突出背景性、阶段性、地域性、体感度视角探索适合国情的营商环境指标体系构建思路

党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，并对此作出了新的部署。这是在新的历史起点上把优化营商环境进一步引向深入的动员令。加强营商环境建设，离不开探索构建既有国际性又有中国特色的适合我国国情的营商环境指标体系。国际上，最具代表性的营商环境评价体系是由世界银行发布的，今年10月又刚刚推出了新指标体系的首份评估报告。我国虽多年参评世界银行的全球营商环境评价体系，但该指标体系因具有较典型的西方背景，在中国的应用具有一定局限性，因此我们应予以借鉴，但又不宜完全搬用。鉴于此，我们有必要构建适合国情的营商环境评价指标体系，本文将对相关思路进行尝试性地探索。

一、世界银行新营商环境指标体系的创新性

2023年，世界银行正式发布了新营商环境成熟度指标体系。与世界银行《营商环境报告》的旧指标体系相比，新指标体系的内容与形式有许多变化与创新，其具有的先进性值得我们借鉴。

（一）分层分类，精细化评估

指标体系以企业全生命周期为主线，拆分为十大主题事项，每个主题下设多指标，共计796个。指标分为监管框架、公共服务和效率指标三个维度，评估内容丰富且评估事项链条更长。

（二）政策导向，精准定位

指标选取与数据获取具有鲜明的政策导向性，旨在通过第一、二维度指标的研究，确立“监管+服务”体系的最佳典范，如在“市场准入/开办企业”领域，明确指出公司名称验证和实益所有人信息透明化等为良好监管规则。

（三）与时俱进，强化数字化权重

数字化能力成为评估公共服务质量的关键因素。指标体系不仅将网络接入与供电、供水并列为三大主要公共设施，还强调公共服务体系中数字技术应用及信息互通性，以大幅降低企业运营成本，提高行政审批效率。

（四）重视实质数据，减少标准化案例

该体系相比标准化案例的使用，更加倚重专业人士和行业机构的数据，这类数据更具代表性，能更准确反映经济体的实际营商环境。例如，在30组指标中，仅有3组可能采用个案分析方式。

（五）注重企业感受，强调“一手”真实

在专家调查基础上，采用了企业调查数据收集方式，由企业管理者匿名填报，获取企业真实数据，评估企业实实在在的获得感和真正的感受度。

二、构建“中国特色”营商环境指标体系的重点难点

通过以评促改，全国营商环境持续优化，但当前我国营商环境依然存在一些突出的普遍性问题。有的属于老问题在新的政策环境要求下进一步被凸显，还有一些属于新情况下的新问题。这些情况均应在构建有中国特色的营商环境指标体系中得到进一步关注。

一是体制机制统筹联动不足。营商环境覆盖面广、牵扯范围大，作为一项系统工程，营商环境优化行动如果缺少高位统筹，联动不足，那么单兵突进往往成效有限。二是对待民营企业不够平等。各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的环境还不够友好，“民营经济31条”贯彻落实有待深入。民营企业融资难、招投标环境不公平等问题在开展营商环境评估时有必要予以重点关注。三是企业审批等手续负担较重。近些年来，国家层面的审批程序总体来说有所减少，但是审批手续仍然是压在企业身上的一副不轻松的担子，尤其是数据共享问题对审批效率造成了掣肘，如很多部门的政务平台之间的数据尚未真正实现共享流通，常存在需要企业重复申报的现象。四是地方保护阻碍全国一体化大市场形成。部分地方仍不同程度存在歧视外地企业、实施不当行政干预等地方保护和市场分割问题，对文件合法性审核和公平竞争审查落实不到位。部分统计规则等还需为适应建设全国统一大市场的要求而进行深化研究、调整完善。五是政策一致性不足。如存在不同部门政策“打架”的情况，“新官不理旧账”现象也时有发生，这些问题会直接影响行政效能，而政策的稳定性也会影响企业的投资预期和投资行为。六是地区发展不平衡。由于我国各地区间资源禀赋、发展定位、现实条件等存在一定差距，评估时应该分地区制定个性化特色指标，实现同类地区可比，突出因地制宜。

三、建议举措

结合实际存在的突出问题，本文从国家层面、地区层面及企业层面提出三个层次的建议举措。

（一）建立国家层面的相对普适性指标体系

组织各地进行评测，目的是以评促改，而不是“排名应考”。建议注意从阶段性视角和背景性视角出发，研究出台在全国范围内具有相对普适性的营商环境指标体系。阶段性视角是指指标选取应注重我国所处的发展阶段特征；背景性视角是指指标选取应注重基于我国制度性背景条件。

