重视并发挥好国资国企修复资产负债表的作用

国资国企改革应着眼中小微企业社保负担降低与民营企业投资空间拓展，发挥修复企业资产负债表的作用；国资流动要关注并能促进就业增长与推动居民财产性收入增长，支持居民资产负债表的修复；国资管理要重视“国资流量率”提高及国资流量对政府预算收入的补充，从而有效修复政府资产负债表。

国资国企改革深化要关注企业、居民、政府三张资产负债表变动态势，着眼三张资产负债表修复而推进相应的联动改革，发挥好国资国企修复资产负债表的作用。国资国企改革可以直接影响企业资产负债表的修复，无论是实施划转国有股变现补充社保基金收入而相应降低中小微企业社保负担，还是加大国有垄断领域或国企控制经营领域的开放力度而拓展民营企业的投资空间，都可以起到修复企业资产负债表的作用。通过国资国企改革而促进国资流动，要尝试以固定资产闲置资产的“用”“租”“售”增加就业岗位，还要加快制定并实施中长期国有股及上市公司国有控参股变现规划而“活跃资本市场”，有利于稳定甚至增加居民财产性收入，支持居民资产负债表的修复。以国资国企改革深化而加强国资管理，要重视国资流量对政府预算收入的补充，通过引入并实施国有资产质量评价，实现国资流量管理的常态化，逐渐提高“国资流量率”，用国资流量持续补充政府预算收入，从而有效修复政府资产负债表。

一、企业、居民、政府三张资产负债表面临的主要问题及外部效应

企业方面，人力成本上升与投资空间收缩导致资产回报率下降，企业资产负债表资产端增长乏力，束缚了企业尤其是中小微企业的发展及成长；居民方面，居民收入增幅下降，资产端严重缩水且负债端呈现债务早偿的趋势，资产负债表缩表态势明显。政府方面，地方政府债务规模增长，资产负债表杠杆率上升。三张资产负债表面临的问题，既影响宏观经济运行，也拖累微观经济运行。

（一）中小微企业资产负债表面临的主要问题及外部效应

企业资产负债表资产端增长缓慢，在中小微企业资产负债表中更为明显。成本上涨与投资空间收缩所导致的资产回报率下降是资产端增速减缓的主要原因。其一，受社保缴纳基数与政策合规性所导致的中小微企业用人成本不断上升，资产回报率降低。近几年多地区社保基数都出现了较高的涨幅[1]，以北京、上海、广州、黑龙江为例，平均年涨幅最高接近20%，最低8.95%（如表1所示），普遍上涨的社保基数将抬高企业为员工缴纳的社保金额[2]。与此同时，随着社保缴纳合规性的增强，中小微企业需要负担起本应为员工缴纳的社保金额，在市场并未有效扩大的情况下，增加了企业用人成本，降低了企业扩张意愿；其二，中小微企业投资绝大多数局限在投资回报率较低的行业，投资空间持续收缩，投资意愿疲弱，企业为规避风险倾向于做出更保守的投资决策[3]。在经济运行承压时期仍保持稳健增长的大多是与民生紧密相关且被国企控制经营的行业，如水、电、气、热等，这些行业具有较高的准入门槛，大多属于民营的中小微企业难以参与投资，中小微企业实际投资空间及投资选择持续收缩，扩大投资融资意愿不断下降。

中小微企业用人成本持续升高与投资空间收缩，也会对宏观经济运行产生较大影响。其一，社会结构性失业问题加剧。无论是社保基数上调还是民企投资范围局限，都将促使民企以裁员或缩减招聘规模的方式减少人力成本，而裁员比例和数量的上涨，使得结构性失业不断加剧，削弱居民的消费及投资能力，出现居民储蓄率上升与负债增速减缓的局面，从而对居民资产负债表造成一定冲击。其二，民营经济与国有经济发展失衡。绝大部分中小微企业为民营企业，因而用人成本与投资范围对民营经济的发展有深远影响，若高用人成本与投资范围收缩趋势未受到遏制，民营经济与国有经济的结构失衡将进一步扩大。结构失衡并不利于中国社会经济发展，也不符合中国特色社会主义市场经济的本质[4]。

