全面推动黄河流域区域合作走深走实的对策建议

“不谋全局者，不足谋一域”，黄河流域生态保护和高质量发展是系统工程，需要从整体出发，以系统观念准确把握全局和局部的关系。2024年9月，习近平总书记主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调坚持统筹谋划、协同推进，促进全流域生态保护上新台阶、绿色转型有新进展、高质量发展有新成效、人民群众生活有新改善。黄河流域各地区要更好统筹一域与全局的关系，努力促进黄河上下游、干支流之间的协同保护和发展，从全流域范围寻找和把握机遇，主动融入和服务全国发展大局，才能因势而上，赢得发展，共同谱写新时代“黄河大合唱”。

一、取得的成效

黄河流域生态保护和高质量发展提出五年来，沿黄河九省区积极落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，发挥各自优势，从各管“一亩地”到共下“一盘棋”，不断加强分工和合作，在基础设施、文旅发展、产业协作、生态环境等重点领域合作建设步入快车道，区域协同发展取得阶段性成效。

（一）黄河流域基础设施不断完善

黄河流域地形复杂，经济相对欠发达，特别是中上游地区基础设施欠账较多，长期以来基础设施建设滞后是一大难题。近年来，随着银西高铁、中兰高铁、郑济高铁等跨省重大基础设施建成通车，省际断头路、瓶颈路逐步打通，基础设施互联互通水平不断提升。此外，以农村旅游路、资源路、产业路建设为抓手，推动省际农村公路有效衔接。

（二）合作机制不断健全

产业合作逐步开展，凭借各自产业基础，围绕产业比较优势，大力开展区域联合招商，推动产业分工协作。特别是，商贸物流、现代农业、红色文旅和生态康养产业等竞争性弱、互补性强的产业，各地依托各自优势资源，合作层次和深度加快拓展。沿黄河九省区建立了沿海港口和内陆合作机制，港口对黄河流域的辐射带动作用不断增强，取得了良好效果。

（三）生态环境联防互治

黄河流域横跨我国北方东、中、西三大地理阶梯，是我国重要生态屏障。但水资源短缺，资源环境承载力较弱，也是自然生态脆弱地区。在“共同抓好大保护，协同推进大治理”理念的引领下，沿黄各省区大力推动生态环境保护治理联防联治，推进生态环境突出问题整改，实施跨区域环保联合执法，明显改善流域生态面貌。黄河干流连续两年全线达到Ⅱ类水质，母亲河正逐步恢复生机活力。

（四）城市群、都市圈和毗邻地区合作水平逐步提升

近年来，随着西安都市圈、济南都市圈、郑州都市圈获得批复，山东半岛城市群、中原城市群、太原城市群、呼包鄂榆重点开发区、兰西城市群等重点开发区域功能持续提升，进一步促进了流域内部合作。例如，晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区在规划、交通、信息、市场、产业、环境、公共服务一体化等方面都有了较好的合作进展。

二、存在的问题

与长江经济带相比，黄河流域合作水平还不高，协同发展水平亟待提升，流域内地区合作机制不足，过度竞争、产业同构等问题仍然非常突出。

（一）部分地区存在产业过度竞争

黄河流域的产业结构与全国、长江流域相比，层次仍然偏低，除山东省、河南、陕西部分行业外，高新技术产业整体发育水平不高，《中国区域科技创新评价报告2023》显示黄河流域九省区的综合科技创新水平指数均低于全国平均水平，黄河流域整体上资源开采及加工业的比重偏高，一定程度上存在“高端不足，低端过剩”的现象，致使黄河中游的“几字弯”等地区的同质化竞争现象依然比较严重。陇东、宁东、蒙东、陕北、山西等地区的煤炭、煤电、煤化工等产业十分普遍，产业结构雷同，这导致同质化竞争不同程度存在，产业链互补和错位发展的优势尚未形成，各地在转型中存在更为激烈的相互竞争，产业结构转型升级困难。

