协同治理理论视角下海关服务低空经济的路径研究

摘 要：低空经济作为新质生产力的代表，在全球范围内正步入快速发展期。海关是国家的进出关境监督管理机关，位于国内与国际双循环的交汇枢纽，承担着守国门、促发展的神圣使命。如何打造与低空经济发展相匹配的海关监管服务模式是海关面临的紧迫课题。本文基于协同治理理论视角，梳理低空经济内涵特征及发展现状，分析海关服务低空经济的路径选择原则，研判提出海关服务低空经济的具体路径，既有助于拓展协同治理理论的内涵与外延，也可为“智关强国”行动提供借鉴与参考。

关键词：海关；低空经济；协同治理；新质生产力；无人机

中图分类号：F745；U674.24+5 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）12（a）--04

近年来，全球经济疲软，世界各主要经济体都在积极寻找新的经济增长点。在科学技术和商业模式创新的带动下，低空经济在全球范围内迅速崛起。低空经济是航空技术、数字技术、新兴业态共同融合的产物，集高科技、高效能、高质量特质于一体，契合新发展理念，是具有典型代表性的新质生产力。低空经济是极具潜力的经济增长点，因此成为政策重点支持的领域。依靠政策红利和资本流入，低空经济正逐渐成为推动经济高质量发展的新引擎。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》由党的二十届三中全会审议通过，其中明确提出，要发展通用航空和低空经济。为加快推动低空经济高质量发展，中央和地方陆续出台了一系列政策措施。与此同时，对低空经济的研究也日益升温。国内研究方面，沈映春（2024）[1]在梳理低空经济发展现状的基础上，对低空经济的内涵、特征和运行模式进行了全面解读。劳铖强，宋晓东（2024）[2]聚焦粤港澳大湾区建设这一重大国家战略，认真总结粤港澳大湾区低空经济发展的现状与存在的不足，并从产业生态演进理论视角出发，提出打造粤港澳大湾区低空经济产业优良生态圈的系列对策。国外研究方面，Wiedemann等（2024）[3]首先阐述了先进空中交通系统（Advanced Air Mobility，AAM）的内涵与特征，然后将澳大利亚先进空中交通监管政策与美国、欧盟等国家和地区的同类政策进行横向比较分析，进而提出有助于先进空中交通发展的监管方式优化路径。Gaspari（2023）[4]根据无人机在意大利公共服务领域的实践案例，建议政府在发展低空经济时要秉持协同治理理念，通过政府部门与第三方机构协同合作来着力完善城市空中交通系统（Urban Air Mobility，UAM）。对比国内外学者的研究成果，国内学者的论述覆盖了低空经济的微观、宏观层面，而国外学者主要专注于低空飞行装备的应用层面。虽然低空经济已引起国内外学者广泛关注，但是关于海关如何服务低空经济的研究几近空白。为此，本文旨在探求海关服务低空经济的路径。本研究基于协同治理理论视角，从低空经济的内涵与特征切入，梳理低空经济发展现状，分析海关服务低空经济的路径选择原则，进而研判提出海关服务低空经济的具体路径。一方面有助于拓展协同治理理论的内涵与外延，另一方面可为“智关强国”行动提供行动参考。

1 低空经济的内涵与特征

低空经济中的“低空”指“低空空域”。低空空域的界定可依据相关政策文件。按照 《关于深化我国低空空域管理改革的意见》 （国发 〔2010〕25号），各类低空空域垂直范围原则上为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围。再结合《关于促进通用航空业发展的指导意见》 （国办发〔2016〕38号），低空空域垂直高度通常在1000米以内，根据地区特点与实际需要可延伸至3000米。无人机、直升机等各类航空器是低空经济运行不可或缺的载体。综上所述，低空经济是以低空空域为运行空间，以各类有人驾驶、无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动不同领域融合发展的综合性经济形态[5]。

低空经济由低空制造业、 低空飞行业及低空保障业三部分组成。低空制造业指有人、无人驾驶航空器及其零部件的研发与制造。低空飞行业指在低空空域开展物流运输、载人出行、文娱活动、工农业生产作业、应急救援、勘察测绘、边境巡检等飞行活动。低空保障业指维持低空经济正常运行所需的场地、导航、气象、维修等保障。其中，低空飞行是低空经济的核心，低空经济的主导产业是无人机产业。

低空经济作为新质生产力，具有鲜明的特征。立体性、区域性、数智性、协同性共同成为低空经济的主要特点。总体而言，低空经济以通用航空技术与数字技术的协同融合为依托，致力创造新需求、引导新消费、培育新动能。低空经济秉持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，是新质生产力的典型代表，是推动高质量发展的重要着力点，具有巨大的发展潜能。

