我国历次“换新”政策的经验与启示

2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》并强调，推动大规模设备更新和消费品以旧换新是加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措，将有力促进投资和消费，既利当前、更利长远。从历次消费品换新和设备更新政策的经验启示来看，为更好发挥本轮政策效能，应重点关注消费需求的长期可持续性、民间投资积极性及换新需求大且财政资金乘数高的重点领域，并发挥升级换代导向作用、民营企业支撑作用和政策措施激励作用。

一、历次“换新”政策实施效果

自2009年以来，我国曾经历了三次重要的消费品以旧换新和设备更新政策，为应对全球经济危机、推动供给侧结构性改革和提振社会信心发挥重要作用。

（一）2009年前后，在全球经济危机导致外贸需求衰退背景下，我国实施设备更新和家电、汽车以旧换新行动①②

由于当时住户部门杠杆率偏低③，汽车和家电渗透率不高，潜在市场空间较大，本轮政策实施效果良好。设备更新方面，2009年2月正式启动高档数控机床与基础制造装备专项行动，国内数控机床产量由2008年的12万台提升至2011年的26万台，机床行业数控化率由20%提升至30%。2009年下半年，首批9个试点省市以旧换新行动共销售五大类家电360.2万台，销售额140.9亿元，占全国五大类家电销售额的近三分之一，占全部家电总销售额的五分之一左右。

（二）2016年，为推动供给侧结构性改革，加快制造业转型升级，我国实施制造业升级改造十大重点工程④

政策手段包括财政资金多元化支持、固定资产加速折旧税收政策等，以支持高耗能产业去产能后的设备更新需求和制造业技术改造需求。受政策影响，2016年年中开始，机械设备产量增速提升，此后装备制造业、制造业技改投资增速先后回升并维持了近两年的高速增长，其中制造业技改投资增速由2017年1—4月的7.9%上升到15%以上。

（三）2022年，为支持经济社会发展薄弱领域，提振市场信心，我国设立设备更新改造专项再贷款⑤

本轮政策聚焦新基建和节能降碳，支持充电桩、城市地下综合管廊、新型基础设施等10个领域设备购置与更新改造。2023年二季度制造业贷款指数小幅升至64.1%，但受新冠疫情和覆盖范围有限等因素影响，制造业技改投资增速有所放缓，由2021年的13.6%下降至2023年的3.8%。

（四）最新一轮即为当前开展的大规模设备更新和消费品以旧换新行动⑥

目前，我国重点行业设备更新改造和耐用消费品换新需求存在巨大市场空间。国务院正持续加大支持力度，各部门各地也结合实际制定具体方案和配套政策，推动各项任务落实落细。本轮我国设备更新和消费品以旧换新领域的相关财政补贴、税收优惠和再贷款等政策统筹性组合性强于以往，本质上突出统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，将有力促进投资和消费。

二、历史经验与启示

历次“换新”政策起到了刺激消费需求和促进产业升级改造作用。但实践中一定程度上也存在提前释放中长期消费需求、制造业投资拉动作用不足等问题，需要重点关注三方面问题。

（一）重点关注消费需求的长期可持续性

随着耐用消费品保有量逐步提高，耐用消费品市场正在从增量阶段向增量和存量并重阶段过渡，更换周期逐步延长，市场需求趋于饱和。在消费需求意愿不足的情况下，以旧换新行动能够有效拉动当期消费，在落实过程中可更多聚焦如何转化为经济增长的持续动能。

（二）重点关注民间投资积极性

民间投资在扩大有效投资方面发挥重要作用，但当前我国民间投资信心偏弱，民间投资意愿和投资能力下降，2023年民间固定资产投资同比下降0.4%，2024年1—7月累计增速与去年同期持平。

（三）重点关注换新需求大且财政资金乘数高的领域

技术改造和设备更新政策效果受行业覆盖面、市场空间等影响较大。为增强政策的牵引性，提升投资拉动作用，可进一步扩大重点领域和行业覆盖范围，加大资金支持力度。

三、有关建议

当前我国经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等困难和挑战，企业加杠杆和扩大投资意愿不强。本轮我国设备更新和消费品以旧换新政策将加快培育和发展新质生产力，推动新技术加速迭代，形成先进产能，从而有力拉动投资和消费需求。下一步，建议有关部门在落实“换新”政策时结合历次政策经验启示，确保政策取得实效。

（一）发挥升级换代导向作用，不断激发消费需求

建议在推动落实中，一方面，注重激发各类市场主体活力，推广更多高端化、智能化、绿色化、数字化产品，以更新换代产品的高品质、新功能增强消费者的体验感和获得感，实现消费品常态化换新。另一方面，引导供给端加快产品技术更新迭代速度，以满足消费主体对智能、环保和个性化产品的消费需求，不断提升产品质量、丰富产品功能，开拓潜在市场空间。

（二）发挥民营企业支撑作用，不断激发民营经济活力和投资预期

针对当前需求和预期方面存在的不利因素，建议有关部门通过出台更大力度的金融政策和财政政策，增强民营企业参与设备换新的积极性，从而发挥民营经济在拉动投资中的战略支撑作用。同时，积极引导民营企业在推动制造业高端化、智能化、绿色化等方面的技术改造和设备更新，增强企业创新能力和发展的内生动力，培育新质生产力。

（三）发挥政策措施激励作用，不断激发新的增长点和增长极

建议丰富财政政策工具箱，适时考虑将补贴前置化，提升企业更新改造设备的选择自由度。同时，有关部门在制定政策时，扩大设备更新改造的支持范围，覆盖电机、锅炉、老旧住宅电梯、交通工具、医疗设备等更多具有换新需求和潜在市场空间的重点领域，提升政策拉动投资的效能。

注：

①2009年6月，国务院办公厅印发《促进扩大内需鼓励汽车、家电“以旧换新”实施方案》（国办发〔2009〕44号）。

②2008年11月26日国务院常务会议研究确定大力支持重点产业发展，要求抓紧制定实施钢铁、汽车、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造和电子信息等重点产业振兴规划。2009年各产业调整和振兴规划陆续出台。

③根据中国人民银行《中国金融稳定报告（2021）》《中国金融稳定报告（2023）》数据，2008年末，我国住户部门杠杆率为18.2%，2022年末，我国住户部门杠杆率为71.8%。

④2016年5月，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《关于实施制造业升级改造重大工程包的通知》（发改产业〔2016〕1055号）。

⑤中国人民银行2022年9月28日发布通知，设立设备更新改造专项再贷款，专项支持金融机构以不高于3.2%的利率向制造业、社会服务领域和中小微企业、个体工商户等设备更新改造提供贷款。

⑥2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（国发〔2024〕7号），实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升“四大行动”。

（翟大伟，国家发展改革委价格成本和认证中心。徐伯聿，清华大学经济管理学院）