农村集体经营性建设用地入市的探索与思考

摘要：推动集体经营性建设用地入市，对提高土地资源配置效率、增加农村集体经济组织和农民收入、推进城乡融合发展具有重要意义，是助力乡村振兴战略的重要举措。围绕三明市泰宁县集体经营性建设用地入市具体条件、操作程序、分配收益等配套政策展开积极探索，针对入市基础、收益分配标准及集体土地供后监管等问题提出对策建议和思考。

关键词：集体经营性建设用地入市；收益分配；配套机制

2022年年底，国务院继2016年33个试点后再次征集试点地区，三明市考虑到泰宁县生态环境优越、旅游资源丰富及老革命区区位优势，文旅经济、民宿产业、工业开发等农村一、二、三产业融合发展市场需求方面具有良好前景，积极争取试点开展集体经营性建设用地入市工作，经过近两年的探索形成三明泰宁经验[1]。

1入市的探索

1.1强化组织领导，健全配套政策

（1）建立市、县级工作协调机制，由发展改革、财政、生态环境、住房城乡建设、农业农村和银保监部门组成，根据部门职能，加强协同，形成横向、纵向工作合力。如市级相关部门下沉县级调研指导入市地块调查、政策配套等筹备工作，县级财政部门负责集体经营性建设用地入市增值收益调节金工作、农业农村部门负责农村集体经济组织登记工作等。

（2）健全入市配套政策。围绕集体经营性建设用地入市主体、范围、条件、程序、途径、收益分配等关键问题进行探索，形成一套具有操作性和可行性的配套政策体系。2024年初，泰宁县政府先后出台了《泰宁县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》（泰政办规〔2024〕2号）、《泰宁县农村集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理办法》（泰政办规〔2024〕3号）、《泰宁县农村集体经营性建设用地入市收益分配使用管理指导意见》（泰政办规

〔2024〕4号）。（3）制定相关入市文书范本。随着配套政策的建立健全，为打通试点项目落地“最后一公里”，泰宁县对入市决议、申请书、方案、委托书、核查意见等具体操作文书进行全面规范。

1.2坚持规划先行，评估入市潜力

（1）遵循规划引领，完成辖区内54个应编尽编实用性村庄规划编制。结合集体经营性建设用地入市工作，要求遵循深入调查现状基数、入市潜力和需求的村庄规划编制思路，切实摸清存量可入市集体建设用地；同时，对已完成编制的村庄规划开展评估，根据是否落实入市规模、控制指标、空间布局等控制性指标和引导性指标，明确入市基础条件。（2）建立入市潜力台账。积极开展入市潜力调查，按照“一村一梳理、一地一梳理”工作原则，通过现场勘查场地及周边环境套合标注等方式，综合考虑群众意愿、地块基础条件、区位交通优势等因素，从完成农村集体经济组织的登记赋码112个、农村集体土地所有权登记颁证570宗中筛选出较为成熟且具备入市条件的泰宁县梅口乡麦坑村龚家地等8个地块。

1.3探索收益分配机制，保障各方利益

（1）制定不同用途土地增值收益调节金收取标准。此处土地增值收益调节金是指建立同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度的目标，在集体经营性建设用地入市或再转让环节，对土地增值收益收取的资金。通过核算工矿和商业服务业用途的集体经营性建设用地成本和收益对比，工业用地、商业用地分别按土地成交价款的15%和30%进行收取。另外，对再转让、转租、交换的增值收益调节金收取标准也予以明确。（2）差别化分配集体收益。此处集体收益是指土地成交价款扣除土地取得成本、中介费、土地增值收益调节金和土地开发支出等费用后剩余收益部分。该收益在集体经济组织和本集体成员之间合理分配，具体分配如下：集体经营性建设用地属于乡（镇）、村集体经济组织的，集体收益由乡镇村集体经济组织全额留存，用于辖区内农村基础设施建设、民生项目等，以发展壮大集体经济；集体经营性建设用地属于村民小组的，集体收益由村集体留存15%纳入农村集体资产，剩余部分可由集体内部成员分配或集体经济发展资金。

2探索的意义

2.1满足城镇开发边界外的用地需求，促进农村一、二、三产业融合发展

在当前用地政策背景下，土地征收范围逐步缩小，处于国土空间规划确定的城镇开发边界外的集体土地无法通过征收转为国有建设用地入市交易，目前唯一的政策突破点就是通过集体经营性建设用地入市，将符合国土空间和土地利用总体规划、权属清晰、登记在册的存量集体建设用地，用以解决城镇开发边界外农村地区产业发展、乡村建设等用地需求[2]。

