我国大气污染防治政策的功能轮廓与规制特征研究

摘要：系统科学认识我国大气污染防治政策的功能轮廓与规制特征，进一步完善相关法律制度，有助于更好地促进政策势能与红利的持续释放。运用制度语法工具，结合奥斯特罗姆的制度分析与发展框架对我国28省市大气污染防治条例展开内容编码、文本解析及结构阐释，尝试刻画我国大气污染防治政策的功能轮廓及规制特征，研究结果发现：我国大气污染防治政策是以政府为核心的“集体选择层次”与以公众、企业等为代表的“操作层次”所进行的制度层面的体系建构。从定位规则、聚合规则、选择规则、信息规则、报酬规则等五个层面进一步识别出大气污染防治政策的规制特征，并在此基础上优化大气污染防治政策体系，可助力深入持续打好“蓝天保卫战”，促进我国经济社会高质量发展。

关键词：大气污染；环境治理；制度语法工具；公共政策；规制特征

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）06-0102-11

一、问题的提出与文献回顾

伴随着城镇化的加速推进，大气污染问题日益受到社会各界的关注。高质量推进大气污染治理，不仅是关涉我国广大群众切身利益的大事，也是党和政府深切关怀的民生与民心工程。大气污染有效治理依赖于公共政策的科学运用。近年来，为了更好地推动大气污染治理，无论是国家层面还是地方层面，均制定出台了一系列相关政策，大气污染治理取得了显著成效。因此，基于公共政策的观测与研判是理解、评估及优化大气污染治理行为极具价值的嵌入点。通过回顾与审视既有文献可以看出，学界对于大气污染治理的研究重点聚焦于历程回顾[1]、现状呈现[2]、实践困境[3]、时空演化[4]、治理模式[5]、治理效能[6]、效率评估[7]等问题，寻求优化大气污染治理的“良方”。随着研究的科学化与系统化，一部分学者转向大气污染治理公共政策本身，主要聚焦于利用政策文本[8]、政策效果评估[9]、政策实施执行[10]、政策变迁[11]、政策自然实验、发达国家政策启示、政策优化等维度去探寻大气污染治理的优化策略。既有研究成果为学界开展后续研究奠定了较为坚实的理论基础。但现有大气污染防治政策研究更多的是基于政策过程、政策工具以及注意力转变的视角，忽略了对政策文本自身制度结构、具体内容、规制功能及陈述表达等问题的学术关注，尤其是对大气污染防治政策内在的功能轮廓以及规制结构的全景式呈现。

基于上述讨论，本研究紧扣大气污染防治政策的制度文本结构与表述这一研究目标，运用制度语法工具，基于28省市大气污染防治条例的政策文本，试图系统呈现我国大气污染防治政策的结构图景，深入解码我国大气污染防治政策的规制样态，并在此基础上，进一步提出优化大气污染防治政策的调适路径。

二、研究工具与分析框架

（一）研究工具

本文采用的制度语法工具（Institutional Grammar Tool）是由苏·克劳福德和埃莉诺·奥斯特罗姆于1995年在《制度的语法》一书中率先提出的概念[12]。制度语法工具是用于解析制度内容及内在结构的研究工具。就国外的研究来看，目前已经较为广泛地运用于法律、政策、条例、制度、协议等文本内容的诊断性与研判性研究。一般来说，制度语法工具主要是基于制度的表述形式，对制度表达进行了类别划分。一类是构成型制度陈述，侧重于陈述事物的主要属性；另一类是规制型制度陈述，主要是侧重于对利益相关主体行为的约束性表述。规制型制度表述主要由属性（Attribute）、目标（Aim）、道义助词（Deontic）、情境（Condition）、否定词（Or Else）五种要件构成，这五种要件也构成了制度语法工具的主要分析规则及基本逻辑。具体而言，属性主要指的是政策规制目标；道义助词主要是指政策制定主体所显现出的相关态度，主要包括禁止、允许、必须三种态度；情境主要是指对相关发生元素的规范性陈述，一般包括时间、地点、工具、人物等；目标主要指的是对于政策可能存在的结果的规范性表达；否定词指的是违反制度行为而受到的制裁措施。

