公共数据资源的定价问题，可以借鉴公共服务领域的成熟原则，将“成本加合理收益”的定价机制迁移到公共数据定价中。对于获得授权的数据产品开发和运营平台，其开发的数据产品成本，应参照《暂行规定》进行确认，形成可追溯的产品成本清单，可验证、可核实。而“合理收益”的确定，应综合考虑数据产品市场的供需、数据隐私含量和质量等因素，充分参考第三方价格评估机构的评估结论，逐步确定合理的比率区间。

（二）在收益分配方面，可以依据“数据二十条”中提出的“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，积极探索合理的收益分配机制，实现在分配形式、激励途径、反哺内容等方面的灵活配置[5]。在数据要素市场培育期，数据产品的收益能力存在很大不确定性，对于原始数据提供单位，建议采用成本补偿原则。首先，要求数据提供单位逐步形成相对稳定、透明的成本核算机制，形成公共数据采集、存储、治理等过程中产生的必要成本相关资料。其次，数据产品开发单位在获取数据后未形成收益前，先对数据提供单位的上述成本进行补偿，以保证数据提供的准确性与及时性。最后，当数据产品实现收益后，按收益的一定比例反哺数据提供单位信息化建设、运维等，形成闭环。

（三）从国家层面进一步加强运营平台技术要求的标准制定，统筹规范各地运营平台建设和使用，逐步形成自上而下、统一的平台标准规范体系。通过顶层设计实现数据资源的内部共享与供需对接的标准化，有效解决“数据堡垒”问题[6]，大幅度减少公共数据资源内外供给过程中的协商成本，为公共数据高效利用的外循环创造条件。同时，建议从国家层面对数据资产的内涵进行规范，并细化数据资产提供者、使用者、使用次数、使用期限、使用限制、安全等级、保密要求等进行统一规范。

（四）地方城投公司应冷静地、辩证地看到公共数据资源入表问题。虽然数据资源入表能增加资产规模，但同时也要充分考虑相关成本以及新增税费。现在处于数据要素市场发展的初期，数据产品的应用场景还有待挖掘，数据产品的需求还没有被有效激发，因此，从长远考虑，应逐步做好基础配套工作，借鉴成功经验，充分发挥公共数据资源的价值。

七、结语

地方城投公司率先将公共数据资源入表，为《暂行规定》的实施形成了一批研究案例，为其他单位完成数据资源入表提供了参考，为激活我国数据要素市场迈出了第一步。但是，也必须看到，地方城投公司的迅猛操作有着急于融资的动机和隐患，如果不对这些隐患加以排除，将不利于数据资源长远的、更为有效的利用，同时也会带来各种风险。

主要参考文献：

[1]中共中央，国务院.关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见[A].2022年12月.

[2]财政部.企业数据资源相关会计处理暂行规定[A].财会（2023）11号，2023年8月.

[3]杨志锦.公共数据资产入表：已有城投公司通过数据资产融资[N].21世纪经济报道.2024年3月1日.

[4]颜世龙.多地探索“数据财政”远水能否解近渴？[N].中国经营报，2024年1月22日.

[5]卢启刚，陈晨，等.公共数据授权运营等关键问题与实施架构研究[J].数据治理与计算法学， 2024（5）.

[6]迪莉娅.论我国政府数据深度开放产生的背景、特点与发展策略[J].情报资料工作，2024（5）.

责编：险峰