2 低空经济发展现状

根据Romer提出的内生经济增长理论，技术创新是促进经济增长的核心要素[6]。低空经济本就是数字技术与航空技术融合的直接产物，因而拥有与生俱来的技术基因。技术创新是经济增长的内生动力，以技术创新为本的低空经济是推动经济增长的新动能。在全球经济不景气的背景下，中国、美国、欧盟、日本等世界主要经济体均高度重视低空经济发展，都致力于将低空经济打造成新的经济增长引擎。

与中国等发展中国家和地区相比，美国、欧盟、日本、澳大利亚的航空产业起步早、投入多，因此在通用航空领域具备较为突出的先发优势。因此，发达国家和地区在选择低空经济发展路径时，普遍注重将丰富的机场、直升机、小型固定翼飞机等传统通用航空资源与无人机、载人电动垂直起降飞行器（electric Vertical Take-off and Landing，eVOLT）等新型低空装备产业有机整合，借助战略规划、财税支持、政企合作等方式，因地制宜建设涵盖传统航空器与新型航空器的先进空中交通系统（AAM）及城市空中交通系统（UAM），为智慧城市提供有益补充。罗兰·贝格战略咨询公司的研究报告预测，截至2025年， 3000架eVOLT将在全球范围内用作空中出租车、机场班车和城际航班服务，而到2050年，全球eVOLT运营预计增至98000架；摩根士丹利预测，预计到2040 年，全球城市空中交通市场规模预估达1万亿美元，最终将上升到9万亿美元的市场规模[7]。

在经济高质量发展的时代背景下，中国坚持以实体经济为着力点，积极发展新一代信息技术、新能源、新材料、航空航天、量子技术等战略性产业，力争形成新的竞争优势并努力实现跨越式发展。得益于持续壮大的战略性新兴产业，中国现已拥有完整齐备的无人机产业链，民用无人机产量全球领先，不仅拥有大疆这样的全球领军企业，还拥有一批颇具实力的专精特新“小巨人”企业。当前，受惠于产业政策推动，根植于无人机研发、制造、应用领域的领先实力，增益于数字技术和数字基础设施的完善升级，中国的低空经济步入发展快车道。政策红利方面，2023年12月召开的中央经济工作会议指出，低空经济是国家战略性新兴产业；2024年3月，低空经济被写入《2024年国务院政府工作报告》；2024年7月，党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确指出，要发展通用航空和低空经济；北京、上海、广东等省市也均把促进低空经济发展加入政府工作报告并出台相关产业发展政策，争相布局低空经济赛道。在政策大力扶持下，中国充分发挥无人机产业链优势，着力推动无人机与现有应用场景深度融合，例如，运用无人机开展物流配送、交通巡逻、植保作业等。据相关机构统计，截至2023年底，中国已有超126万架无人机，同比增长约32%[8]。2024年上半年，在中国新注册的无人机约60.8万架，与2023年底相比，增长48%[9]。2023年，中国低空经济规模逾5000亿元，2030年有望增加至2万亿元[10]。

3 海关服务低空经济的路径选择原则

海关是国家的进出关境监督管理机关。海关处在国内国际双循环的交汇点，肩负守国门、促发展的重任。发展新质生产力是推动高质量发展的必然要求与重要载体。低空经济作为新质生产力的典型代表，为低空经济提供优质公共服务是新时代海关促进高质量发展的重要一环。

面对蓬勃发展的低空经济，海关亟待构建与低空经济发展需求相匹配的管控服务模式。低空经济可以视为一个由多元主体组合成的复杂生态系统，该系统涵盖了政府机构、设备制造商、生产性服务提供商、平台企业、科研院所等各类主体。只有多元主体友好协作，低空经济这一复杂生态系统才能实现可持续发展。协同治理是指针对仅靠单个部门难以解决的公共问题时，政府、市场、第三方组织等主体通过平等决策达成共识，建设性地形成跨公共部门、跨不同层级政府或跨公共、私人、公民团体的公共政策建立与管控机制，以协同解决上述公共问题[11]。海关在建设以多元主体良性合作为特征的低空经济监管服务模式过程中，应坚持协同治理理念，遵循以下行动原则：

一是协同“智关强国”。当前，海关正大力强化智慧海关建设，深入推进“智关强国”行动，用海关现代化助力中国式现代化进程。“智关强国”的核心要义是综合运用数字技术和智能装备助推海关监管服务水平提升。以无人机为代表的低空飞行器属于智能装备。海关只有在智慧海关建设中大力引入包括低空飞行器在内的各类智能装备，在各业务场景中大力使用低空飞行器，成为低空经济活动的积极参与者，才可通过业务实践深刻理解低空经济的内涵和特点，从而精准识别低空经济相关主体对海关服务的紧迫需求。