（二）分析框架

本研究的分析框架主要基于奥斯特罗姆的制度分析与发展框架，该框架能够用于在多元性的要件中精炼出制度共性，描绘制度存在的共有特征。该框架主要以利益相关者的具体行动情境为分析重点，解析内生性制度怎样在既定的行动情境下，导致了不同利益相关主体之间的关系与联动。奥斯特罗姆对约束行动情境的逻辑规则结构进行了类别划分，主要区分为“位置”“选取”“信息”“聚合”“惩罚”五种代表性类别。基于奥斯特罗姆与克劳福德设计的制度语法工具使用规则，本文将A、D、I、C、O予以组合，进一步形成AIC结构、ADIC结构、ADICO结构，其中AIC结构为策略型制度陈述，指在约定情境下，一种策略可以达成其预期计划目标；ADIC结构指的是规范型制度陈述，含有一定程度的价值研判，重点在于应该或者不应该进行某种行为；ADICO结构指的是规则型制度陈述，涵盖的要素最为系统，明确违规行为会受到怎样的奖惩。就制度约束强度来说，ADICO结构、ADIC结构、AIC结构呈现出逐级梯次递减的态势，结构涵盖的要素越全面，制度的约束性越强，在执行过程中所获得的预期效果就越好。本文之所以将制度语法工具运用到大气污染防治政策的分析与研判之中，主要是出于以下几点考量。首先，就功能而言，制度语法工具尤其侧重于规制型制度陈述，也就是说更加契合具有约束性与强制性的政策内容与目标文本。其次，制度语法工具其核心是对政策文本展开语法的内在结构分析，能够在较深层次解构制度内在的多元组成以及互动关联，丰富了政策结构研究的方法论工具，为我们深入洞见政策结构提供一个“隐秘”且独特的观察视角。再次，作为本研究的分析样本，我国大气污染防治政策文本数量较为充沛，能够为本研究中制度语法工具运用提供较好的文本依据与基础。

三、政策文本的数据来源、编码与分析

（一）数据来源

本研究获取政策文本的路径主要是国家法律法规数据库、北京大学法宝数据库、中华人民共和国生态环境部官网、各省市政府官网及环保部门官方门户网站等 。对大气污染防治政策进行检索，将检索的条件设置“题名”或者“关键词”为“大气污染防治（治理）”进行检索，考虑到近年来各省市围绕大气污染防治出台了一系列政策，为了增强政策的代表性及聚焦性，便于后续运用制度语法工具更好地展开分析，本文遵循以下三个方面的要求对相关政策展开进一步筛选，以期更好地剖析我国大气污染防治政策的功能轮廓及规制特征。

第一，所有选取的大气污染防治政策文本需要契合现行有效的原则，搜集的时间截至2023年11月30日，已经失效或者尚未实施的政策不纳入考量范围。例如《江西省大气污染防治条例》在收集的目标时段内，时效性显示“已修改”，因此未将其列入样本政策文件。同时不使用“工作情况通报”“公告”“批复”等非正式政策文本，优先选取以“条例”命名的地方性法规、规范性文件以及政府规章等。第二，大气污染治理相关政策需要立足于各城市（设区）政府，并且采用省级层面的政策文件，以保证政策具有代表性。第三，选取的政策与大气污染治理直接相关，以强化目标政策的“聚焦程度”以及“集中密度”，避免选取一些相关但更多带有模糊属性的相关规定。课题组成员基于上述检索原则，并进行多轮次逐一核对，将不符合上述要求的政策文件剔除，共获取符合要求的大气污染防治条例28份，然后将对目标政策文本进行编码（表1）。