2.2增加地方财政和集体收益，反哺乡村建设

通过集体经营性建设用地入市，县财政收取一定比例的土地增值收益调节金，并纳入财政收入进行统一管理和支配；剩余集体收益由集体经济组织留存或者分配集体成员，发展壮大集体经济。同时，通过项目落地带动农村地区基础设施建设和相关税费，解决部分农村就业问题，进一步促进产业发展，提升农村人居环境，促进乡村振兴。梅口乡麦坑村龚家地作为泰宁县首宗集体经营性建设用地入市（用地面积：0.40hm2，土地用途：工业用地，土地成交价款：37万元），产生土地增值收益调节金5.55万元，农村集体经济组织留存31.45万元，壮大了集体经济、增加了农民收入。

2.3集体经营性建设用地入市是促进城乡统一的建设用地市场的重要体现

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。新《中华人民共和国土地管理法》对集体经营性建设用地入市的合法性也予以明确。土地作为最重要的生产要素之一，通过探索集体经营性建设用地入市制度，盘活农村“沉睡”的资本，与国有建设用地享有同等权益同样实行有偿使用制度，不仅是增加农民财产性收入、保障城乡产业用地和支持农村新产业新业态发展的体现，更是构建城乡统一的建设用地市场的重要体现和必要举措，为深化农村土地制度改革注入强大动力，开启农村土地制度改革的破冰之旅。

3存在问题

3.1入市基础不够扎实

2024年10月，自然资源部要求对集体经营性建设用地入市潜力开展评估工作，三明市通过摸排梳理，仅有2个县报送入市潜力宗地，成果不是很理想。经分析，主要存在以下问题：（1）大多数村民入市意愿不够积极，对集体经营性建设用地流转能够带来的经济效益、社会效益没有具体概念，更无法积极主动推进。（2）集体建设用地权证不齐。现实中不仅存在部分集体建设用地权属不明晰等历史遗留“问题用地”，还存在所有权与使用权仅登记其一的情况，导致无法确权颁证，一定程度上弱化了入市的普遍推广性和操作性[3]。

3.2可入市范围较为狭窄

主要体现在可入市建设用地的来源范围过于狭小。根据《自然资源部办公厅关于印发lt;深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案gt;的通知》（自然资办函〔2023〕364号），只有在存量集体建设用地符合规划的前提下方可上市交易，无法通过农用地转用为新增建设用地，也不允许宅基地纳入入市范围，而泰宁县早期通过“征收+出让”入市模式将大量集体建设用地转为国有建设用地使用，只有少量存量集体经营性建设用地能入市交易。另外，试点地区名单上报先于试点方案和指导意见出台的时间差，导致对政策把握不准，使得本身想借助退出的宅基地和新增建设用地有所作为的泰宁县却与政策限制相悖，大大降低了争取试点的预期。即使2024年10月，自然资源部重新摸底入市潜力评估，但泰宁县近3年可入市的宗地可谓凤毛麟角。

3.3收益分配缺乏统一标准

（1）增值收益分配缺乏依据。此处收益分配是指国家、集体经济组织和集体成员之间的利益分配。尽管自然资源部已通过33个试点地区开展集体经营性建设用地入市，但基于审慎稳妥有序地推进原则，从国家层面仍未出台集体经营性建设用地入市收益分配标准，由各试点地区自行制定收益分配比例。在具体比例制定上，有的试点集体经济组织留存比例较高，有的试点农民留存比例较大，是否科学合理无从定论。如土地增值收益调节金方面，海南省、四川省均按入市土地增值收益的20%～50%征收，征收幅度较大；集体与集体成员分配方面，2016年第一批试点中，广西北流市按照70%作为集体资产，30%分给集体经济组织成员的方式进行分配。山西泽州县30%留给村集体，70%支付给集体经济组织成员。（2）集体收益管理缺失。在入市配套政策的制定过程中，集体资产管理等行为规范的缺失导致实践缺乏指引，可能引发集体经济组织与集体成员之间的社会矛盾。