二是坚持系统观念。低空经济是一个包含多个子系统的复杂系统，海关在服务低空经济时必须坚持系统思维，从全局角度来统筹规划。首先，在低空制造领域，部分关键集成电路、传感器仍依赖进口，因此海关应着力提升中间品贸易监管效能，支持低空制造所需先进技术装5a92009bd80a7eea415e9a15c70ac031ad7ff24366ddf02355cc4153da5a92ad备、关键零部件及重要原材料等进口，完善保税维修通关模式，全力确保低空制造产业链供应链安全顺畅。其次，在低空飞行领域，海关应积极研究低空飞行赋能具体业务的可行性，在统筹发展和安全的基础上，稳步拓展海关低空飞行应用场景。最后，在低空保障领域，海关应发挥深圳海关无人机技术性贸易措施研究评议基地等研究平台作用，广泛开展国外技术性贸易措施研究，主动参与低空经济国际规则和标准制定，为低空经济发展贡献海关智慧。

三是注重前瞻布局。一方面，随着低空经济的深入发展，基于无人机的跨境货物运输以及基于eVOLT的跨境旅客流动即将变为现实，货物和旅客通关方式将发生新变革，为适应新的通关需求，海关应提前开展低空通关管控模式前瞻研究，同步谋划低空通关口岸配套设施需求方案。另一方面，海关应重视人才建设，进一步加强政产学研多方协作，与国际创新平台有效衔接，合力培养复合型专家人才，努力夯实低空经济人才储备。

4 海关服务低空经济的实施路径

4.1 同步“智关强国”，领会低空经济运行逻辑

目前，海关正深入贯彻落实“智慧海关、智能边境、智享联通”重要合作理念，全面实施“智关强国”行动，以科技支撑引领海关监管服务朝数智化方向转型，依托数字思维和智能技术推动海关“智治”水平迭代升级，实现从传统海关向智慧海关转变。在智慧海关建设过程中，一些地方海关已尝试将无人机引入工作场景。例如，黄埔海关在黄埔综合保税区完成全国海关首票跨境电商进口商品无人机直达配送业务；南京海关在苏州工业园区实现无人机载货通关验放及取样送检；大连海关运用“无人机+巡逻”模式进行特殊区域监管和安全巡查；西安海关运用无人机辅助开展出境水果果园注册登记现场考核工作。随着低空技术的逐步升级以及海关智慧化水平的不断提升，海关应加大低空业务研究，梳理研判“低空+”适用范围，进一步拓展监管服务的低空应用场景，大力提升海关的低空经济参与度。同时，在确保业务数据安全的前提下，建立安全、统一、可扩展的海关低空数据标准，开发部署海关低空应用全维度数字化管理平台，实现数字空间与物理空间的孪生映射，为“低空+海关”提供全面数字化平台支撑，对海关低空业务实施全链条数字化管控。海关还要善于总结开展低空业务所取得的有益经验，积极与企业沟通交流，在躬身实践中读懂弄通低空经济的底层逻辑和运行规律，以低空经济多元主体的实际需求为导向，精准定位服务低空经济的发力方向，动态满足低空经济各参与方对海关监管服务的诉求。

4.2 坚持系统观念，保障低空经济生态体系

低空经济发展以产业为先导。无人机产业是低空经济的主导产业，中国在民用无人机制造领域具有强劲的全球竞争力。以无人机制造业领先的深圳为例，深圳目前已建有集无人机研发、制造、应用、服务等于一体的完备产业链，无人机产业生态圈不断发展壮大，无人机产业迈入集群化发展阶段。根据深圳无人机行业协会统计数据，2023年深圳无人机及产业链相关企业约1730家，年产值960亿元，同比增长28%，消费级无人机在全球市场的占比达70%，工业级无人机占全球50%的市场份额[12]。为保障低空经济生态系统良性发展，其一，海关要围绕无人机产业这个关键节点，坚持科技创新与业务创新统筹推进，根据无人机全产业链运作特点有针对性地提高一般贸易及中间品贸易通关监管效率，指导企业用好用足AEO高级认证制度和区域经济一体化关税优惠政策，优化海关特殊监管区保税维修和保税物流业务，全力确保无人机产业所需技术装备、核心零部件供给安全高效，切实提升无人机产业链的韧性和安全水平。其二，海关要积极与地方政府及行业协会同向发力，主动对接现有无人机产业集群，持续做好技术性贸易措施工作，为无人机产业集群化发展提供海关“智”力护航。一方面，海关要及时向企业宣贯美国、欧盟等国外最新的技术法规标准；另一方面，实地走访产业龙头企业和专精特新中小企业，线上线下广泛收集多元主体意见，借助WTO/TBT国际磋商机制，积极应对全球技术性贸易壁垒，维护中国进出口企业的合法权益。其三，海关要结合海关工作实际与低空经济特色，持续加强跨部门协作，鼓励行业协会、产业联盟、龙头企业等主体踊跃参与各类标准制定，多方协力推动相关法律法规、技术标准完善，助力中国在无人机标准制定和知识产权保护方面走在世界前列。