（二）编码规则

本文中的编码规则在参考既有研究成果的基础之上，围绕大气污染防治政策内容文本、表达方式与陈述语气的现实特征，综合相关领域专家的意见，来进一步优化编码的规则及策略。

第一，对每个政策文本单元进行陈述时，假设仅含有一种属性，但是政策文本往往具有多重目标或者多种情境，此时需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第二，对每个政策文本单元进行陈述时，假设含有多个属性，即使具有同样的目标或者单一情境，此时也需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第三，对每个政策文本单元进行陈述时，假设不仅有多种属性，还具有多重目标，此时需要将原有的政策文本单元予以进一步细分。第四，针对道义助词，需要予以归类分析。相比英文的表达习惯，中文话语表达呈现出更为多样的特点。例如英文表达中的No或者Not，在中文语境下，依据强度的不同可以细分为“不”“不可”“严禁”“禁止”等多元化陈述。本研究中，基于对道义助词形成较好归类的综合考量，可以将其划分为“强规制型”“中等规制型”“弱规制型”三类。“强规制型”的约束强度最高，具有代表性的有“严禁”“必须”“禁止”等；“中等规制型”的约束强度居中，具有代表性的主要有“应该”“应当”；“弱规制型”约束强度最弱，具有代表性的主要有“可以”“需要”“要”“允许”等。

（三）编码结果

第一，就我国大气污染防治条例的制度语法构成而言，规范型制度陈述（ADIC）占较大比例，策略型制度陈述（AIC）与规则型制度陈述（ADICO）这两种结构所占的比例较小。通过表2统计的数据可以看出，在大气污染防治条例中，规范型制度陈述（ADIC）数量上具有绝对优势，总数为3870个，占制度语法结构总数的70.57％，而规则型制度陈述（ADICO）与策略型制度陈述（AIC）的数量分别为899个、715个。从中可以看出，我国大气污染防治条例的政策注意力主要聚焦于规范型制度陈述（ADIC），对规则型制度陈述（ADICO）、策略型制度陈述（AIC）配置的政策注意力呈现较弱状态。这里折射出两个方面的问题：其一是策略型制度陈述较少，显示出对于大气污染防治更多的是立足于规制与约束层面来建构，进一步表明政府对于大气污染治理“提质增效”的高度关注；其二是规则型制度陈述对比规范型陈述数量较少，也从某种程度上反映大气污染防治条例中对于部分利益相关主体的问责与奖惩机制有待进一步强化。

第二，就我国大气污染防治条例的主体而言，其涵盖省级政府、市级政府、县级政府、基层政府以及相关的行政管理部门，还包括基层群众性自治组织、企业、公众、社会组织等治理主体。通过统计的数据可以看出，其中扮演“领军”角色的主要是各级政府及其下属主管部门，二者在所有主体中出现的频次最多，总数上分别为860个与1491个。这反映出各级政府及主管部门在大气污染防治过程中起主导作用。

第三，就我国大气污染防治条例的道义助词来看，凸显出大气污染防治条例的重点在于“防”与“治”。结合道义助词的统计结果来看，中等规制型的道义助词数量达到2902个，强规制型道义助词数量为1327个，弱规制型道义助词的数量为331个。中等规制型道义助词占的比例最高。这在一定程度上说明大气污染防治条例主要是以明确权责、厘清义务、阐释规定为其主要特征。这些特征也与相关条例的整体结构中规范型制度结构所占比例较大的特点相吻合。需要注意的是，中等规制型和弱规制型的道义助词所占的比例达到70.90％，在这一定程度上说明大气污染防治政策文本中存在较大比例的模糊性与灵活性条款，可能导致这些政策文本在真实的场景中缺乏足够的约束力，影响政策效能的持续稳定输出。

