台湾地区农会历史沿革及现实作用

台湾地区的农会最早诞生于日据时期的1900年。经过百余年的发展演化，其组织覆盖全台行政区域，会员超百万，其预算和雇员均远超台湾当局的农业主管部门，并掌握“老农年金”、农保等福利补贴和农业金库、农训协会、丰年社等法人组织，在合作金库也有董监事席次，很大程度上左右农民权益及资源分配，形成了一个兼具经济、政治、社会事业、文化教育功能的复合型多目标功能组织。也因此种多功能性，每每在选举时，农会即成为地方派系的“金库”与“票仓”。欲了解农会何以形成此种角色，需得先清楚台湾农会之历史沿革。

一、日据时期

台湾地区最早的农会1900年诞生于台北县三角涌，最初是一种农民自行组织起来要求减租的政治组织。在斗争获得胜利之后，各地纷纷效仿，成立了各种各样的农会组织，甚至出现了联会与分会的二级组织结构。

为了加强对各级农会的控制，1907年冬至1908年，日本殖民当局公布《台湾农会规则》以及《台湾农会施行规则》，正式赋予农会法人地位，同时对农会会员的产生方式、会费来源、农会组织体系等方面都有较为具体的规定。其中最关键的是在强迫所有农民入会及征收会费，各级农会附属于地方州厅官署。至此，农会开始成为当局榨取农业资源及控制农民的工具。1913年起，一种以农民金融互助为主的“信用组合”也开始大量出现。抗日战争爆发后，日本殖民当局为进一步加强对全台农业控制，最大限度榨取台湾农业资源，1937年底废除《台湾农业规则》，改颁《台湾农业令》，使全岛农会变成台湾农会和州、厅农会二级制。1943年12月，台湾总督府为战时经济统制需要，发布《台湾农业会令》，1944年1月，发布《台湾农业会令施行细则》，将各种农业团体，诸如农会、信用组合等合并为“农业会”并形成台湾农业会和州、厅农业会，市、街、庄农业会三级制，实行统制配给和办理强制民众义务存款业务。农业会变成殖民当局控制下的官方统治组织，会长由行政首长兼任、副会长，理事、评议员也均为会长任命。

截至日本战败投降，台湾共有台湾农业会1家，州、厅农业会8家，市、街、庄农业会314家，这种三级制的农业会系统，遍布全台，也成为台湾光复后农会的基本架构。

二、农会体制改进期（1945—1974年）

1945年台湾光复，台湾省行政长官公署根据农林处的建议，核准保留日据时期的农林会名称。另外将台湾农业会和州、厅农业会，市、街、庄农业会三级制改为省、县市及乡镇三级制。而日据后期的农业会不仅具有农业推广业务还具备金融互助的功能，因此遭国民政府部分官员与民意代表的反对，反对者认为农会为职业团体，信用合作社为经济团体，两者合并，将使得地主掌控农会，使农会失去农民团体的原意，并且当时适用的“农会法”并无农会具有金融互助功能之规定。因此，台湾省政府农林处，将农业会划分为农会及信用合作社两大系统，将金融业务归由合作社办理，而农会则负责农业推广、生产指导与保障农民权益的业务。此举引起各界强烈反对，台湾省政府不得已采取折衷措施，业务分离，组织仍在一起。这又造成了农会与合作社两方在业务、资产、人事等方面矛盾重重，舆论意见较多，各又有法律依据。

1949年1月，陈诚接任台湾省政府主席，其接受农复会主委蒋梦麟的建议，将农会与合作社再度合并。1949年7月，台湾省政府颁布“台湾省农会与合作社合并办法”及“台湾省农会与合作社合并办法实施大纲”，合并改组全台农会315家，1950年2月完成，农会再度成为办理农业推广、供销及信用等项业务的综合农民组织。

由于合作社的成员中有地主和商人，所以合并后的农会其成员不完全是农民，往往由非农民把持农会，造成虽名为农会而不为农民所有。有鉴于此，1950年9月，农复会聘请美国康奈尔大学农村社会学教授安德森博士赴台，考察农会问题。当年12月，安德森博士在实地调查研究的基础上，提出了一份调查报告，对台湾农会的现状、问题以及如何予以改进等，提出了一系列建议。重要建议有如下几点：农会会员区分为正式会员和赞助会员。农民是正式会员有选举权和被选举权，其他为赞助会员，赞助会员除得当选监事外，无选举权及其他被选举权。农会可经营合作社法所规定的各种合作业务。各级农会明确宣布并执行不参加政治活动的政策，任何农会都不得支持任何政治候选人，农会的职员均不得以农会的名义支持某个候选人。安德森之所以提出上述建议，是因为当年恰逢台湾地方自治选举，其在实地调查的过程中发现农会因其自日本殖民统治时期以来在农村社会的特殊地位，成为一个重要的动员系统，形成了一个重要地方派系——“农业派”。有些农会因其职员支持的候选人不同，甚而造成内部裂痕。安德森认为，参加这样的竞选活动只会使农会受到损害。