（二）跨区域基础设施仍存在诸多瓶颈

黄河流域地域范围跨度大，跨区域的铁路干线、高速公路、通信、能源运输通道等传统基础设施布局仍有待进一步完善，铁路网密度低于全国平均水平，省际边界公路“断头路”现象不同程度存在。大数据、物联网、5G等新型基础设施短板更突出。

（三）中心城市辐射带动能力较弱

虽然近年来沿黄河省区的省会城市有了较快发展，西安、郑州和济南在全国省会城市排名中相对靠前，但与东部省区相比，黄河流域大多数省会城市的综合实力在全国仍处于中下游水平，特别是太原、兰州、银川、呼和浩特、西宁的实力还比较弱。与长江流域、珠江流域相比，黄河流域尚无超大城市，在已经明确的9个国家中心城市中，黄河流域只有西安、郑州2个，GDP万亿“俱乐部”的城市也只有青岛、郑州、济南和西安，且经济规模、财政收入、对外开放程度的排名都比较靠后。沿黄河省区多数省会城市仍处在集聚阶段，都市圈一体化水平不高，对周边区域的带动作用还不强。

（四）跨地区合作机制还不健全

区域藩篱仍存在，导致劳动力、资金、土地、产权、人才等要素地区间配置效率低下，严重制约区域合作。以山东、河南为例，山东省对合规园区采用省级以上工业园区为标准，而仅一河相隔的河南省并未针对合规园区进行标准界定，合规园区的认定差异导致了在产业生态环境准入标准执行方面存在松紧不一的现象。又如，山西和内蒙古在“天下黄河第一湾”老牛湾、山西和陕西在中国第二大瀑布壶口瀑布的保护管理、开发建设、旅游宣传等方面仍然各自为政、步伐不一。

三、对策建议

沿黄河九省区要增强全流域“一盘棋”思想，紧密结合比较优势，找准合作方向，破解区域合作“务虚多、务实少”的问题，坚持在差异化中协同、在协同中分工，在发展中解决问题，健全区域协调发展体制机制，提升流域生态保护和高质量发展的协同性。

（一）建立健全跨区域协调机制

一是完善流域协调机制。健全黄河流域省级河湖长联席会议机制，健全干流和重要支流的突发环境事件应急联动制度，加强环境领域的跨区域联合执法等工作机制，建立区域行政首长联席会议制度、重大项目部门会商制度和通报制度等，统筹考虑上下游关系、区域内外关系以及生产与生活的关系，加强环境基础设施建设和环境保护工程，加强全流域综合治理。激励多元主体参与，积极促进企业、社会组织、科研单位及居民参与黄河流域水管理协商体系，积极建言献策和监督督促，形成自上而下与自下而上相结合的合作治理网络体系。二是深化上下游省区协作帮扶。健全对能源输出地、生态功能区、粮食主产区的补偿机制，加强东西部协作、对口支援、定点帮扶，加强黄河流域医疗卫生、教育合作交流，不断缩小沿黄河上下游省区公共服务差距。三是全面优化营商环境，深度参与全国统一大市场建设。坚决破除各种形式的地方保护主义。打破地方保护和市场分割。促进人口、资金、数据等要素自由充分流动，引导资源优化空间配置，加快融入全国统一大市场建设，为各地充分发挥比较优势创造良好制度环境。

