超大城市现代化治理：韧性城市概念阐释与建构路径

超大城市治理是推动中国式现代化进程的重要载体，转变超大城市发展方式、提升城市韧性治理能力是推动超大城市治理现代化的关键变量。城市韧性是城市治理兼具稳健性能力与发展性能力的总体性表达。物质因素是城市韧性的构成，组织因素是其支撑，人民性与安全性是其价值遵循，敏捷性是其发展原则。为建构城市韧性，实现超大城市治理现代化，需要建立联结共治的城市韧性体系，以重点领域为基础抓手塑造产业体系韧性，转变治理观念，以整体思维代替线性发展思维。

一、超大城市与韧性城市建设的耦合关系

超大城市是人口、交通、金融、服务和信息等要素广泛聚集、高速流动形成的巨大量级城市。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随着人类从农业文明走向工业文明，城市逐渐成为社会财富和国家现代化的重要载体与核心引擎。国家统计局2024年2月发布的数据显示，2023年末我国城镇常住人口为93267万人，已占全国人口比重的66.2%。受地域性因素与政策导向的客观影响，我国逐渐形成了10个人口规模超过1000万的超大城市。这些超大城市在吸纳就业、聚集人口和提供公共服务等方面发挥重要作用，为中国式现代化建设注入持续动力。

超大城市是一个生命体和有机体。超大城市因大而能，也因大而险。各种复合型风险灾害日益严峻，传统城市的安全治理体系已难以适应超大城市治理需求。[1]城市韧性，是指城市在面对各项不确定风险与挑战时所展现出的防御能力、恢复能力与适应能力。韧性城市建设既是城市治理体系和治理能力现代化的重要体现，又是增进民生福祉、保障城市可持续发展的本质要求。党的二十大报告强调，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”“打造宜居、韧性、智慧城市”。党的二十届三中全会指出，“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。面对新情况、新形势，统筹发展与安全的辩证关系，转变超大城市发展方式、提升城市韧性治理能力成为推动超大城市治理现代化的必然选择。鉴于此，理论界与实务部门对城市韧性的讨论也具有多重视角。在诸多洞见中深刻理解城市韧性的内涵，并由此建构一条适合超大城市治理的发展路径，是实现理论解释与客观事实相互映照的认识论。

二、城市韧性的概念阐释

（一）城市韧性的构成因素：物质因素

城市物质是指一个人造的建筑系统，这个系统既包括建筑物、公路等各类传统基础设施，也包括地下水、天然气等地下能源管道，医院、应急救援站等救援场所以及相关的其他物质资源配置。这些物质建设和空间配置构成了城市的基本样态，是城市赖以运行的基础，更是城市韧性能力的物质基础。城市韧性通过加强基础设施稳固性建设、恢复性建设和适应性建设降低城市空间的概率与风险。[2]在面临台风等自然灾害的侵袭时，城市的物质因素成为抵御灾害的物理屏障。在进行善后工作时，最显著的表现就是调动已有物质资源对建筑进行重建、翻新、加固、重整等。例如，“海绵城市”建设就是根据可能遭受的洪涝等自然灾害，针对城市水生态与环境的一项修复活动。从本质上看，它是立足物质因素实施的一项提高水资源利用率和洪涝灾害防治能力的城市韧性建设。[3]由此可见，物质因素是城市韧性的基础性因素，城市的建设和发展过程都需要物质因素予以呈现。

（二）城市韧性的支撑因素：组织因素

城市韧性的物质因素需要通过有组织的制度才可发挥应有作用。实现建筑系统等物质因素的无碍应用，其本质上是一个系统内各组织因素相互整合、协同运行的结果。城市韧性的建设过程是一个组织主体识别外部风险并主动或被动地抗击和防范外部风险的过程。其中，政府与社会力量是最重要的两个主体。政府拥有最为完善的体制架构，可以掌握和调动最多的资源。例如，统筹物质和人力资源，协调各种物质因素发挥作用，在防范和抵抗各种社会风险中提供公共服务。与此同时，政府组织本身也是城市韧性的重要组成部分，是行使韧性能力的主要主体。城市韧性的发展能力在某种程度上就等同于政府组织在面对外部风险后基于风险所进行调试和发展的能力。政府组织的自我调适与发展促进了城市发展，决定了韧性城市建设的具体成效。