3.4入市后土地开发利用监管困难

（1）土地所有权人与使用权人均为民事主体，行政管理困难。由于土地所有权人为集体经济组织，入市后的土地使用权人为受让人（承租人），政府部门仅作为被委托进行市场交易，土地使用权合同双方当事人与政府不产生直接的权利与义务关系。虽然政府部门与土地使用权交易双方签订《监管协议》，充当监管主体角色，但目前法律上没有赋予政府明确的行政手段，难以监管。（2）供后监管缺乏机制、平台。抛开权利义务主体、关系层面因素，对土地所有权人未按时交地或无法按约定交地、受让（承租）人未按规划条件开工、建设等行为，按照合同或监管协议约定，兜底概述参照国有建设用地相关行为进行处置，而国有建设用地具有一整套的措施和监管平台进行制约，而集体经营性建设用地在短时间内无法如法炮制，那具体的监管效力就事倍功半甚至无从下手。

4对策建议

4.1从必要基石上着手普及政策及确权登记工作

为普及集体经营性建设用地入市政策并推进确权登记，需从根基做起。面对村民入市意愿低迷的现状，关键在于以平实的语言详尽阐释入市政策细节，包括条件、范围及程序，并通过成功案例展示其带来的经济收益、就业机会与农村建设红利，让村民切实感受到入市的好处。同时要加速完善农村集体土地的确权登记发证流程，这是入市不可或缺的基础。明确权属、确保来源合法，既是对土地权益人的根本保障，也是入市交易的前提。针对当前普遍存在的权属不明、权证缺失问题，地方政府需加大确权颁证力度，精确到村、组乃至乡镇级别，逐一明确土地所有权归属，为集体建设用地与国有建设用地并肩进入市场流通奠定坚实基础。此举不仅能激活农村土地资源潜力，还能促进城乡融合发展，实现真正意义上的“同地同权”，为乡村振兴注入强劲动力。

4.2从顶层设计上扩大入市范围

从政策法规层面允许拓宽集体经营性建设用地入市来源，将新增建设用地和闲置宅基地纳入其中。（1）严控但不杜绝新增建设用地。为避免随意通过农地转用为集体建设用地且产生经济效益较小或者不利于农村产业发展而浪费农村土地资源，应综合考虑经济、社会产出效益建立项目清单，慎重选择农用地转用报批支持项目落地。（2）稳妥推进宅基地入市。基于农村建设用地中宅基地所占比例居高的现状，结合农村宅基地改革，国家层面积极探索闲置宅基地退出、补偿政策和制度，支持宅基地入市以有效解决当前集体经营性建设用地存量少的症结问题。

4.3从松紧结合上明确收益分配标准

结合试点地区成果，深入调研土地增值收益调节金、集体收益分配情况，梳理入市过程中对农村产业发展、基础设施建设和百姓生活、就业等方面的积极意义和亟须破解的症结，如集体资产的管理、使用以及如何制定科学的国家、集体和农民之间的利益分配比例。结合土地征收制度，核算集体建设用地成本和最终收益，调节金按照净收益作为征收基准，区分工业用途和商业用途设定相应比例。针对收益（扣除调节金后）分配问题，集体经营性建设用地所有权属于集体经济组织，法律规定所有权人对所有物具有使用、支配和处置权，应遵守集体经济组织自主决策权，由集体成员共同意思表示决定是由集体经济组织全额留存还是按具体配比，形成集体决议并遵照执行。

5结语

集体经营性建设用地入市是深化农村土地制度改革的重要一环，对于推动城乡融合发展、助力乡村振兴具有重大意义。泰宁县的积极探索为这一改革提供了宝贵经验，同时也暴露出一些亟待解决的问题。在未来的工作中应从政策普及、确权登记、拓宽入市范围、明确收益分配标准、完善配套机制等方面入手，不断优化和完善相关政策，推动集体经营性建设用地入市工作更加稳健、有序地开展，为乡村振兴和城乡一体化发展注入新的活力。

参考文献

[1]岳永兵，刘向敏.集体经营性建设用地入市增值收益分配探讨——以农村土地制度改革试点为例[J].当代经济管理，2018，40（3）：41-45.

[2]罗霖.农村集体经营性建设用地入市的模式、困境及政策优化研究[D].广州：广东财经大学，2023.

[3]徐梦怡.农村集体经营性建设用地入市的浙江实践及其经验启示[J].哈尔滨市委党校学报，2024（3）：13-16+47.