（二）加强重点领域区域合作

一是加强产业协作。延伸产业链条，推进产业改造升级，优化产业布局，促进形成优势互补、分工协作、特色鲜明的现代产业体系。推进跨省产业合作示范区建设，提升产业的整体竞争力，壮大新兴优势产业链。推进特色农产品优势区和优质农副产品供应基地建设，着力打造特色农业产业带。联合打造特色区域公用品牌，加大“三品一标”农产品认证，创建“三品一标”农产品基地。二是共同传承红色文化。加强革命遗址保护利用，摸清红色遗产家底，深入开展革命遗址保护修缮。大力发展红色文旅产业，为经济社会发展振兴提供强大的价值引导力和文化凝聚力。三是推动生态环境协同治理。全面落实主体功能区规划，落实环境准入负面清单和环境影响评价制度，提高行业环境准入门槛，推进重点支流治理行动，坚持谁受益、谁补偿原则，完善流域生态补偿制度。实施区域生态环境治理的联合立法和协同执法，建立区域统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动模式。构建并完善流域跨地区生态环境应急预警机制，形成大气和水污染的专业化治理合力。完善省界河流交接断面水质目标管理，制定跨界河流综合整治和生态修复规划，联合开展河道综合整治。四是推进科技合作。大力开展科技创新合作，拓宽与知名高校、研究院所及科技孵化器的合作渠道，支持企业和机构在发达地区设立离岸科创平台，发展“科创飞地”，探索“异地研发孵化、驻地招才引智”协同创新模式，推动科技创新共同体建设。

（三）促进沿黄交通基础设施互联互通

完善交通、能源、水利等跨省区重大基础设施体系，推进新型基础设施建设。加快济郑高铁、太绥高铁、焦洛平高铁等跨省铁路重点项目建设，加强鲁豫、豫晋、陕蒙、甘青等毗邻省区高速公路连接，加快形成以“一字型”“几字型”和“十字型”为主骨架的黄河流域现代化交通网络①，提升济南、青岛、烟台、西安、宝鸡、大同、呼和浩特等国家物流枢纽建设，深化山东港口一体化改革，共建内陆“无水港”，加强沿海港口和内陆港联动合作，构建“通道+枢纽+网络”跨区域物流运输体系。

（四）持续推动开放合作和平台对接

加强与其他区域战略的对接，促进自由贸易试验区建设协调联动。积极参与高质量共建“一带一路”，以高水平对外开放拓展发展空间。发挥黄河流域自贸试验区联盟、黄河流域海关关际合作机制、黄河流域跨境电商博览会、上合示范区等开放平台作用，进一步提升黄河流域经贸合作和人文交流水平。促进中欧班列开行城市之间加深合作。推进京昆高铁雄安至忻州段、京港台高铁雄安至商丘段、沿海高铁天津至潍坊段、聊城至邯郸至长治高铁等项目，深化山西、河南、山东、内蒙古等与京津冀多领域合作。实施西安—重庆、西安—十堰、西宁—成都等铁路工程，构建江河互动的江铁联运大通道。

（五）推进多层次合作示范

借鉴长三角G60科创走廊经验，依托重点交通通道、产业园区、科技园区，打造西安—郑州—济南等跨区域科创走廊。着力推动鲁豫省际交界地区、晋陕豫黄河金三角省际交界地区、“几字弯”地区联动发展，打造全国省际交界地区一体化发展的示范样板。做强省会城市，将济南、郑州、太原、西安、兰州、西宁等具有较好发展条件的重点区域集聚人口和产业，支持有条件的城市建设国家中心城市。推进郑州大都市区的建设，依托其“米字型”交通优势扩大核心区产业对周边地区的带动作用，充分发挥西安在高等教育、科技创新、航空产业、国际旅游消费中心和对外开放高地的优势，强化对更大范围区域的辐射力。提升区域性中心城市能级。依托资源、区位等打造一批具有竞争力和辐射作用的区域性中心城市，发挥中心城市在流域发展中的引领带动作用。

注：

①“一字型”为济南经郑州至西安、兰州、西宁的东西向大通道；“几字型”为兰州经银川、包头至呼和浩特、太原并通达郑州的综合运输走廊；“十字型”为包头经鄂尔多斯经榆林、延安至西安的纵向通道和银川经绥德至太原，兰州经平凉、庆阳至延安至北京的横向通道。

（作者单位：中国宏观经济研究院国地所）