（二）居民资产负债表面临的主要问题及外部效应

居民资产负债表既存在资产端增长放缓的问题，也存在负债端增长放缓的问题。从资产负债表资产端来看，居民劳动性收入与财产性收入增长放缓，且伴随居民主要家庭资产——房产价格的回落，居民资产增长放缓。其一，居民劳动性收入作为居民可支配收入的关键构成及消费驱动的主要来源，增速显著放缓[5]。据华证证券数据，居民可支配收入自2013年至2019年间维持8%至10%的稳健增长，然而2023年一季度该指标已滑落至约5%。其二，“资产荒”现象正在导致居民财产性收入增速下降[6]。居民财产性收入主要依赖两大支柱：一是房地产相关收益，包括租金与投资性房产增值；二是金融市场收益，如股票、期权交易所得。金融市场低迷叠加房产价格大幅回落影响，居民财产性收入增速快速下降，从2019年二季度的约15%同比增幅骤降至2023年一季度的5%左右[7]。

从居民资产负债表负债端来看，居民倾向于贷款早偿，增加储蓄并削减消费与投资支出，资产负债表负债端增长放缓。2023年上半年RMBS条件早偿率指数突破20%，显著高于去年同期的11%。资产端居民收入与资产价格的减少，将影响居民的经济预期判断，反映在负债端是居民贷款早偿，增加储蓄减少投资与消费，带来内需的长期不足。

（三）政府资产负债表面临的主要问题及外部效应

政府债务规模增长加快，资产负债表杠杆率不断上升，叠加土地出让收入较大幅回落与税收收入增幅放缓，政府预算收入与预算支出的缺口进一步加大，地方财政承压成为常态。政府资产负债表负债端上涨，但由于财政收入并未实现同比增长，资产负债表杠杆率不断增加。中央杠杆率近三年上升约5个百分点（从2020年约20%增长至2023年约25%）[8]，不考虑地方政府隐性债务，地方政府显性杠杆率近三年内也上升近10个百分点（从2020年约25%增长至2023年约35%）。杠杆率上升将加剧政府预算的收支失衡，政府预算收入呈下降趋势，政府预算支出呈上升趋势，政府收支压力继续加大。首先，政府土地出让收入急剧缩水。土地出让收入，即国有土地使用权出让收入，指各级政府土地管理部门将国有土地使用权让渡给土地使用者而收取的土地出让的全部价款。在当前央地分税制体系下，土地出让收入是很多地方政府除上级政府转移支付外的重要财政收入来源。随着房地产终端市场低迷，土地出让收入不断减少，地方财政收入也随之锐减；其次，企业税收贡献的不确定性增加。不仅税收贡献面临波动，对社保基金的支持也面临较大压力，经济环境的波动直接传导至政府社保基金预算收入，加剧了其不稳定性。除了土地出让收入减少与税收增幅的放缓，经济下行压力与人口老龄化趋势交织，也使财政支出进一步增加[9]。

政府预算收入缩减与政府预算支出持续增长，财政预算收支失衡的进一步扩大[10]，从而引发两大问题：一是地方政府尤其是偏远地区的政府财政运行面临严峻考验。土地出让收入的减少对地方政府特别是偏远地方政府的财政收入影响更大，将影响地方政府尤其是市级县级政府的正常运转以及政府投融资等各项活动[11]；二是中央政府及省级政府也将承受较大的转移支付压力。随着对土地出让收入依赖度高的区县级政府财政压力加剧，其高度依赖上级转移支付而维持运转的状态，会加剧整个财政体系的纵向压力，迫使中央与省级政府承担更大的转移支付责任，进一步加剧整体财政收支失衡[12]。

二、国资国企改革应着眼中小微企业社保负担降低与民营企业投资空间拓展

企业资产负债表既影响居民资产负债表，也影响政府资产负债表。因此，要着眼企业资产负债表的修复而推进国资国企改革，国资国企改革围绕中小微企业社保负担减低与民营企业投资空间拓展而发挥作用。

（一）实施划转国有股变现补充社保基金收入而相应降低中小微企业社保负担

目前我国各地各级社保基金普遍负担较大，各地社保基金一再上调企业缴纳比例，中小微企业特别是小微企业用人成本负担持续增加。从2023年全国统筹调剂资金的拨付情况上看，相较于2022年，本年度拨付资金增长了12.2%，达到264.56亿元，特别是经济欠发达地区的社保负担将进一步加剧。各地为缓解社保基金压力普遍提高了企业社保缴费标准，对于中小微企业而言，由于经营成本中人力资源成本占比较高，这一上调无疑对其构成了重大冲击，限制其发展与扩张。为减轻中小微企业社保负担而降低民营企业用人成本，应尝试将曾划转到各级社保基金的国有股有计划地变现，为各级社保基金增加可靠收入来源，减少社保基金预算收支压力。同时鼓励各地政府出台相关补贴政策以降低中小微企业尤其是小微企业的员工社保缴纳基数，减轻民营企业用人负担。