1、考虑纳入反映体制机制方面的考察指标

这是基于我国政府具有较强资源配置能力的制度背景来考虑的。一是建议设置评估工作组织体系情况的指标。重视建立工作组织体系，形成实际的相关领导机构，以高协调性的组织领导推动工作落到实处。二是建议设置反映全局统筹情况的指标。“不谋全局者，不足谋一域”，地方党委和政府应统筹进行谋划部署，出台一揽子实施办法。三是设置反映部门间协同联动等情况的指标。各级各部门同频共振、合力攻坚，树牢“一盘棋”思想，加强联动，形成工作合力，避免各自为战。

2、完善惠企利企政策法规方面的考察指标

从背景性视角来考虑，举例而言，一是考虑到我国以公有制为主体多种所有制经济共同发展的基本国情，可设置考察对不同所有制企业平等对待程度的指标，如民营企业的中标率、民营企业的贷款融资率等。二是考虑到我国中央和地方关系中的地方保护主义问题，有必要设置促使地方良性竞争的指标。如在知识产权保护方面，设置属地企业作为被告的诉讼立案率等可明确量化的指标。此外，还可考虑设置跨地区的考核指标。

从阶段性视角来考虑，一是建议设置反映政策一致性方面的指标。如对于因发展阶段变化而产生的对企政策变化，可考察是否采取了一定的补偿措施来减少企业的损失等。二是在考察行政审批效率方面，考虑到目前我国信息化系统建设繁多带来了数据分散现象，同时存在数据要素流通共享机制尚未成熟的阶段性问题，可设置数据打通共享方面的考察指标。

（二）建立地方层面的特色指标体系

以国家层面的指标体系为基础，鼓励各地因地制宜地完善更具地方特色的指标体系。在设立地区性的指标体系时，建议从三个方面进行考虑。

一是结合地区不同战略定位选取指标。国家对不同区域、省市有不同的定位，如福建作为“台胞台企登陆第一家园”，可设置考察“两岸融合”的相应指标，包括反映闽台融合市场准入、两岸标准共通服务、台企资质评估及认证体系、两岸产学研企共同制定行业共通标准等方面情况的指标。再如广东省为突显以粤港澳大湾区作为新发展格局战略支点的定位，可设置考察携手港澳企业共同发展的指标；海南为突出中国特色自贸港建设，可设立与对接国际经贸规则的对外开放自贸港全域标准体系有关的考察指标等。

二是结合地区发展阶段优化指标。我国各地的经济社会发展水平不同，如相对落后地区多处于企业进入阶段的营商环境建设过程，这部分地区营商环境建设的主要内容往往是围绕商事制度改革，因此应更加注重强调考察市场主体的“准入难”和“准营难”问题方面的指标设立；发展水平居中的地区，多处于企业成长阶段的营商环境建设过程，市场主体在短期内剧增，因此应注重设置反映市场公平竞争、要素供给成本等方面的指标；发达地区则多处于企业成长阶段迈向高质量发展阶段的营商环境建设过程，应注重设置反映企业转型升级、创新及企业新质生产力发展等方面的相关指标。

三是结合地区文化特色构建指标。我国各地历史文化丰富且多元，如西藏地区可考虑建立传统文化对企业营商影响的指标；东北地区则应强调有关延边文化对贸易影响的相关指标等。

（三）加强从企业体感角度建立指标体系

营商环境如何，市场主体最具有发言权。重视从企业视角对营商环境进行评价，才是真正回归营商环境建设的初衷。

一是围绕着市场主体核心要素。改变政府政绩导向，建议以市场主体感受作为优化营商环境评价的主要依据，从企业感知视角设置更多指标进行营商环境评价。

二是采用大数据手段客观全面反映企业感受。大数据可以从传统统计渠道之外的多种维度，获取海量的行为主体在无意情况下产生的数据。大数据分析能够更真实地反映相关主体的意愿和偏好，为“客观”地反映“主观”感受提供了新的思路。

三是采用高频数据及时反映企业感受。目前国内外政治经济形势变化加速，国家采取的政策举措呈现出动作更快的趋势。高频数据相比低频数据而言，能够更加适时地反映包括企业主体感受在内的营商环境状况，这也为相关部门及时高效调整政策举措提供了便捷可行的手段。

（作者为国家信息中心学术办副主任、高级经济师）