系统分析模式下我国中小学教师退出政策研究

摘 要 教师退出机制旨在引导不合格、不胜任的教师有序退出一线教学岗位，完善“能进能出”的教师管理体制。以政策系统分析模式为理论框架对我国中小学教师退出政策进行分析，可以深入理解教师退出政策与社会环境之间的互动关系。研究发现：解决学龄儿童减少带来教师过剩问题的需求、优化对不合格教师管理的需求、应对教师队伍结构性紧缺以及缓解教师职业倦怠的需求等多重因素形成了政策的需求性输入;央地协同机制下的双向互动、民众的信任与高质量教育愿景下的共识等因素构成了政策的支持性输入。政策输出呈现以地方政策输出为主、自愿退出与强制退出相结合、国家规范与地方特色有机融合、关注对退出教师的人文关怀等特点。政策反馈主要通过地方政府的实践性反馈、学校作为政策执行者的中间性传递、社会舆论与政府之间的互动来实现。考虑到中小学教师退出政策在输入、输出与反馈方面的特点，未来应进一步优化政策设计，提升政策的民主性和科学性;强化政策执行，宣传与人文关怀双落实;完善法律保障，使教师退出有法可依。

关键词 教师退出机制;中小学教师退出政策;政策系统分析模式;教师队伍建设

引用格式 曾凡婷，张振改.系统分析模式下我国中小学教师退出政策研究[J].教学与管理，2024（34）：7-12.

早在2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》就前瞻性地提出“建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制”[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步强调“加强教师管理，完善教师退出机制”的重要性[2]。2011年《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》指出，“开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点，建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制”[3]，标志着我国首次以试点形式对教师退出机制进行实践探索。同年，宁夏率先建立教师退出机制[4]，实行教师弹性退休。2013年，全国推行中小学教师定期注册制度，明确规定“定期注册不合格或逾期不注册的教师不得从事教学工作”[5]，“目标是让教师队伍有很好的‘源头活水’，对个别不符合教师要求的老师能够清除出去”[6]。2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，我国教师队伍“准入、招聘、交流、退出等机制还不够完善”[7]，重申建立完善教师退出机制的紧迫性。近年来，《宁波市中小学（幼儿园）教师退出机制实施办法（征求意见稿）》等地方性教师退出政策的出台引发社会热议。从国家顶层规划到地方的实践探索，我国已积累了较为丰富的教师退出经验，但是各地在教师退出的具体实施上仍存在较大争议，政策实施效果与政策目标还有差距。

本研究基于政策系统分析模式，选取中央与地方中小学教师退出相关政策文本共136份（1993年3月-2024年3月），深入剖析政策制定的输入因素，总结政策输出特点，确认政策反馈及其对未来政策的影响;全面揭示退出政策与环境间的动态互动关系，旨在为各级政府优化退出政策提供坚实的理论基础和实践指南。

一、中小学教师退出政策的系统分析框架

政策系统分析模式由美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）提出。在1965年《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿全面展示了政治系统分析框架。他指出，政治过程是公共政治系统为维持自身运转对环境影响做出一系列反应行为的过程，可以简化为“输入—决策和行动—输出—反馈”的连续活动链条。输入是“集中并反映与政治压力相关的环境中的每件事”[8]，包括需求与支持两方面，作为政策的起因而存在。输出是“政治系统内部的一系列行为对环境所造成的后果”[9]，通过政治系统内部的决策过程，输入就成功地被转换为官方政策、决策和行动等输出[10]。反馈则是输出作用于环境后的信息回流，建立起政策执行与目标之间的紧密联系，为政策的持续改进提供新的输入信息。

本文基于政策系统分析模式构建中小学教师退出政策系统分析框架（如图1）。在此框架中，政治系统被视为一个整体，包括中央与地方两级政治系统，二者相互依存、相互影响。系统输入的需求和支持不仅来自于系统外部，也有来自于系统内部的反馈性输入。中央与地方政治系统作独立的子系统，根据各自对政策问题的深入转换，输出政策成果。这些输出的政策成果在执行过程中会产生新的需求和支持，成为下一轮政策调整的反馈性输入。

