解决农村集体经济组织成员资格认定问题的路径探讨

认定农村集体经济组织成员资格有“三要件”：户籍、居住、土地，主要应关注“两情形”：城镇户籍居民申请资格认定、其他农村集体经济组织成员申请资格认定。目前法律和政策规范存在一定“两情形”下解决“三要件”的制度空间。

农村集体经济组织是中国特色社会主义公有制经济组织，2024年6月颁布的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）对农村集体经济组织的定义是：以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。具有农村集体经济组织成员资格是参与集体经济收益分配、征地拆迁安置补偿、集体土地确权等事项的基本条件。但农村集体经济组织成员资格认定在实践中一直是一个难题，没有统一的认定方法。这已引发诸多矛盾纠纷，也影响了农村集体产权制度改革。

《农村集体经济组织法》第十一条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”由于《农村集体经济组织法》颁布不久，尚未有对该条文的相关权威解读。但结合实践来看，该法条认定农村集体经济组织成员资格在形式上的核心是“三要件”，一是户籍，二是居住，三是土地。即，户籍在本农村集体经济组织是第一的形式要件，长期在集体内居住才能与集体形成稳定的权利义务关系，在集体内有土地才能以土地等财产为基本生活保障。

关于出生、婚姻、收养或者因政策性移民等因素申请认定农村集体经济组织成员资格，从目前的法律规定以及实践来看，虽然复杂但不存在法律障碍。目前需要格外关注的情形主要是两种，一是针对城镇户籍申请农村集体经济组织成员资格认定；二是针对其他农村集体经济组织成员（农村户籍）申请本集体经济组织成员资格认定。以上我们简称为“两情形”。下面结合“三要件”和“两情形”谈一下农村经济组织成员资格的认定问题。

一、户籍问题

一是城镇户籍申请农村集体经济组织成员资格认定的法律问题。在计划经济的很长一段时间内，户籍被划分为农村户口与非农户口两个类别。实践中，一直存在着农业户口可以转化为城镇户口，但城镇户口不能转化为农村户口的限制。也就是说，城镇户口（户籍）申请认定农村集体经济组织成员资格，在历史上具有法律上的障碍。

2014年7月24日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》印发。文件要求要建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

2015年11月26日，国务院公布了《居住证暂行条例》。但是，现在的居住证制度似乎只针对在城镇居住、解决人口向城镇转移问题，未针对城镇户口在农村居住、向农村转移的问题。《居住证暂行条例》第一条即写明“为了促进新型城镇化的健康发展”而制定本条例。第二条规定：“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”那么，在农村也应实现完善的居住证制度，即办理居住证稳定居住多少年后，随着依赖集体土地等财产生活的稳定，逐步解决户籍问题，这是解决认定农村集体经济组织成员资格“三要件”之一户籍问题的较好方式。

二是针对“两情形”之二的其他农村集体经济组织成员（农村户籍）申请本集体经济组织成员资格认定在法律上没有障碍。正如最高人民法院在（2023）最高法行申1218号行政裁定书中的认定：“对于集体经济组织成员资格的认定，以是否具有非农户口作为形式要件。”其他农村集体经济组织成员已经具备有非农户口的形式要件。

二、居住问题

无论是城镇人口还是其他农村经济组织成员，要想取得现农村集体经济组织成员资格，长期稳定在集体内居住是“三要件”之一。要居住，有房屋是前提，而取得房屋目前在实践中有以下几种方式：

自建房屋。自建房首先要审批宅基地，但是1999年5月，国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确禁止城市居民在农村购置宅基地。根据新修订《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条规定：“农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后，报乡（镇）人民政府审核批准。”从该规定看，因为还不是农村集体经济组织成员，无法以“户”为单位提出申请，城镇户口和其他农村经济组织成员因此无法申请宅基地，也就不能在农村集体经济组织内建房。

购买房屋。与自建房屋一样，农村集体经济组织成员以外的人购买房屋也不行。国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确提出：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。

合作建房。2016年，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。实践中，城乡合作建房有两种形式，一种是一方出地一方出资的合作建房；另一种是多个个体集资获取土地共同出资来建房。这也突破了“城市居民不得到购买农民住宅”的规定。这一方法在很多地方已展开。

租赁房屋。据中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布的《中国农村发展报告（2017）》指出，每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米。2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，该通知指出：鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，依法保护城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的合法权益，明确租赁合同的期限不超过二十年，合同到期后，双方可以另行约定。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条中也指出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

综上，依据目前的规定，通过合作建房、租赁房屋等方式可以解决城镇户口和其他农村经济组织成员因无法申请宅基地的居住问题。

三、土地问题

2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该意见指出现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行。

也就是说，农村土地的所有权归村集体所有，土地承包权要稳定在本村农户（即现有的农村集体经济组织成员）手中，经营权则可流转，城镇户口和其他农村经济组织成员可以作为农村集体经济组织的土地的租赁方、经营方、使用权方。这也这就解决了“三要件”之一的土地问题。

另外，针对“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的开发利用，也是解决“三要件”之一土地问题的良好措施。1996年6月1日，国务院办公厅下发《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，针对“四荒”地的治理开发，允许实行“家庭或联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式”。1999年12月21日，国务院办公厅又下发《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》。明确指出：“积极支持和鼓励社会单位和个人参与。”以上针对“四荒”地的规定，能为“两情形”解决“三要件”之一的土地问题。而且不仅解决了上述问题，也是防治水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展的一项重大战略措施。

四、结合《农村集体经济组织法》，对成员资格认定基本条件的设想

《农村集体经济组织法》中农村集体经济组织成员资格认定问题的“三要件”，是相辅相成的，因为谋生要耕种集体土地，所以需要就近居住在集体，因为长时间居住，权利义务稳定了，就有要把户籍落在集体的需求。要申请农村集体经济组织成员资格认定就需要：居住证转化为户籍、合作建房证明或租房并实际居住证明、土地流转合同。

因此，笔者建议认定农村经济组织成员资格的基本方式为：在农村集体经济组织签订土地流转合同，持续耕种土地一定年限以上；在农村集体经济组织合建或租赁房屋，持续居住一定年限以上；在农村集体经济组织已办理居住证，持续居住、履行相关义务一定年限以上。满足以上条件后，可以按照《农村集体经济组织法》的规定，向集体经济组织申请成员资格认定。

作者简介：杨俊涛，民革山东省潍坊经济支部副主委，山东长远律师事务所律师。

（编辑：张栋）