4.3 注重前瞻布局，顺应低空经济发展趋势

低空经济是数字技术与实体经济相融合的产物。低空经济的核心思路是将低空空域从自然资源通过数字化和先进技术手段，变成可计算、可运营的经济资源。在低空经济高速发展的当下，凭借可达性、灵活性、经济性、时效性方面的突出优势，无论在城市还是在乡村，无人机在低空空域载货穿梭。例如，在城市中心，美团无人机正在楼宇间灵活穿梭，为客户投送订购的餐食；在山区和海岛，无人机可以把食物、药品等生活必需品便捷地送达当地居民手中。目前，中国无人机配送航线与日俱增，覆盖平原、高原、山地、雪域及海岛等全地形。显然，以无人机为载体的低空物流成为使用最广泛的低空经济应用场景。得益于低空技术的迭代升级和无人机专用起落点、能源站、维修站等配套设施的加速建设，以直升机、eVOLT为载体的载人飞行的应用规模也在稳步扩大。2024年4月，深圳开通首条常态化低空短途直升机载人航线，从深圳南头直升机场飞往珠海九洲机场只需20分钟；2024年6月，国内首个“低空+轨道”空铁联运项目开通，乘客可从深圳北站东广场登乘直升机，实现1小时内到达粤港澳大湾区90%以上的地区；2024年8月，往返于上海浦东国际机场与江苏昆山城市航站楼之间的专属直升机航线正式运营，全程耗时仅需20分钟。由以上实例可知，随着低空经济深入发展，低空货运和客运应用规模将稳步扩大，货运与旅客跨境通关模式在不久的将来都将面临深刻变革，货物和旅客跨境通关渠道从地面延展至低空，通关空间由平面扩展至立体。为适应低空经济时代的通关新质态，在业务层面，海关应对接全球科技创新网络，强化与高校、科研院所等第三方机构的沟通合作，进一步深化政产学研协同，整合多方创新资源，对与低空经济相匹配的通关新模式以及口岸配套需求开展前瞻性、创新性探索。此外，海关可在横琴粤澳深度合作区、河套深港科技创新合作区等国家重大战略平台先行先试低空跨境通关新模式。在人才层面，海关应建立多层次人才培养体系，推出正向激励举措，在充分发掘内部人才资源的基础上，积极引进高层次专业人才，努力建设综合型人才梯队，丰富海关低空经济知识和人才储备，为海关服务低空经济提供坚实的人才保障。

参考文献

沈映春. 低空经济的内涵、特征和运行模式[J/OL].新疆师范大学学报（哲学社会科学版）， 1-10[2024-08-17]. https：//doi.org/10.14100/j.cnki.65-1039/g4.20240708.001.

劳铖强，宋晓东.粤港澳大湾区低空经济产业生态的构建路径研究[J]. 特区实践与理论， 2024（2）： 20-25.

Wiedemann M， Liang M， Keremane G， et al. Advanced Air Mobility： A comparative review of policies from around the world—lessons for Australia[J]. Transportation Research Interdisciplinary Perspectives， 2024， 24.

Gaspari F， Di Guardo G A. Unmanned Aircraft Systems and Urban Air Mobility at the service of public administration for an acceleration of essential services in the smart cities of the future[C]//2023 International Conference on Unmanned Aircraft Systems （ICUAS）. IEEE， 2023： 572-579.

樊一江， 李卫波. 我国低空经济阶段特征及应用场景研究[J]. 中国物价， 2024（4）： 98.

Romer， Paul M. Increasing Returns and Long-Run Growth[J]. Journal of Political Economy， 1986， 94（5）： 1002-1037.

裴昱. 民航局原副局长： 低空开放是飞行汽车产业发展提升的必要条件[EB/OL]. http：//www.cb.com.cn/index/show/zj/cv/cv135175721262， 2022-08-30.

新华社. 无人机超126万架！我国低空经济蕴藏万亿级市场[EB/OL]. https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6942571.htm， 2024-03-30.

石羚. 低空经济“振翅高飞”的启示（人民时评）[N].人民日报， 2024-08-06（05）.

贾骥业， 朱彩云. “发展通用航空和低空经济”写入《决定》[N].中国青年报， 2024-07-30（05）.

彭艳， 丁晓莹， 王继笛，等.基于SFIC模型的云南省跨境经济合 作区协同治理研究[J]. 云南行政学院学报， 2019， 21（4）： 126.

闻坤. 深圳无人机产业进入繁花时代， 企业超1730家产值96. 亿元[N]. 深圳特区报， 2024-03-25（A01）.