从政策系统分析模式的视角对中小学教师退出政策进行整体性分析的优势在于：首先，系统分析强调对政策问题进行全面的分析，以揭示不同影响因素间的复杂互动关系。在政策试点背景下，中央政府制定宏观指导方针，为地方实践探索提供方向性指引。地方的实践情况反馈成为中央调整和优化政策的重要依据。系统分析模式不仅可以揭示中央与地方在教师退出政策制定与执行中的循环往复、相互促进过程，凸显退出政策的动态适应性，同时也为我们深入理解政策的复杂特性提供了理论支撑。其次，系统分析将政策问题的解决视为持续的动态演进过程，关注政策与环境、制定与执行的相互作用，适用于分析较为复杂的长期性政策。完善教师退出机制需长期规划与多方协同，是一个复杂的系统性工程，系统分析有助于明晰政策过程中的需求、支持及新的反馈，为完善政策提供思路。

二、中小学教师退出政策的输入构成

在中小学教师退出政策的制定中，各种因素交织影响。输入作为政策起因，反映着政策背后的需求与支持，构成政策出台与完善的根本性动力。

1.外部环境对退出政策的需求性输入

这里的需求是指个人或团体为满足自身利益向政治系统提出的主张，作为系统运转的原材料而存在。当需求被纳入政治议程，就可能转换为输出。中小学教师退出政策就是应一定需求产生，这些需求促使教师退出被纳入政策议程。

（1）解决学龄儿童减少带来教师过剩问题的需求

近年来我国学龄人口占比不断下降[11]，教师资源面临过剩危机。研究预测，未来我国小学和初中教师资源将由充足或不足转为全面充足状态[12]。预计到2035年，小学教师将过剩149.55万人，初中教师经历先短缺后过剩，到2035年将过剩约37.26万人[13]。教师资源过剩问题若处理不当，将加剧教育资源浪费，破坏教育结构平衡，影响教师队伍稳定。健全教师退出机制，不仅能有效应对教师过剩问题，维持教育系统供需的动态平衡，还能激发教师专业发展动力，推动教师队伍持续向更高水平迈进。长远来看，完善教师退出机制对提升我国教育质量具有重要意义。

（2）优化学校对不合格教师管理的需求

当前不合格教师长期占据教学岗位，形成“劣质师资出不去，优质师资进不来”“富裕学科教师难出，紧缺学科教师难进”[14]。原因有二：一是不合格教师认定难。不合格教师通常包括师德失范、教学能力不足及发生重大教学事故的教师。不少地方政策鼓励学校自主制定教师考核评价方案作为教师退出的重要参考。然而由于教育活动的复杂多变，制定一套科学合理、灵活多样、操作性强的评价标准实属不易。二是实施退出的程序难。公办学校教师编制较为稳定，除非发生重大教学事故，否则学校管理者很难与教师解除聘任关系。受情感、人际关系等非制度性因素干扰，管理者往往也不敢或不愿轻易做出退出的决策。随着学校治理能力现代化的推进，构建合理、合法的教师退出机制，破解对不合格教师的认定和退出难题，成为当务之急。

（3）应对中小学教师队伍结构性紧缺的需求

教师队伍的结构性紧缺指教师编制管理上存在的“总量超编，结构性缺员”[15]，即各地编制管理部门均反映编制充足，学校却面临一线教师短缺的困境。这主要是因为非教学岗位对编制的长期占用，以及产假、病假等造成教师岗位的临时性空缺。招聘代课教师成为解决教师短缺的措施之一，但代课教师与在编教师之间普遍存在“同工不同酬”问题，极大地增强了代课教师流动性，使得这一措施仅能作为权宜之计。缓解教师队伍结构性紧缺的关键在于优化编制资源的配置。教师退出机制能通过清退不合格教师，将编制资源留给一线优秀教师，形成“人编分离、编制回收”[16]，从而推动教师编制的精准调控与高效利用。

（4）缓解教师职业倦怠的需求

不同学段、职称和教龄的教师在职业倦怠上存在显著差异，高学段、中级教师、教龄10年以上的教师更为显著[17]。这些教师教学经验丰富，但受身体状况、家庭生活及外在激励不足等影响，在教学研究的投入逐渐减弱，不少教师存在放弃追求高级职称或“任高级职称岗后出现职业倦态、退居二线等现象”[18]。对教师个人来说，退出机制能对教师形成激励，增加教师职业紧迫感，倒逼其主动要求进步，渡过职业倦怠。对学校来说，退出机制能帮助学校觉察不合格、不胜任教师，针对性地开展教师培训，提升教师队伍整体水平。对于那些难以克服职业倦怠的教师，学校及教育行政部门可提供离岗、转岗或提前退休等多元选择，确保困境教师得到妥善安置，不仅体现了退出政策的人文关怀，还有助于优化教师群体的年龄结构。例如，浙江省武义县、山东省平阴县等就通过待遇保障、培训支持和灵活转岗等措施，有效应对了教师职业倦怠。目前这些实践尚未形成普及效应，教师职业发展难题仍需综合施策，优化教师群体的年龄结构和整体素质可以借助于科学的教师退出机制。