第四，就我国大气污染防治条例的规制型陈述而言，已有的大气污染防治条例中，一方面，规制型陈述的分布区间主要位于法律法规的章节中，在防治条例中的其他章节较少出现。另一方面，大气污染防治条例中的法律法规章节，涉及“刑事责任”条款陈述的比例较小，缺乏适度的奖惩机制，这在一定程度上反映出大气污染防治条例在问责机制明确性上仍有较大讨论空间。

四、我国大气污染防治政策的规制特征

本研究首先基于我国28省市大气污染防治条例呈现出的主体属性刻画出大气污染防治政策的功能轮廓（图1），同时结合制度分析与发展框架的构成要件识别出我国大气污染防治条例的规制特征。

（一）定位规则呈现：利益相关者的角色与职能厘定

定位规则主要是指不同利益相关者在具体行动场景中所具有的义务、权利以及责任。我国大气污染防治政策在实施过程中牵涉多个相关利益主体。因此，不同利益相关者的角色与职能厘定是实现大气污染防治政策功效发挥的重要前提条件。通过图1可以看出，大气污染防治条例的利益相关者可以进一步划分为两种类型的选择层次：一类是“集体选择层次”，另一类是“操作层次”。就“集体选择层次”而言，主要涉及的利益相关者涵盖了各级政府、行政主管部门、城市（农村）居民委员会等。一般情况下，“集体选择层次”中的利益相关主体地位确立主要源自法律法规层面的权力授予，以及上级政府及职能部门的授权。与之相对应，“操作层次”中的利益相关者主体包括管理责任人、企业、排污单位、公众等。操作层次中的利益相关者主体地位确立主要依赖于集体选择层次的资格确认与义务明确，其行为的“自由度”会在很大程度上受到“集体选择层次”的约束。不难看出，“集体选择层次”与“操作层次”二者之间构成了一条“互动反馈”的链条。从收集的28个省市大气污染防治条例可以看出，虽然条例文本内容对利益相关者的角色边界以及职能作出了一定程度的界定，但是在角色边界以及职能厘定上缺乏明确的设定程序与资格确认过程，导致部分角色边界及职能厘定具有模糊性与不确定性。大气污染防治政策具有长期属性、复杂属性、科学属性、复合属性、系统属性等突出特征，定位规则要求在政策文本中对利益相关主体的具体责任与义务予以明确，否则可能导致政策实施时的实际效果难以达到预期目标。

（二）聚合规则呈现：政府主导下多层次关联互嵌的多元主体协同共治

聚合规则主要指的是控制属性规则，是对具体的行动情境中本质意义上控制者的描述，我们通过图1不难看出，我国大气污染防治政策的制定过程中，各级政府以及政府职能部门处于绝对的主导地位。各级政府以及政府职能部门引导着其他利益相关主体形成了政府主导下多层次关联互嵌的多主体协同共治格局。一方面，聚合规则彰显出政府掌舵的显著特征。毫无疑问，我国大气污染防治过程中，政府发挥极其重要的主导作用，涵盖制度设计、规划铺设、机制建立、过程监管、评估考核、反馈纠偏等等。结合各省市大气污染防治条例的具体内容，可以清晰地看出政府掌舵的显著特征。在总体规划设计层面，“县级以上人民政府应当对大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核”①；在监督管理层面，“省级人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本省的重点大气污染物排放总量”②；在信息公开和公众参与层面，“县级人民政府生态环境主管部门应当建立大气污染防治信息公开制度，拓宽公众参与途径”③。另一方面，聚合规则还彰显出多元主体的协同共治格局特征。从政策文本的内容来看，本研究获取的28份大气污染防治条例都契合该逻辑，制度文本能够直观地表明多元主体协同共治的结构性样态。大气污染多元主体的参与式治理格局，能够帮助政府缓解治理压力，促进治理效率与水平的有效提升。

