深刻把握城乡关系演变逻辑加快完善城乡融合发展体制机制

党的二十届三中全会提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然”，要求“完善城乡融合发展体制机制”。在现代化进程中，中国共产党始终坚持马克思主义理论指引，推动城乡关系从二元对立向融合发展演进，为经济社会发展提供强劲动能。深刻把握我国城乡关系演变的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，对于深刻学习领会、全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，完善城乡融合发展体制机制，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，推进共同富裕和中国式现代化都具有重要意义。

一、城乡关系从二元对立到融合发展的历史进程

自新中国成立以来，我国城乡关系经历了从分离对立、到互动统筹、再到城乡一体、最后到融合发展的深刻历史变迁。

建设时期的城乡关系（1949—1978年）：艰难选择和城乡对立。从1958年起，我国建立起严格的人口流动限制、农产品统购统销和人民公社等制度体系，在经济、政治和社会管理等方面形成城乡分治格局，形成了农业支持工业、农村支持城市的局面。也正因为此，我国在一穷二白基础上建立起较完整的工业体系，但也形成了相互对立的城乡二元结构体系。

改革时期的城乡关系（1978—2012年）：互动调整和统筹发展。1978年，改革从农村率先试水，家庭联产承包责任制首先打破“禁锢”，之后逐步放开价格管制、放松人口流动限制、废除人民公社，农村生产力得到迅速释放，城乡二元体制逐步松动。20世纪90年代后，改革偏向城市，农村剩余劳动力流入城市、农用地转为非农用地，城乡差距进一步拉大，2002年城乡居民收入差距比超过3倍。此后，党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展”，农业税全部取消，户籍制度改革、土地制度改革逐步推进，农民福利逐步提升，党的十六届六中全会提出要“逐步实现城乡基本公共服务均等化”，都为城乡统筹发展创造了重要条件。

新时代的城乡关系（党的十八大以来）：城乡一体和融合发展。以习近平同志为核心的党中央高度重视城乡关系发展，作出一系列重要部署。2013年12月，党中央召开中央城镇化工作会议，提出“城镇化是城乡协调发展的过程”。2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划。党的十九大提出“实施乡村振兴战略，从全局和战略的高度把握和处理工农关系、城乡关系”。2018年9月，习近平总书记在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时强调“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败”；指出：“我国拥有13亿多人口，不管工业化、城镇化进展到哪一步，城乡将长期共生并存”。此后，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，国家城乡融合发展试验区建设走深走实，2020年以来的中央一号文件和农村经济工作会议等，推动城乡融合发展进展显著。2024年7月，党的二十届三中全会提出“完善城乡融合体制机制”的改革要求。

二、深刻理解和把握城乡关系的理论指引

（一）马克思主义为推进城乡关系发展指明方向

马克思、恩格斯高度重视城乡关系问题，认为“城乡关系一经改变，整个社会也会跟着改变”。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出“资产阶级使农村屈服于城市的统治”。恩格斯在《共产主义原理》中提出，废除私有制后农业将会“进入繁荣的新时代”，并强调“通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展”。马克思主义从历史视角总结了城乡关系从混沌一体、到矛盾对立、再到融合发展的演变过程，深刻揭示城乡融合是城乡关系发展的必然趋势。

（二）中国共产党人继承和发展马克思主义城乡关系理论

1949年3月，毛泽东主席在中共七届二中全会上提出“使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家”的战略构想，并指出党的工作重心必须由乡村转移到城市。1956年，毛泽东主席发表《论十大关系》，指出“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密联系起来”。1978年，中共十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。邓小平主张进行生产关系改革，并提出“先农村，后城市”的思路，改革从农村率先突破，逐步向城市拓展。1984年，邓小平指出：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”20世纪90年代后，在偏向城市的改革进程中，城乡差距进一步拉大。1999年，江泽民提出，城乡差距大，农业人口多，是长期制约我国经济良性循环和社会协调发展的重要因素，并在党的十六大报告中首次提出“统筹城乡经济社会发展”，发挥城市对农村的带动作用，特别是要“加快城镇化进程”，努力实现城乡经济社会一体化发展。胡锦涛在党的十八大报告中进一步提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