2.外部环境对退出政策的支持性输入

支持汇聚了来自环境的各类资源，为政策目标的实现注入强大动力。系统分析将支持分为以行动进行的显性支持和以态度进行的隐性支持[19]。

（1）显性支持：央地协同机制下的双向互动

显性支持即“倡导或追求某些目标、思想、制度、行为或者个人”[20]，其表现形式往往为组织和个人的具体行动。在中国特有的“属地管理和行政逐级发包的治理模式”[21]下，中央与地方呈现出紧密的协作互动关系。中央政府制定宏观政策，为地方提供指导框架和参照标准，确保教师退出机制在全国范围内的一致性和基本规范。同时，中央将事权下放，鼓励地方创新，以增强政策的适应性和灵活性。地方政府则根据中央的宏观指导，结合本地实际情况确立合理的政策目标，制定体现地方特色的政策内容，并选择适合的政策工具加以实施。这种央地协同的模式不仅可以改善地方教育系统的教师管理问题，还可以通过地方试点验证政策的有效性，为中央层面不断改进退出政策提供宝贵而丰富的实践经验，共同推动我国教师退出机制的完善。

（2）隐性支持：民众信任与高质量教育愿景下的共识推动

隐性支持指“形成某种态度、性情或者是以某个人的名义采取行动的能力等方面的心理取向”[22]，通常表现为一种态度或情绪的保持。在教师退出政策的语境下，隐性支持首先体现在民众对政府治理的深层次信任与依赖上，这种依赖强化了民众和政府之间的联系，为政策的实施营造了良好的外部环境，构成了退出政策的稳固基石。其次，社会对高质量教师队伍的普遍期待构成了隐性支持的另一重要维度。在互联网时代，公众对优秀教师的赞扬和对不合格教师的“零容忍”态度通过媒介平台的广泛传播快速凝聚成一股强大的社会共识，这种共识不仅推动了教师退出政策的完善，也激发了公众对政策实施过程的积极参与和监督。如北京市丰台区通过《关于推进丰台区中小学教师“区管校聘”管理改革工作的若干措施》后，由新浪微博发起的“防止教师躺平 多地探索教师退出机制”话题迅速登上热搜第一。此类讨论不仅加深了公众对教师退出的理解，也让地方政府接收到来自公众的建议、疑惑或不满，促使地方将教师退出机制纳入政策议程，或推动已实施退出政策的地区渐进地进行政策调适。

（3）支持的量度：正向支持、负向反对和中立态度的净值

支持并非都是正向的，也包含负向的声音。在输入因素中需要考虑支持的“量度”，即“一定社会成员、团体的正向支持、负向反对和中立的净值”[23]，以便衡量支持给政策目标所造成的影响。正向支持者是政策的重要推动力，他们期望通过教师退出政策的实施，打破公办教师职业的稳定性，为教师队伍注入新的活力和竞争力。负向反对者的声音同样不容忽视，他们担忧贸然实行教师退出政策带来的负面影响，如损害教师的基本权益、引发教师队伍的不稳定等。中立态度者对政策的判断往往受多种因素影响，包括个人教育背景、职业背景等。在制定教师退出政策时，政策制定者需审视不同立场的声音，深入调研和征求公众意见，确保政策设计既符合教育改革的长远目标，又能兼顾各方利益，使政策得到广泛认同与有效执行。

三、中小学教师退出政策的输出构成

系统分析将公共政策视为系统输出的产物[24]。总结政策输出特点，不仅有助于精准把握政策实施的现状，还为完善和优化政策提供了有力依据。

1.制定主体：地方政策输出为主

我国教育发展水平的地域差异要求教师退出政策必须考量地方特性，在试点探索中持续优化。自1993年《中华人民共和国教师法》以立法形式确立教师解聘形式以来，中央与地方相继出台多部教师退出相关政策（见表1）。中央层面共发布11项与教师退出直接相关的政策，占政策总数的8%;地方政策更为丰富，共125份政策文本，覆盖省、市、区/县三级行政区划，分别占政策总数的55%、30%、7%。目前5份中小学教师退出专项政策均出自地方，包括浙江省宁波市、浙江省乐清市、陕西省汉中市及四川省金堂县等地，展现了地方政府在政策实施中的积极响应与细致规划，也表明教师退出已成为部分地区教育改革的重要议题。此外，地方教师退出政策的内容也各具特色，比如吉林省延边市的老龄教师退出制度、广东省韶关市的乡村教师退出制度、四川省广元市的名教师退出制度和吉林省的中小学思政课教师退出制度等。