（三）选择规则呈现：规制强度均衡性及约束性弱化的陈述表达

选择规则主要指的是关涉利益主体在具体情境下的行为样态，包括必须完成什么行为、禁止什么行为、应当完成什么行为和可以完成什么行为。就集体选择层次而言，其行动情境具有代表性的主要有“明确防治责任”“明确有关部门大气污染防治责任”“对本区域负责”“统一监督管理”“建立责任制度”“制定产业结构调整指导目录”等。操作层次则是指在集体选择层次下的大气污染防治具体落实与执行者。本研究通过收集的大气污染防治条例可以看出，规范型制度陈述以及策略型制度陈述在较多的情境下运用了弱规制强度或者中等规制强度的表达，这些表达可能在一定程度上弱化了大气污染防治条例的规制色彩。例如：“对污染大气环境损害社会公共利益的行为，符合法律规定条件的机关或者社会组织可以向人民法院提起诉讼”。从文本话语来看，该政策条款“可以向人民法院提起诉讼”的规定虽然给利益相关者构建了相对弹性的开放情境，但指令的具体指向存在模糊性，导致该条款在实际执行时加大了选择上的不确定性，这可能会引发大气污染防治过程中的随意性与武断性行为。因此，在大气污染防治过程中，需要尽量对利益相关者具体行为予以清晰的界定。一方面，对中等规制型道义助词的规制强度、功能及可能生成开放情境的灵活性与规范性需要予以科学且充分研判，避免对利益相关者在具体情境下的行为约束不力；另一方面，这种类别的规范型制度陈述，由于缺少违反规定的问责程序及机制，也会导致上级主管部门监督与执法的随意性与主观性，须进一步明确责任及奖惩机制。

（四）信息规则呈现：信息资源传递与响应的效率有待提高

信息规则主要是指利益相关者之间信息传输与反馈的路径与机制，包括由上而下的信息资源传递路径与由下而上的信息资源反馈路径。由上而下模式主要是集体选择层次主导，为了推动信息资源达成由上而下的顺畅传递，集体选择层次利用“制定防治规划”“建立健全防治协调机制”“对改善目标与重点任务完成情况实施考核”“加大专项财政投入”“确定重点产业和能源结构”等机制推动信息由上而下纵向传递至操作层次。由下而上的信息资源反馈路径则由操作层次主导。例如“农业生产经营者按照国家和省有关规定施用农药，减少氨、挥发性有机物等大气污染物的排放”“生产经营者应当执行国家和省规定的大气污染物排放和控制标准”“新闻媒体应当开展大气环境保护法律法规和科学知识的宣传，加强政策解读和舆论引导，及时公开报道群众反映强烈、社会影响恶劣的大气污染问题”。从大气污染防治政策的制度表达可以看出，其信息规则特征主要是由上而下的信息资源传递渠道较为顺畅，也就是说大气污染防治的规制信息能够较为顺畅地从中央政府层层传递到基层政府，并由各级政府的相关职能部门进一步细化相关行动与执行方案，传递至管理责任人、排污单位、企业、公众等操作层次的利益相关主体。比较来看，我国大气污染防治条例由下而上的信息反馈流畅度明显偏弱，对操作层次的信息反馈能力及权利并未在大气污染防治政策文本表达中予以明确规定，这在一定程度上弱化了操作层次将“一线信息”及时有效地反馈至集体选择层次，进而对集体选择层次的研判与策略优化产生一定程度的抑制效应。