通过对划转至社保基金内的国有股有计划地变现，或将缓解地方与中央社保基金支出的压力，并鼓励各地政府针对中小微企业出台相关社保缴纳的补贴性政策。2017年各地曾陆续按计划划转部分国有股权至各级社保基金。由于种种原因，这部分划转至各级社保基金的国有股权并未流通发挥作用。当前亟须打通社保基金持有国有股的变现通道，建立专项补充基金，完善划转至社保基金内国有股的变现流程，制订国有股变现计划并按照该计划逐年逐步将国有股变现，盘活划转至社保基金的国有股权，间接发挥国有资本对企业资产负债表的修复作用[13]。对于本身社保负担较大的地区，将曾划转至社保基金的国有股权变现，可减缓社保基金运行压力；对于本身社保负担较轻的地区，在缓解社保压力的基础上还可以鼓励政府针对中小微企业出台相关减税政策，适当降低中小微企业的社保基金缴纳比例，降低该地企业用人成本。例如2021年天津市完成84家国有及国有控股大中型企业和金融机构的国有资本权益划转，共划转国有资本对应享有的所有者权益741.4亿元，而2022年全国统筹调剂资金净下拨天津市仅54.4亿元，不足上年划转至社保基金的国有股权益10%，且考虑到历史上各地多次进行国有股划转社保基金，国有股权益也在不断增长，国有股的变现完全可以缓解天津市社保基金压力。

（二）加大国有垄断领域或国企控制经营领域的开放力度而拓展民营企业投资空间

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”的深化改革要求，因此，必须加快并加大国有垄断领域或国企控制经营领域的开放，大力拓展民营企业投资空间，增强民营企业投资意愿，促进民营企业扩大投资。

推进并实现公有制经济与非公有制经济平等，国有垄断领域或国企控制经营领域向非公资本的开放，首先应该是向民营资本开放，支持及激励更多的民营企业进入国有垄断领域或国企控制经营领域从事投资。民营企业对国有垄断领域或国企控制经营领域的扩大投资，不仅可以拓展民营企业投资空间，而且可以实现民营企业与国有企业的公平竞争。在某种意义上，营商环境的改善集中体现在民营企业与国有企业的公平竞争上。

三、国资流动要关注并能促进就业增长与推动居民财产性收入增长

就业增长与居民财产性收入增长对居民资产负债表的修复作用更直接更有效，因此，如何实现国资流动与就业增长、居民财产性收入增长的联动具有重要意义。

（一）尝试以固定资产闲置资产的“用”“租”“售”增加就业岗位

就业及充分就业能够提升居民收入，释放扩大投资与增加消费的信心。在某种意义上，就业及充分就业也是经济高质量发展的评价指标之一。国有资产管理尤其是对固定资产或闲置资产盘活的管理，要考虑如何与就业及充分就业相联动，固定资产盘活要能够拓展就业岗位，闲置资产的充分使用也要能拉动就业增长。在某种意义上，把固定资产或闲置资产盘活与支持吸纳就业相关联，不仅能更好地盘活固定资产或闲置资产，而且可以形成更大的经济社会价值。

国有资产管理本质上是对资产流动性的管理，通过盘活大量低效资产，显著提升资产的整体效益。在此过程中，应探索固定资产或闲置资产的多元化处置路径，尝试对部分固定资产或闲置资产进行出租、出售，或无偿使用等措施。不完全以营利为目的进行资产的盘活，而是以固定资产或闲置资产的“用”“租”“售”间接将资产交由市场经营[14]。例如可以设置一些优惠政策，对雇用下岗工人的个体经营户或企业，尝试将一部分完全闲置或很难有较好商业化发展的门面或资产以较优惠的价格出租或出售，增加更多的就业岗位；固定资产或闲置资产的“用”“租”“售”措施要有针对性地对一些中年下岗群体进行倾斜，从而更好地吸纳就业，缓解这个群体的劳动性收入减少压力。

（二）加快制定并实施中长期国有股及上市公司国有控参股变现规划而“活跃资本市场”

在居民劳动性收入增幅下降的态势下，稳定甚至提升居民财产性收入增幅，也可以有效修复居民资产负债表。居民财产性收入稳定及增幅提升与要素市场紧密关联。在比较长的一段时间，房产作为居民资产端的重要支柱，房产价格上涨不仅提高了房产在居民资产中的占比，而且带动了居民财产性收入提升。随着房地产市场回落趋势的形成，房产对居民财产性收入增长形成拖累，面对房地产市场回落导致的“资产荒”现象，应激活增加居民财产性收入的其他要素市场。资本市场尤其是股票市场也是与居民财产性收入增长紧密关联的要素市场，激活股票市场有利于稳定甚至增加居民财产性收入。