2.退出形式：自愿退出和强制退出相结合

“从教师个体的退出意愿来看，教师退出包括自愿性退出和强制性退出。”[25]自愿性退出指教师因个人原因主动申请离开教师队伍，退出原因包括转行、脱产学习、留学、政策允许下的病休和提前退休等。相较之下，强制退出则体现了学校及教育行政部门对教师素质与教学质量的严格把控。当教师因能力不足或师德失范等原因无法胜任教学岗位时，学校及教育管理部门将依据相关法律法规和政策对教师实行强制退出。但强制退出也面临诸多挑战，如贵阳市贵安新区实行“首次取消目标绩效、再次调离转岗、三次落聘退出”[26]的末位退出机制，因其涉及学校、教育行政部门、教师等多方利益，若执行不力或流程繁琐，将直接削弱政策效果，甚至影响教师的职业认同感和幸福感。目前，各地对强制性退出的对象、标准、程序及教师权利保障方面异质性较强，强制性退出成为教师退出政策研究的焦点与难点。

3.退出标准：国家规范与地方特色有机融合

科学、合理的退出标准不仅可以确保退出决策的客观公正，也能作为教师职业发展的导向标，促进教师自我定位与专业成长的精准对接。当前不合格教师的判定依据主要来自《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》《中小学教师资格定期注册暂行办法》和《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等法律和政策规定，涵盖道德操守、职业态度、教育教学能力及遵纪守法等维度。各地在遵循国家统一标准的同时，积极制定符合本地教育生态的退出标准，如浙江宁波在国家规范的基础上，倡导学校广泛听取教职工意见，制定校内教师退出实施细则，体现了高度的自主决策和民主参与精神。这种“中央定调、地方创新”的模式，实现了国家规范与地方特色的有机融合，增强了退出的灵活性与适应性。

4.退出保障：重视人文关怀，促进教师职业再发展

妥善安排教师退出后的保障措施是保障教师权益、减轻教师顾虑的重要环节。教师的退出意味着教师职业、经济来源、人际交往、社会地位等多方面的调整。待岗和转岗作为人文关怀的重要体现，成为不合格教师职业再发展的重要支持。待岗机制为考核不合格的教师提供了二次专业发展的机会，如四川省成都市的待岗培训政策，为不能胜任教学工作的教师提供了重返讲台的路径;转岗机制进一步展现了政策设计的人性化考量，如山东省平阴县的老教师“柔性退出机制”，为退出老教师在全县范围内匹配合适岗位的同时，还为年轻教师腾出发展空间，有效平衡了新老教师更替中的矛盾。总体来说，教师退出机制坚持将公平、公正及维护教师的权益与尊严放在核心地位，通过待岗、转岗等多元化保障措施，减少教师因退出而产生的心理落差和不安，强化教师的职业认同感和归属感，推动教师管理事业的持续健康发展。

四、中小学教师退出政策反馈的构成特点

反馈揭示了政策执行后环境产生的新需求与新支持。畅通的反馈路径是提高政策制定和执行效率的关键。中小学教师退出政策的反馈主要来自政府、学校和社会舆论三方面。

1.地方政府的实践性反馈

在系统分析模式下，地方政府不仅是政策执行的关键环节，也是政策创新与实践反馈的重要源泉。若一个地方政策取得很好的成效，其成功经验就为其他地方提供了可借鉴的模板，促进其他地方制定或改善退出政策。在这个过程中，原有政策也可在不同的环境中得到检验。此外，地方实践还为中央政府提炼出普适性政策提供了宝贵的实证基础。中央政府不仅可以直接采纳地方成果，还能通过政策创新改善地方政策，推动国家层面的政策制定。当前各地政府不断追求教师管理的科学化、规范化和制度化，形成了从省到县的教师退出政策体系，政策发展呈现出多元化趋势。但当前地方政府在推动跨部门协作、完善退出标准与保障等方面仍面临挑战，需要中央政府给予政策引导与资源支持。