在经过一番博弈后，1952年，台湾当局颁布了以安德森调查为基础的“改进台湾省各级农会暂行办法”，规定农会会员分为本区域内之农民，区域外或非农民者得成为赞助会员，但赞助会员不得超过监事会三分之一，且无选举权与被选举权；农会除依法办理本身之规定选举外，其选任及聘任职员，不得以农会职员身份，也不得以农会的名义与关系，支持或反对任何政治候选人，或者参与公开的竞选活动。“暂行办法”通过之后，台湾当局又颁布了“改进台湾省各级农会暂行办法实施细则”等一系列规定，开始对农会进行改组和改选。国民党在此次农会改革中共计新征农民党员16315人。最重要的农会总干事方面，除有37个农会，因地方情形复杂，其人选未能完全符合国民党的理想外，其余均能顺利完成，且所有遴聘的总干事都是国民党党员。因此，虽然“暂行办法”明确规定农会团体及会员不得参与政治，但是国民党通过掌握农会干部控制了各级农会。而农会又是总干事大权独揽，因此，实际上将农会组织牢牢掌握在自家手中，农会成为国民党在选举中的重要地方派系资源。

三、现行农会体制形成期（1974年至今）

“暂行办法”虽然对农会体制正常化及促进台湾农业发展等方面起了重大作用，但其仍然属于“行政规章”，在其之上还有位阶更高的、1930年南京国民政府颁布的“农会法”。随着社会经济的发展，逐渐出现各种“行政规章”无法适应的情况。尤其是“暂行办法”中对于信用部办理金融业务虽有相关规定，但该办法仅属行政规章，缺乏“法律效力”，形成了“于法无据”的情形，农会信用部业务受到相当大影响。而1930年颁布的“农会法”也仅规定农会可办理农贷及土地金融贷款之承办转放监督，对办理存款及其他金融业务并无明确规定。1972年台湾当局推出了“加速农村建设九大措施”，1973年又颁布“农业发展条例”，赋予农会新的重大任务，如办理农贷、共同运销及协助当局举办农业保险等。这就使得修改“农会法”显然更加必要。台湾当局最终于1974年完成了对“农会法”的修订，也最终形成现行农会体制架构。此次修订较以往不同之处主要有三点：一是赋予农会办理金融业务特殊权力，使得农会通过独占事业（信用部）与诸多农业行政机能直接或间接地衔接，加之当局的指导控制，农会成为当局治理农村的重要乡村代理机构。二是在修订时删除了农会依合作原理建立的股金制度，原有的股金改为事业资金，将“农会为职业团体”的属性渗透到台湾地区农会之中，也使得农会从此进入无所有权人状态。三是增订农会总干事遴选制度，规定总干事由农会理事会从主管部门遴选之人选中聘任，使得总干事一职成为变相“公派”。因此彼时仍然处于国民党一党专制时期，通过总干事的“公派”，各级农会实际上成为了国民党的“附随组织”。为确保“农会法”更好施行，当局又颁布“农会法施行细则”，1974年的“农会法”及“农会法施行细则”应用至今。

由上述农会的发展过程可知，农会干部选举以及农会金融功能（信用部）尤为重要。为此，台湾当局专门于1988年颁布专门的“农会选举罢免办法”，这个“办法”让国民党地方派系更好地控制了农会的选举。直至2000年，农会都与国民党保持着密切关系。

2000年，民进党上台，恰好当时有许多农、渔会的信用部经营不善，出现了净值为负的情况。为打压国民党地方派系，2001年至2002年期间，民进党当局强制下令由银行接管36家农、渔会信用部，严重损害了信用部员工及农、渔民的合法权益，甚至传出了民进党当局借此消灭农、渔会的风声，终于在2002年11月23日爆发了全台性的“11·23与农共生大游行”。迫于强大民意压力，民进党当局于2004年颁布了“农业金融法”，维持了农会独立的金融功能。但民进党当局依然不断打压农会系统。为维护自身权益，2007年4月，台湾省农会理事长刘诠忠、总干事长张永成及高雄县农会总干事萧俊汉有意独立组织农民党，经国民党安抚后放弃。6月，萧俊汉自行成立农民党。2016年民进党重新上台后，即成立“农渔会与农田水利会小组”，积极介入农会选举，结果惨败。2018年，民进党依靠在立法机构的优势席位，强行通过“农田水利会组织通则”，将农田水利会变为公务机关，会长及各级专任职员也改为公派。2021年，4年一度的农会改选分别选出理事及监事，理事27席、监事9席，蓝营分获25席与8席；绿营分获2席与1席。核心领导成员绝大部分来自泛蓝政治联盟，选举结果表明，农会系统依然掌握在蓝营手中。但是，民进党控制农会之心依然，继续推动“修法”，企图在“农会法”中明订农会应有主管机关指派理、监事，且名额最高可达1/3。以民进党目前在立法机构的席次，此项修订应当不大可能通过，因此，“修法”暂时排不上议程。然而，2025年又到了农会的选举之年，泛蓝阵营是否能再次获得压倒性胜利，当拭目以待。

从台湾地区农会的历史沿革及现实作用来看，农会之所以能取得成功并具有强大社会影响力，首先在于台湾当局通过制定一系列的法律、法规、条例，规定农会及其会员、职员的权限范围、权利、义务关系等，确保农会组织在一个良好的法律环境下运作，农会成为一个“于法有据”的综合垄断组织。其次是农会的有效运行能够使农民切实获得利益，主动参加意愿高。再次则是历史传统的延续。这三点或可为大陆在制定和执行有关公共政策时提供经验与启示。

作者简介：吴承祖，福建省台湾事务办公室干部。

（编辑：张栋）