除政府组织外，社会力量也是城市韧性建设的重要主体。在超大城市治理中，治理事项复杂、风险多样，政府组织难以完全应对，更多的城市风险可以由社会组织消弭于社会基层之中。我国的基层社区以“吸收—传导—转换”的模式实现了对周围环境风险的有效预警，实现了资源的平缓与紧急的有效转换，实现了应对风险的政社合作互动，塑造了城市韧性。[4]社会主体的心理因素也是城市韧性的重要组成部分。风险不仅是客观的，更是主观的。社会主体对于风险的认识，能够改变人们对于抗击风险的意愿，并决定城市韧性的力度。

（三）城市韧性的价值遵循：人民性和安全性

我国坚持以人民为中心的发展思想，这一点也同样贯彻在城市韧性的建设过程中，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，全面践行人民城市理念。新中国成立以来，城市建构历程天然地突出人民的主体地位，将人民的整体性福利作为城市建设的出发点，同时突出人民的能动性地位，将人民作为防范风险的主体，作为城市韧性的首要组成部分。[5]强调人民的主体地位始终是城市建设的主线，增进人民福祉、实现共同富裕是城市建设的根本目标，也是人民城市建设的实践原则。为实践这一原则，我国采取了符合中国国情与历史制度环境的“国家统合型”的城市韧性建设模式。[6]除了自然灾害、公共卫生事件等传统风险因素，非传统安全威胁正在与日俱增。党的十八大以来，党和国家提出要坚持和贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，兼顾国家与社会多主体的需要，实现内部安全与外部安全相统一、国家安全与社会安全相统一、传统安全与非传统安全相统一，建立起整体性、全局性的城市安全韧性系统。

（四）城市韧性的发展原则：敏捷性

现代风险社会不仅表现在外部风险的系统性与模糊性，更表现在其风险传播与蔓延的快速性。在复杂精密的超大城市系统中，风险通过系统与系统的联结实现快速扩张，能在短时间内造成巨大的破坏，严重危及城市安全。从某种程度上来说，现代超大城市治理系统中，风险不可避免，想要彻底根除风险在理论上仍无法实现。因此，敏捷性即高效地发现与处理超大城市治理中的风险，维持城市系统的安全与稳定成为了城市韧性的发展原则。敏捷性包含工具、制度与价值三个面向。[7]社会层面实现价值的敏捷性转向，从畏惧风险到主动敏锐感知风险，在社会风险出现后，制度敏捷运转，高效组织力量同时选择合适的策略工具以敏捷地消除社会风险。

三、城市韧性的建构路径

（一）建立联结共治的城市韧性体系，构建韧性治理共同体

首先，构建全方位的韧性安全防护体系。在城市建设中，必须坚持党的全面领导，将党的政治优势和组织优势转化为城市韧性的运行优势，用党的组织机制实现各主体和治理资源的有效整合。超大城市治理要能够快速地决策、回应以及处置各类事项，切实提升治理的敏捷度和敏感度。

其次，健全城市安全风险综合监测预警机制，推进高层建筑消防安全治理，有效提升防灾减灾救灾能力。toBqfgf+zWshvR7buvu8JnDbKS5accHBJ/Q6wnxmqcc=开展城市体检，有序推进城市更新，切实消除安全风险隐患。完善部门联动机制，在风险治理的全过程中引入数字技术，明晰全过程的责任主体、任务分工，以及执行边界，实现各部门之间的快速联动、快速响应。以数字化、数智化、数治化为抓手，进一步打破部门数据壁垒，优化数据协同机制，从多角度推动跨业务、跨系统、跨部门、跨地域、跨层级改革走深走实。整合情况感知、风险预判和应急管理等多项功能，编织有韧性、精细化、智能化的超大城市风险防线。

