中国农地确权历史演变视角下的新一轮农地确权政策分析

土地确权是中国农村土地制度改革的重要内容，其目的是明确土地权属，保障农民的土地权益，促进农村经济发展。中国的农地确权政策经历了多个阶段的演变。从20世纪50年代的土地改革到80年代的家庭联产承包责任制，再到21世纪初的农村土地确权登记颁证工作，每一阶段都对农村土地制度产生了深远影响。

2008年，党的十七届三中全会对农村土地确权、登记、颁证工作的指出，拉开了新一轮农地确权的序幕。新一轮农地确权在农村土地承包经营权确权登记颁证工作基础上，进一步明晰农地权属，完善相关制度和政策。相较于以往的农地确权政策，它具有更加注重农民权益保护、强调土地资源优化配置等特点，对于深化农村土地制度改革、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。

一、我国农地确权政策发展的历史

罗必良（2019）曾提出，新中国近70年的农村变革历程，从土地改革到合作化运动和农业集体化，再到家庭承包经营制度，都深刻表达了农地确权政策对中国经济社会特别是对农村、农业与农民的根本性影响。

根据农地产权变迁的标志性事件和农地确权重要政策演变，将我国农地确权政策发展分为五个阶段：土地改革阶段（1949年～1952年）、合作化运动和农业集体化阶段（1954年～1978年）、家庭联产承包阶段（1979年～2007年）、土地确权阶段（2008年～2018年）、发展完善阶段（2019年至今）。

新中国成立后，中央人民政府内务部正式成立地政司，主管农村土地改革和土地登记、土地证的发放。自此，我国进入土地改革阶段。1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布，这时政府注重通过确权保护农民对土地及其地上房屋的权益。姚志（2022）指出，土地改革符合当时的社会背景与经济状况，对新中国成立初的农业生产的恢复起到了关键作用。

在合作化运动和农业集体化阶段，中国历经两次土地制度改革。陈艳丽（2021）指出，从1953年开始，国家政策以诱致性变迁为主，按照自愿原则，逐步产生了农业生产互助组的农地制度，生产资料统一经营，土地依旧归个人所有但使用权由个人变为集体共同使用。1955年4月，中央主张在原有65万个农村合作社的基础上翻一番，增加到130万个。然而农民同时对土地失去了所有权和经营权，导致他们的生计和收入受到威胁，这决定了制度的再度变迁。

在家庭联产承包阶段，农村改革进一步调整和完善了农民和土地的关系，走出了一条中国特色社会主义现代化道路。党的十一届三中全会后，中国广大农村普遍实行了家庭联产承包责任制，从形式上恢复到农业合作化前的个体经营状态，但土地的所有权仍是集体的，农民与集体是一种承包关系。

在土地确权阶段，强化农户土地使用权稳定性的举措逐步实行。自2008年以来，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2014年的中央一号文件提出，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。截至2018年底，全国31个省份全部完成农村承包地确权档案验收。2020年全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到了土地承包经营权证。国家按照“一户一档”原则，从县、乡、村三个层级全面收集、整理各类档案，为农村承包地确权工作留下了完整、准确的历史记录。

无论是改革开放之前的革命时期还是改革开放后的农业集体化与家庭联产承包制度，其本质都是在结合革命建设形势的实际情况下，从农民的角度出发，改变农民的生活条件，真正做到以人民为中心，促进农村的进一步发展。在未来的进一步发展过程中，农地确权政策要始终为党的中心任务服务，为党和国家事业全面开创新局面。

二、新一轮农地确权的含义和特点

（一）新一轮农地确权的含义

农地确权是指根据国家相关政策、法规所确定的对其他附属权利的归属进行确认的过程。《中华人民共和国农村土地承包法》修改前，原土地承包经营权因历史自身的限制，一定程度阻碍农业发展，出现生产力与生产关系不匹配的问题，土地难以优化配置，对我国经济快速发展起到了一定阻碍作用。

一方面，农村经济发展困难是土地承包经营权本身所具有的社会保障功能与有效利用效率之间的矛盾。土地承包经营权非正确使用会产生一系列风险。“农户承包地块面积不准、四至不清”等问题无法在原有农村土地结构中得到很好避免。

第二点是，原流转规则催生出了一系列问题。一是权力较弱的经营主体无法得到强有力的制度保障，很难良久经营；二是经营主体无法进行正式名义上的规模获资，对当前手中的生产资源集中并且扩大生产规模，对其本身的经济经营并不有利。

随着我国农业现代化速度的加快，农业生产技术水平不断提高，大量的冗余农村劳动力转移。为总体解决上述问题，提高我国农业实力，中央提出探索土地“三权分置”改革。

（二）新一轮农地确权的特点

第一点是新一轮农地确权以第二轮承包为基础，依据承包台账、合同和权属证书合理划分，按照现有关系确权，进一步确保承包关系的稳定。

第二点是新一轮农地精准确权。采用一系列科技新技术更加有效率科学地进行划分，如明确使用统一比例和图纸，使用GPS全球定位系统等。这些细致的工作也为新改革奠定了基础。

第三点是承包权与经营权分离，“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”。由过去“两权”格局变化为土地三权分置、土地经营权流转的新型格局。

第四点是新一轮土地确权不仅提高了我国农业产业经济效益，还使人民能够更好地使土地确权、赋能、流转，依法规范地维护农民土地承包经营权益，以此提高农民生活水平，便利农民自主生产经营。

三、历史演变视角下的新一轮农地确权的作用和意义

首先，新一轮农地确权使得农地产权制度更加完善。随着经济发展和家庭联产承包责任制的实施，农地产权不明晰、流转权限不明确等多项问题逐渐显现。在以前，各地对于农民开垦的“四荒地”没有统一明了的确权政策，农民常遇到开垦荒地是否可生产、种植所有权属于谁等问题，农地确权后，能够明确农民的土地权益，明晰土地权属边界，帮助农民确定承包地块面积位置，减少土地纠纷，农民可以打消土地所有权疑虑，大胆地投入土地生产、流转。

其次，在农地产权制度完善下，新一轮农地确权保障农民土地财产权得以实现。土地作为一种资产，明确土地使用权、土地承包经营权归属后，减少了因权属不清导致的土地纠纷，有效保护农民财产，维护了农民在法律中对于土地转让、租赁、抵押等财产权益，也增强了农地承包权的稳定性与排他性。之后，随着相关政策的陆续登台，农民对于土地流转的意愿变得更加积极强烈。

除去利用土地财产价值外，也可利用土地流转优势推动农业现代化。通过农地确权，可通过以下方式实现农业现代化生产：第一，在促进土地流转和规模经营下，土地资源进行整合，种植大户和新型农业企业能够更好地进行先进技术实验升级，推动农业产业升级转型；第二，农业资源配置得到优化，土地资源能够有效地根据市场需求进行合理配置，从而提高农业生产效率和竞争力；第三，在农地确权明确土地的权属和使用权下，农业生产行为更加规范，减少过度开发和滥用土地资源现象，保障农业生态安全，促进农业现代化。

在经济发展上，农地确权有利于促进农村经济发展。在社会生活上，农地确权有利于促进农村社会稳定，推动城市化进程。农地确权有助于解决农村土地的冲突和纠纷，维护农村社会稳定。在历史岁月中，许多土地冲突往往会导致农村社会的动荡不安，通过农地确权明确了土地归属，土地流转更加明确规范，保障了农民权益，提高农民的满意度和幸福感，为土地流转变现市场化提供了基础，有利于推进城乡一体化进程。

（作者单位：山东建筑大学商学院）