（三）党的十八大以来，习近平总书记深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，对城乡融合发展作出一系列重要论述，为推进城乡融合发展提供了根本遵循

在把握规律上，提出遵循“城的比重上升，乡的比重下降”“城乡将长期共生并存”两大客观规律；在历史方位上，提出“城乡融合发展是国家现代化的重要标志”“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”；在着力点上，要求“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”；在主攻方向上，强调“要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡”；在重要切入点上，指出“率先在县域内破除城乡二元结构”；在目标导向上，要求逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化；在实现路径上，要求“向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。

三、重塑城乡关系夯实推进中国式现代化的实践基础

（一）为统筹新型城镇化和乡村全面振兴提供基础条件

处理好城乡关系，是充分发挥新型城镇化和乡村全面振兴两大战略合力效应的前提条件。一方面，处理好城乡关系，提升新型城镇化质量，有利于扩大投资、增加就业、刺激增长，也可以为乡村振兴提供发展动力。党的十八大以来，我国新型城镇化战略实施取得历史性成就，全国城镇人口从2012年的7.22亿人增加至2023年的9.33亿人，常住人口城镇化率从53.10%提高至66.16%，农民工总量从2.63亿人增加至2.98亿人。另一方面，处理好城乡关系，推动乡村全面振兴，有利于推动农业农村现代化。随着乡村产业多元化发展，农村一二三产业融合发展体系加快建立，农业产业链价值链持续延伸，农产品加工转化率达到72%，中央厨房、农商直供、农村电商等新业态新模式不断涌现，增强城乡经济联系。

（二）为扎实推进共同富裕提供重要支撑

党的十八大以来，得益于城乡关系的调整，我国城乡发展差距总体缩小。一方面，城乡居民收入差距不断缩小。农村居民收入增长快于城镇居民，城乡居民收入比从2012年的3.10持续缩小至2023年的2.39，农村居民人均可支配收入达到21691元，农民群众幸福感、获得感不断提升。另一方面，城乡发展一体化迈出新步伐。城乡基本公共服务普惠共享，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度基本建立，2023年底，基本医疗保险参保覆盖面稳定在95%以上，基本养老保险参保人数达10.66亿人。城乡基础设施一体化水平提升，全国农村自来水普及率达到90%，农村卫生厕所普及率超过73%，农村地区互联网普及率为66.5%，农村生活条件得到较大改善。

（三）为推进中国式现代化提供重要保障

中国式现代化既要有城市的现代化，又要有农业农村现代化。一方面，城市现代化水平显著提升。2022年，我国城市数量达到691个，建成区面积6.4万平方公里，城市燃气普及率98.06%，供水普及率99.39%，人均公园绿地面积15.29平方米，城市道路长度55.22万公里，建成城市轨道交通长度9575公里，建成40个智慧城市时空大数据平台。城市功能不断完善，城市人居环境显著改善，城市治理水平明显提高，人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。另一方面，农业农村现代化取得长足进步。全国主要农作物耕种收综合机械化水平超过73%，农业科技进步贡献率超过63%，累计建成10亿亩高标准农田，农作物良种覆盖率在96%以上，主要农产品人均占有量超过世界平均水平，农产品供给极大丰富。大力推进乡村建设，目前具备条件的乡镇和建制村都通了硬化路，农村自来水、5G和生活垃圾收运处理的普及率在90%以上，农村人居环境持续改善。

四、走中国特色的城乡融合发展之路

党的十九大以来，城乡要素流动更加顺畅高效，城乡公共资源普惠共享进步明显，农村一二三产业融合发展体系加快建立，城乡发展差距和居民生活水平差距持续缩小，县城城乡融合纽带作用不断增强。但是，部分领域改革滞后、公共资源错配、政策协同不足等问题仍制约着城乡融合发展的成效。我国正处于正确处理工农关系、城乡关系的历史关口，必须统筹新型城镇化和乡村全面振兴，完善城乡融合发展体制机制，走中国特色的城乡融合发展之路。