最后，建构社会主体参与机制。在超大城市治理过程中，城市治理的复杂性与动态性经常使政府措手不及，风险往往在基层酿成。这就需要将治理重心下移，将社会主体纳入联结共治的城市韧性体系中。构建最小应急单元，早发现、早研判、早预警、早处置，织密超大城市风险防线。将社会主体参与作为关键环节，践行群众路线，注意社会动员，推动社会治理资源整合，推动“行政—社会”一体化，构建共建共治共享的超大城市韧性治理共同体。

（二）以重点领域为基础抓手，塑造产业体系韧性

塑造产业体系韧性，首先需要建设全面的产业体系。抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，推动产业转型与升级，促进高科技新兴产业发展；注重产业融合，推动现代服务业发展，在空间上，优化超大城市及周边区域产业分工和布局，以中心城市产业为引领，辐射带动城市周边产业布局与发展，扩大产业规模。其次，建设全面的产业链体系。产业链是产业体系运行的基础，保证产业链安全是建设现代化产业体系的重要任务，是塑造产业体系韧性的重要环节。最后，塑造产业链韧性，需要大力提升产业基础配套能力，全面强化创新支撑，应用数字化技术实现数字治理，促进要素市场化配置，推动民营经济持续发展壮大，优化产业链空间区域的布局，强化多链融合和供应链的应急储备能力。[8]基础建设、创新升级、市场赋能与政策支持等多项措施共同发力，持续提升产业链韧性、塑造产业体系韧性。

（三）转变治理观念，以整体思维代替线性发展思维

城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置。早期在“为增长而竞争”的经济赶超模式的发展思维主导下，城市遵循着由“落后到先进”的线性发展模式，[9]在这一发展模式下创造出了全域、全链条的城市格局。这一格局以分工效率论为基础，强调城市各系统之间的联结与效率。这一城市格局一定程度上推动了城市的快速发展，但同时也带来了许多潜在的治理风险。现代超大城市治理过程中，借助全域性链条，风险有可能从一个系统的细微部分蔓延和扩大到整个系统，从而对整个城市系统造成危害。因此，需要以一种整体性思维来代替线性发展思维，通过系统集成、高效协同，提升城市风险的抗逆力与复原力，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

基金项目：2024年度重庆市教委哲学社会科学重大理论研究阐释重大项目“重庆探索超大城市高品质生活高效能治理研究”（项目编号：24KZDZX08）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]陆小成.超大城市发展方式转变的价值意蕴与韧性治理[J].城市问题，2024（5）：24-28.

[2]胡梦珠.基础设施韧性：理解城市空间风险治理的新视角[J].地方治理研究，2024（02）：40-52.

[3]朱正威.海绵城市的实践探索与韧性治理[J].人民论坛，2021（32）：74-77.

[4]张勤，宋青励.构建中国式现代化的城市社区韧性治理新探索——基于“吸收—传导—转化”的分析[J].理论探讨，2023（06）：48-57.

[5]刘能.从城市韧性到韧性人民城市[J].探索与争鸣，2023（12）：27-30.

[6]苗婷婷，单菁菁.城市韧性的基本模式与本土化构建[J].城市问题，2023（05）：24-33.

[7]胡贵仁.模糊应对、数字赋能与敏捷治理——超大城市风险防控的逻辑转向与困境超越[J].城市问题，2022（09）：87-94.

[8]高洪玮.中国式现代化与产业链韧性：历史逻辑、理论基础与对策建议[J].当代经济管理，2023（04）：11-19.

[9]吴佳亿，陈水生.城市韧性治理的理论意蕴与构建路径[J].上海行政学院学报，2023（6）：50-59.

作 者：周振超，西南政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师

张锡林，西南政法大学政治与公共管理学院政治学研究生

责任编辑：刘小侨