优化粮食产销区划分办法健全主产区利益补偿机制

党的二十届三中全会《决定》提出，“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。长期以来，我国产销区政策在保证粮食安全方面发挥了重要作用，但存在产销区划分与实际不一致、横向补偿政策不完善、农民增收效果不理想和地方种粮激励不明显等问题，“产粮大省、财政弱省、经济穷省”局面日益凸显。建议优化粮食产销区划分办法，健全主产区利益补偿机制，切实做到让农民种粮有利益，让主产区抓粮有动力。

一、粮食产销区政策存在区划与实际不一致、横向补偿政策不完善、农民增收效果不理想和地方种粮激励不明显等问题

（一）主产区中高净调出率省数量减少，部分非主产区粮食贡献突出

一是粮食主产区中净调出省份减少。2003年我国13个主产区中粮食净调出率在5%以上的省份有10个，目前只剩下河南、内蒙古、黑龙江、安徽和吉林5个。二是新疆等平衡区省份粮食产量已达主产区水平。2023年新疆粮食产量423.8亿斤，比2003年增加268.7亿斤，仅比粮食主产区江西省439.6亿斤少了15.8亿斤，小麦、玉米产量分别居全国第6位、第8位。

（二）粮食主产区利益补偿以纵向为主，横向利益补偿机制发展滞后

我国针对粮食主产区建立了中央政府主导下的纵向补偿体系，主要包括玉米大豆生产者补贴、稻谷小麦最低收购价、农业保险保费补贴、产粮大县奖励等，这些政策对粮食的生产起到了重要作用。虽然中央曾出台主销区对主产区横向补偿的意见，如2018年出台的《关于深化粮食产销合作提高安全保障能力的指导意见》等，但作为受益者的主销区并未完全承担利益补偿供给主体的责任，粮食成本分摊机制尚未建立。

（三）粮食产销区之间财政收入差距拉大，农民收入差距依旧明显

一是主销区、主产区人均财政收入差距较大。2022年主产区人均财政收入为6286.2元，人均GDP为79382元，而同年度主销区人均财政收入高达13341.3元，人均GDP达121187元，主产区人均财政收入不及主销区的一半，人均GDP仅为主销区的65.5%。粮食产量第一的黑龙江省2022年人均GDP仅为51096元，达不到主产区的平均水平，2022年人均财政收入仅为4147元，不及全国人均财政收入的1/3，“财粮倒挂”困境突出。二是主产区农民收入与全国平均水平的差距明显。2023年去掉经济强省山东、江苏之后的11个主产区的农民人均可支配收入均值为2.07万元，比全国平均水平低4.7个百分点，且有10个主产区的农民人均可支配收入连续多年低于全国平均水平，表明了主产区农民收入与全国平均水平的差距正在扩大。三是产销区地方财政收入增幅差距明显。自1994—2020年期间，主产区地方财政收入增长38.64倍，产销平衡区、主销区分别增长42.20倍、48.49倍，主产区的财政收入增长速度明显低于主销区与产销平衡区，进而影响地方民生保障的投入。

（四）主产区粮食生产向个别省份集中，主销区和平衡区自给率下降

一是粮食产能向少数省份集中。2003—2023年主产区中7个北方省份粮食产量占比从55.7%增加到63.8%。粮食生产集中在提高生产效益的同时也集聚了风险隐患，2023年发生的“烂场雨”，导致受灾面积高达2790万亩，占全国小麦面积的8%，河南夏粮减产52.6亿斤，同比减少6.9%，导致全国夏粮减产0.8%。二是粮食主销区、平衡区自给率下降。据学者测算，7个主销区2014年粮食自给率为23.6%，2023年下降为16.8%，下降了6.8个百分点；而11个产销平衡区的粮食自给率，2014年为72.1%，2023年为69.1%，下降了3个百分点。长此以往，粮食发展的区域矛盾将更加突出，“谁来种地”的问题会更为凸显。

二、政策建议

（一）优化粮食产销区划分办法

建议农业农村部等相关部门统筹考虑粮食产量、财政收入、人均收入等多方面因素，以保障国家粮食安全、增加农民收入为目标，按照符合实际、化繁为简、切实有效的原则优化调整产销区划分办法，如可考虑将主产区、主销区和产销平衡区简化为主产区和主销区。重新划分的产销区可以五年为一个周期进行动态调整，避免个别年份因自然灾害、外部宏观经济形势等因素带来的影响，更好地发挥纵向利益补偿和省际横向利益补偿的作用。

（二）完善纵向利益补偿机制

一是加强财力支持力度。建议财政部、农业农村部等相关部门综合考虑粮食产量、粮食调出量等指标，提高主产区高标准农田补贴标准，加强水利、粮食仓储物流、气象监测预报等设施支持力度。二是税费优惠降成本。建议财政部、农业农村部、金融监管总局因地制宜减免主产区县级中央财政专项项目配套、农业保险保费补贴配套。建议国家税务总局对农业水利设施免征土地使用税，对从事粮食生产流通的企业免征进口环节增值税等。三是强化经济社会发展要素支持。国家发展改革委等部门通过预算内投资、专项债券、中长期贷款等方式实现主产区基础教育、医疗卫生、养老托育、水电路气等基础设施提档升级，公共服务能力全面提升。

（三）探索横向货币补偿办法

产销区之间的横向补偿机制，涉及到中央和地方、产区和销区的关系，效率和公平、激励和约束的政策取向，兼顾到区域经济发展和客观条件，需要考虑到粮食生产、流通、消费等相关因素。建议财政部、农业农村部等相关部门综合考虑专家学者观点，确定粮食横向利益补偿标准。借鉴对口帮扶机制，建立主产区和主销区的结对关系，可以是“一对一”或“多对一”的组合方式，由中央组织相关结对省份签订横向利益补偿机制责任书。统一收缴、管理和拨付补偿资金，主销区按一定标准先向中央财政缴纳补偿资金，再由中央财政按贡献大小将缴纳资金拨付给主产区。

（四）实行产业横向协同帮扶

建议农业农村部、国家税务总局等部门加强政策支持和地方指导，鼓励主产区和主销区签订战略协议，打造“产运储加销”全产业链。鼓励主产区和主销区建立粮食生产合作机制，共建粮食生产基地。鼓励主销区粮食加工企业到主产区投资建厂，通过技术水平和管理经验提升主产区粮食产业现代化水平。鼓励主销区与主产区共建粮食物流体系，打造粮食物流中转基地，突破粮食运输瓶颈制约。鼓励主销区企业适当增大异地储备规模，将粮食仓储向主产区迁移。

（五）开展人才技术横向交流

一是推动人才交流。建议各地探索建立主产区和主销区领导干部挂职交流挂职机制，实现党政干部双向互派。开展“两区”高校、医院、社团、村企等多维度合作，实现教师、医生、专家柔性引进，有序流动。二是实现技术共享。建议科技部等相关部门指导主销区针对粮食调入的种类，面向对应的主产区，设置粮食产销科技合作项目，由双方农业科研机构共同实施，支持主销区与主产区开展粮食产前、产中、产后各环节农业科技合作，提升主产区粮食全产业链科技含量，促进粮食产业高质量发展，增加农民经营收益。

〔本文系国家社科基金项目“工农两部门劳动生产率‘不收敛之谜’与城乡融合路径研究”（编号：22BJY209）的阶段性成果〕

（作者为中国宏观经济研究院产业所助理研究员）