（一）统筹战略实施

一是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴战略实施。落实国土空间规划要求，基于地方发展阶段和资源禀赋，因地制宜、分区分类实行差异化策略，探索多元化城乡融合发展模式。二是健全统筹战略实施的体制机制和政策体系。建立健全常态化的统筹协调机制，建立相应统筹激励约束机制。建立健全有利于城乡间要素双向流动、要素市场化配置的体制机制，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入。三是把县域作为城乡融合发展的重要切入点，因地制宜增强县城中心功能，探索扩权强镇机制体制突破，建设中心镇、专业镇和特色镇，增强对周边地区的辐射带动作用。

（二）贯通城乡空间

一是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，增强城镇地区对乡村的带动能力。二是加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。三是因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。四是建设宜居宜业和美乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。五是落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线要求，构建生态保护补偿机制，一体化推进城乡生态保护修复，创新生态产品价值实现。

（三）畅通要素流动

坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动。一是遵循规律，科学研判城镇化和乡村发展趋势，以常住人口为基数合理配置公共资源，推动农业转移人口全面融入城市，建立激励机制吸引人才入乡返乡。二是统筹规划城乡建设用地，大力推进低效闲置用地的再开发再利用，深化农村土地制度改革，加快形成城乡统一的建设用地市场。三是健全财政投入保障机制，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。完善多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系，增强金融服务能力。建立健全工商资本入乡促进机制，积极引导社会资本和各市场主体广泛参与新型城镇化建设和乡村全面振兴，形成多元化的投融资格局。四是建立科技成果入乡转化机制。健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，建立健全农业科研成果产权制度，建立有利于涉农科研成果转化推广的激励机制与利益分享机制。五是完善农村信息基础设施，加快数据要素流转，使得数字技术向农村地区生产、生活、治理、服务等全面渗透，打破城乡数字壁垒。

（四）强化体系支撑

适应乡村人口变化趋势，优化村庄布局、产业结构、基础设施和公共服务体系。一是统筹城乡产业体系。坚持产业兴农、质量兴农、绿色兴农，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系。积极推动农业农村资源深度开发和产业链拓展延伸，促进农村一二三产业融合发展，提升农村产业发展水平，构建城乡产业协同发展格局。二是统筹城乡基础设施体系，健全共建共管模式。以市县域为整体，统筹规划城乡基础设施和市政公用设施。构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。健全分级分类投入机制。合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，使农村基本具备现代生活条件。三是统筹城乡公共服务体系。加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。提升乡镇卫生院医疗服务能力，加强县域紧密型医共体建设，全面推进健康乡村建设。加强农村社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多Ta0yvPyPUO9ywGXByGjlkg==层次社会保障体系。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，因地制宜推进区域性养老服务中心建设，鼓励发展农村老年助餐和互助服务。

（五）创新治理保障

一是健全城乡共建共治共享的社会治理制度。在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。促进城乡治理一体化，将城市先进的治理方式、技术手段及治理网格延伸覆盖到乡村，充分调动农村居民参与乡村治理的主动性积极性，提升乡村治理能力和水平。二是繁荣发展乡村文化。推动农耕文明和现代文明要素有机结合，推动新时代文明实践向村庄、集市等末梢延伸，促进城市优质文化资源下沉。创新抓手载体，发挥村民自治作用，持续推进农村移风易俗。推动群众性文体活动健康发展。加强农村防灾减灾工程、应急管理信息化和公共消防设施建设，建设平安乡村。三是推动城乡居民共同富裕。实施农民增收促进行动。持续壮大乡村富民产业，强化产业发展联农带农。促进农村劳动力多渠道就业，加强农民工职业技能培训，做好大龄农民工就业扶持。积极推广以工代赈。鼓励以出租、合作开发、入股经营等方式盘活利用农村资源资产，增加农民财产性收入。

〔本文系中国城市和小城镇改革发展中心2024年度重点课题“‘十五五’统筹新型城镇化和乡村全面振兴研究”（编号：2024A01）研究成果转化〕

（孔翠芳，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员。张晓明，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员）