2.学校作为执行者的中间性传递

学校是中小学教师退出政策的重要执行者，处于“政策信息自上而下和自下而上双向传递的关口”[27]，需要真实、全面地将政策实践过程中的新问题、新需求传递至政策制定者，确保政策调整有据可依。但面对教育行政机构的权威压力或学校决策者个人的绩效利益，决策者可能选择性地隐去政策执行的负面信息。此举易导致反馈信息失真，影响政策问题的精准识别与评估，加剧政策与实践的脱节。学校需要营造开放、包容的文化氛围，鼓励并支持一线教师的真实反馈。针对教师反馈的问题与需求，建立快速响应机制，确保问题得到及时解决。若学校层面不足以应对，校长有责任将这些共性问题和重要建议上报当地教育行政部门，为政策优化提供实践的支持。

3.社会舆论与政府之间的互动

社会舆论作为大众情绪的镜像，不仅是民众表达自身需求的重要途径，也是衡量公共政策的社会认同与影响力的关键指标。中小学教师退出机制的讨论热度在2022年后显著攀升，山东省平阴县、浙江省宁波市的教师退出专项政策成为引发舆论的焦点事件。这些舆论作为一种重要的外部力量，推动着民众和政策共同体加深对教师退出的认识。政策制定者在实践中敏锐捕捉社会舆论动态，多源头、多渠道收集反馈信息，为政策优化提供坚实的支撑。针对“退不退”等公众普遍关注的问题，政府部门需要迅速采取行动，通过官方报告、新闻发布会或社交媒体等途径，及时、透明地呈现退出政策的执行成果，并对公众关切进行针对性的回应和解释，这样不仅能增强公众对政策的信任和支持，也能助力地方创新获得中央认可，为地方争取更多的政治资源，推动政策的持续优化与动态调整。

五、完善中小学教师退出政策的建议

政策应当通过反馈机制不断优化与调整，通过系统分析可为进一步完善教师退出政策提供指引。

1.优化政策设计，提升政策的民主性和科学性

检验一项政策是否成功的标准是政策本身是否解决了政策问题，实现了政策目标，因而优化政策设计就要回到政策目标上来。中小学教师退出政策旨在构建“能进能出”的教师管理体制，引导不合格、不胜任教师有序退出教学岗位。在当前政策执行中，退出标准模糊、责任主体不明、保障措施缺乏等都凸显出政策设计上的不足。为优化教师退出政策，中央应建立清晰的政策框架，明确退出标准、程序及保障措施，以减少地方在执行过程中的偏差。通过专家咨询、公众参与等多元途径，广泛吸纳各方意见，确保政策制定的科学性和合理性。地方政策制定应紧密结合实际，考虑师资结构、师生比等因素，制定具有针对性的政策方案。同时，建立多方参与机制，听取学校、教师及公众意见，增强政策的民主性和认可度。

2.强化政策执行，宣传与人文关怀双落实

中小学教师退出政策的生命力在于政策执行，有效的政策执行则离不开广泛的宣传和人文关怀。首先，应构建全方位、立体化的宣传网络。充分利用线上线下多元的宣传渠道，深入解读政策内涵，同时密切关注社会舆论，及时澄清“教师退出即淘汰”“教师退出就是退出‘躺平’教师”等误解，增强公众对政策正面意义的理解与认同，形成政策优化的良性循环。其次，需强化人文关怀。细致入微的人文关怀不仅是对教师个人权益的尊重，也是提升政策认可度、促进社会和谐的重要举措。各地政府需明确部门职责分工，加强跨部门协作，保障退出教师的多方面需求，减少广大教师“退出即失业”的担忧。通过宣传和人文关怀的双落实，为打破教师职业“终身制”提供必要的缓冲地带，共同为政策的顺利实施保驾护航。

3.完善法律保障，使教师退出有法可依

当前公立学校教师身份的法律界定尚不明晰，教师聘任制仍缺乏法理基础[28]，教师退出的实施主体、权限划分及程序规范存在诸多不确定性。学校虽与教师签订了聘任合同，但解聘权的归属仍存在争议。加之各地退出的程序不一、教师权利申诉救济的缺失，导致教师在退出过程中存在权益受损却无处申诉的情况。鉴于当前实践中的诸多困境，迫切需要完善相关法律法规。首先，应明确教师法律身份，为教师聘任与退出提供坚实的法理基础。其次，将教师退出的实施主体、标准、程序、权利保障及申诉救济等关键环节全面纳入法律法规体系，确保教师退出过程有章可循、有法可依，减少执行中的模糊地带与随意行为。最后，强化法律监督与救济机制，畅通教师权利申诉渠道，为教师提供及时有效的法律保障，从而促进教育治理体系的现代化，实现教育事业的高质量发展。

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【责任编辑 杨 子】

*该文为2021年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“新发展阶段义务教育师资均衡配置政策工具的调适与创新研究”（21YJA880086）的研究成果