（五）报酬规则呈现：奖惩激励政策工具的分布失衡

报酬规则主要指的是针对利益相关治理主体特定行为的奖励与惩罚规定。从图1可以看出，我国大气污染防治政策的报酬规则特征，其代表性样态主要有“表彰与奖励”“责令改正”“责令停止”“限制生产”“停业整治”“罚款”“治安管理处罚”“予以拘留”“追究刑事责任”等。通常来说，报酬规则由奖励性政策工具和惩罚性政策工具构成，对28份实际政策文本内容进行分析可知，奖励性政策工具，具有代表性的主要是“优惠”“补贴”“奖励”，惩罚性政策工具主要是“责令改正”“责令停止”“限制生产”“治安管理处罚”“追究刑事责任”等。有些负向型的惩罚工具主要是面向“集体选择层次”，有的负向型惩罚工具主要是面向“操作层次”，有些则是兼顾“集体选择层次”与“操作层次”。笔者进一步梳理发现，28份大气污染防治条例中，主要是以惩罚性工具为主，而奖励性的政策工具出现的频率较低，在整体上呈现出奖惩政策工具分布失衡的状态。通常来讲，一个较为均衡合理的报酬规则，应该是负向型惩罚工具与正向型激励工具的有机结合，有效合理的正向型激励工具有利于调动多元主体参与大气污染防治的积极性与能动性。因此，未来的大气污染防治政策优化可以对正向型激励工具的设计与运用倾注更多的政策注意力。

五、研究的结论与政策建议

（一）研究结论

第一，就定位规则特征而言，将我国大气污染防治政策的具体适用场景划分为“集体选择层次”与“操作层次”，“集体选择层次”的利益相关主体身份确立主要源自法律法规的自上而下逐级授权，对“操作层次”利益相关主体的定位未能进行清晰的制度设计，并且对承担的具体义务与责任也呈现出一定程度的模糊性，存在着一定程度的“议价空间”。

第二，从聚合规则特征来看，我国大气污染防治政策构建呈现纵向上跨层级链接与横向上功能交叠互嵌模式的规制复杂构造，形成了政府主导下的多元主体合作共治大气污染格局。

第三，就选择规则特征而言，我国大气污染防治政策主要是以规范型制度陈述与规则型制度陈述为主。值得注意的是，在制度陈述中，重规制型道义助词所占的比例较低，以中等强度的道义助词为主，制度文本的规制强度需要进一步提升，否则可能导致在政策实施的具体场景中，难以对相关行动者形成持续性、有效性的约束。

第四，从信息规则特征来看，大气污染防治条例中，信息由上而下逐级传递的渠道较为通畅，“集体选择层次”的信息可以较为顺畅地向下传递至“操作层次”；但是信息由下而上逆向反馈则呈现出路径“收窄”的现象。公众、企事业单位、社会组织等是大气污染防治的重要主体，对于污染防治的行为与效果有着非常直观的切身体会，如果这些利益相关主体的信息反馈通道不畅，则会影响集体选择层次对大气污染防治政策落实成效的准确研判，以致大气污染防治效果的长期性与稳定性受到影响。

第五，从报酬规则特征来看，大气污染防治条例呈现出奖励型政策工具和惩罚型政策工具复合交叠运用的特征，但是从总体来看，偏负向型的惩罚型政策工具更受政策设计者的重视，政策文本中所呈现的奖励型政策工具运用总体偏少。

（二）政策建议

第一，优化大气污染防治政策利益相关治理主体的资质确认与甄选过程，进一步提高“操作层次”相关主体的参与度。

第二，重视大气污染防治政策中激励性政策与惩罚性政策的组合运用，适度提升激励性政策工具的使用权重，充分激发利益相关主体参与大气污染防治的能动性与积极性。

第三，持续强化大气污染防治政策的规制力度，加大文本陈述中规则型制度陈述的比例，同时提升强规制型道义助词的使用比重与频率，从而提升政策的约束效力，保证政策执行效果。

第四，推动大气污染防治政策信息传递“进路”与反馈“回路”的贯通与循环，尤其需要重视来自社会公众等操作层次相关主体的感受与建议，优化信息的反馈机制，帮助政策得以高效地修正与调整，以提升政策的适配性。

第五，进一步优化政府主导下的多元主体协同共治模式，充分兼顾不同治理主体差异化的诉求与现实情况，提升大气污染防治政策的包容性，重视大气污染防治政策的分类、分区、分阶段适时动态调整，以提升政策设计与实施的契合性。

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