股票市场有其自身的内在运行规律，其活力受到多种要素的影响。作为国有控股上市公司主导的中国股票市场，国有股的较高占比及低流动率也是股票市场活力受到抑制的重要因素。着眼国有资产资本化率的提高与国资流量补充政府预算收入及股票市场的活力提升，要加快制定并实施中长期国有股及上市公司国有控参股变现规划，促进国有股的有序流通，增强资本市场信心，为股票市场注入活力，使居民通过资本市场尤其股票市场分享社会发展红利，增加居民财产性收入。制定并实施中长期国有股及上市公司国有控参股变现规划，不仅有利于激活股票市场，而且还可以释放一部分长期被国有股权占有的社会资源，为非公资本投资腾出空间，同时把部分国有资本引导至更具战略意义的领域，为国家的长远发展战略提供坚实的资本支撑[15]。

四、国资管理要重视“国资流量率”提高及国资流量对政府预算收入的补充

政府资产负债表的修复要从补充政府预算收入切入。着眼规模庞大的国有资产存量及持续稳定增长的国有资产增量，国资管理要从重视国有资产规模转到强化国有资产质量管理，通过引入并实施国有资产质量评价，实现国资流量管理的常态化，逐渐提高“国资流量率”，用国资流量持续补充政府预算收入，从而有效修复政府资产负债表。

（一）国资管理要引入并实施国有资产质量评价

国有资产质量是实现国有资产作用发挥的重要影响因素，只有具有流动性的高质量国有资产，才能实现对政府预算收入的有效补充。因此要加快建立国有资产质量评价体系，实施国有资产质量评价，不断提高国有资产质量。我国国有资产的体量巨大，却缺少与各类国有资产相对应的质量评价体系，导致了程度不同的隐性国有资产流失，降低了国有资产的使用效率，还难以真正从多维度“摸清国有资产家底”。除此以外，不进行国有资产质量评价，也难以打下用国有资产流量补充政府预算收入的基础。

（二）不断提高“国资流量率”是国有资产质量评价的重要要求

流动性是国有资产质量的关键，“国资流量率”是衡量整体国资质量水平的重要指标，因此也应当是国有资产质量评价的核心要求。国有资产质量应当从四大维度进行评价：国有资产的流动能力，国有资产的收益能力，国有资产结构的合理性，国有资产的安全性。其中最重要的是国有资产的流动能力，因为资产管理本质上是对流动性的管理，缺乏流动性的国有资产实际上很难真正按战略需要对其他部门或计划形成支撑，因此，高质量的国有资产应当重视对国有资产流动性的评价。国资流量是国有资产资本化、证券化、货币化的形态，流动中的国有资产通常以证券或股份等资本化金融化的流动形态存在。为了更好地衡量整体国有资产的质量水平，应计算国有资本中处于流动形态的国资所占比例，这一比例也称“国资流量率”。通常“国资流量率”越高，表明国有资产的流动性越好，质量也相对较高。通过将“国资流量率”作为国有资产质量评价的重要要求，能够从流动性方面提升国有资产的整体质量，使国有资产在流动中按照政策与战略需要对政府与宏观经济形成有效支撑。

（三）以国资流量补充政府预算收入而缓解财政收支压力

不断提高国有资产质量并相应地加强国资流量管理，可以为国资流量补充政府预算收入创造条件。在国有资产管理加强中，设定“国资流量率”的考核指标并进行考核，可以形成数量可观且较为稳定的国资流量额。把年度国资流量额纳入预算，再将国资流量直接划转至一般公共预算或间接从国有资本经营预算中调拨至一般公共预算等方式，可以形成对政府预算收入的补充。对地方政府而言，将国资流量直接或间接地补充进一般公共预算，可缓解地方政府特别是区县地方政府由于土地出让收入锐减所造成的财政紧张，减小下级地方政府对上级地方政府的依赖性。对中央政府而言，国资流量对政府预算的补充作用不仅可以缓解中央政府向地方政府的转移支付压力，而且还可以缓解全国社保基金统筹的调度压力。

作者简介：文宗瑜，中国财政科学研究院研究员、博士生导师；余皓琪，中国财政科学研究院硕士研究生。

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（编辑：刚罡）