“保障生态安全”的环境立法表达

摘要 相较于一般意义的生态环境保护与治理，“保障生态安全”因更加突出的底线控制思维与短板效应视角而兼具理论价值与实践意义。缘于生态安全尚存概念不清、定位不明的学理困境，“保障生态安全”虽在环境立法中提出，但未能具体且充分展开。实现“保障生态安全”在环境立法的表达完善应首先明晰生态安全的现有表达分异，并对其内涵与定位作出明确。鉴于生态安全必须从区域尺度衡量的基本特性，以及现有环境法律体系由基本法和大量以生态空间与要素为类型的单行法构成的基本情况，选取流域这一重要且典型的自然生态区域作为主要分析对象，阐明保障流域生态安全内容的具体构成，并分析保障流域生态安全在环境立法中的应然与实然。流域生态安全立法的完善理论上应当达至层级与要素的多维度关照、价值明确与内容充实的全面化展开，反观当前立法现状，相关立法关涉流域生态安全保障的规范则处于空白与重叠并存、模糊与整体关照不足的实然境地。生态环境法典编纂是推进生态环境法律体系化的重要方式，实现“保障生态安全”在环境立法中的良好表达可以生态环境法典编纂为契机。应首先明确生态安全整体性融入生态环境法律体系的路径选择，即不制定综合性较强的生态安全法，而是以“理念指引-原则遵循-制度实施”体系贯彻，在以“纂”为主的总则编中规定“保障生态安全”的立法目的、基本原则与基本制度，在以“编”为主的分编中体系化贯彻具体制度的构建，以最终形成整体上生态安全价值理念的立法彰显。

关键词 生态安全；流域；生态区域；环境法制；生态环境法典

中图分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）09-0153-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240527

人类在追求科技进步、经济发展的过程中，带给生态环境的负面效应往往非显性呈现并且可能无法预测、难以评估，人类认知的有限性、自然运行的无序性也为自然界或大或小的生态破坏的发生创造可能条件。在生态环境保护与治理的研究与实践中，代表着保障生态环境承载能力底线的生态安全这一概念被提出并予日渐重视。2000年，国务院发布《全国生态环境保护纲要》（以下简称《纲要》），首次提出维护国家生态环境安全的目标。近年来，总体国家安全观的提出以及《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）的颁布，赋予了生态安全更加明确的重要地位和时代意义，生态安全的价值更是愈加得到重视与认可［1］。作为总体国家安全观的重要组成部分，生态安全突出强调以底线思维与短板效应审视生态环境问题，引入并更加重视安全之于生态这一重要视角的同时，亦提出了如何“保障生态安全”的时代命题。生态安全在学理研究中概念尚不清晰、定位尚不明确，其抽象性一定程度上阻碍了理论与实践的展开，以立法为代表的重要法治实践中，虽在早期存在专门立法的呼声［2］，但直至目前，既未实现“保障生态安全”的专门立法，也未实现在现有立法中合理安排“保障生态安全”的相关内容。

基于生态环境的区域性本质，生态安全问题必须从空间或区域尺度加以考虑［1］，讨论生态安全一般应以类型化或特定化的生态空间或生态区域为对象。中国生态环境法律体系是复杂化的［3］，生态安全作为基础性内容，仅仅在环境基本法中明确远远不够，还需要融入各环境单行法。从生态空间角度，流域作为生态环境保护与治理中重要且典型的自然区域，具有重要的理论代表性与实践价值性；从环境立法角度，关涉流域生态环境的立法在整个生态环境法律体系中占据重要地位。由此，本研究以流域这一生态区域为中心，以流域生态安全及其立法问题为重要分析对象，讨论生态安全问题在流域这一类型的生态区域的具体要求及法制优化问题，希冀通过对一般意义生态安全的内涵界定与流域生态安全自然机理的阐释，既能够为流域法治实践提供完善思路，又能够由点及面启发生态安全整体立法的深化发展。

由于生态安全的抽象性以及生态环境法律体系的庞杂，实现“保障生态安全”融入环境法律体系是一个难度较高的浩大工程。生态环境法典编纂则是实现“保障生态安全”融入生态环境法律体系的重要契机。生态环境法典实质性、适度化编纂理路下，归纳核心范畴、以“纂”为主的总则部分应将“保障生态安全”明确为重要的价值理念，法典的规范主体、以“编”为主的各分编应明确“保障生态安全”在具体规范及具体制度的体系贯彻。

1 “保障生态安全”在环境立法中的表达困境

“保障生态安全”在现有环境立法中的表达较为模糊。此种模糊主要缘于相关法学理论的缺失，普遍共识的理论基础尚未形成，从而无法支撑立法表达实践，同时，立法实践推进梗阻导致无法正向反馈理论研究，造成“保障生态安全”在环境立法中的表达困境。

1. 1 法学研究未形成普遍共识

中国环境法学界关于生态安全的理论研究呈现出两个鲜明特点：其一，研究伴随热点且时间趋于集中。学界关于生态安全的理论研究肇始于21世纪伊始，随着《纲要》的发布而出现第一波热潮，研究时间大致集中于2001至2006年间［2，4-11］；而后，理论研究热度的再度上升出现于总体国家安全观的提出与《国家安全法》颁布实施前后，时间大致集中于2013至2016年前后［12-15］；近年来，“双碳”目标的提出、生物安全的重视以及区域性生态保护立法的出台促使学界对具有风险性与整体性的生态安全及生物安全作出研究思考［1，16-18］。其二，研究强度总体不足。整体上，学界对生态安全学理研究成果较少，尚未形成高强度、多维度的研究基础。仅有的颇具代表性的研究成果可归纳为讨论生态安全的概念与特征等基础问题［2，4-5，8，10，35］、生态安全整体法治保障问题［9，13-14，16，18，20］、比较法视野下的生态安全［11］与生态安全问题在具体领域的具体呈现及其相应制度研究［12，15，17，34］等。

在相关理论研究趋于热点及研究强度总体不足情况下，现有研究成果尚未对生态安全的基础理论达成普遍共识。其中，仅就定义而言，便存在对生态安全中“生态”范围广义与狭义的不同认识，由小到大依次为生态系统或生态区域［7］、国家［5，9］、人类［2，8］。此外，更为关键的是现有研究尚未对生态安全作出性质明确，即尚未对生态安全应作何种定位、其与一般意义的生态环境保护与治理为何种关系作出解答，上述关键性问题的缺失进一步使得“保障生态安全”具体展开路径的模糊。

1. 2 立法实践集中于抽象表达

随着对生态安全问题重视程度的提升，“保障生态安全”在环境立法中明确提出的频次明显增多。早先，缘于国际上生态安全问题的提出与《纲要》对维护生态环境安全的明确要求，《中华人民共和国防沙治沙法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）将“维护生态安全”作为立法目的确定于立法首条。近年来，随着环境立法的制定（修订、修正），“生态安全”出现于环境立法的频次逐渐增大，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称《青藏高原生态保护法》）《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）均将“保障（维护）生态安全”明确为立法目的、置于立法首条。此外，《中华人民共和国农业技术推广法》《环境保护法》《森林法》《固废法》《长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国野生动物保护法》与《青藏高原生态保护法》均在立法内容中提及生态安全。其中，值得加以重视的是，《青藏高原生态保护法》专章规定“生态安全布局”，明确构建青藏高原生态安全格局、优化生态安全屏障体系，并对国土空间利用和国土空间用途管制、生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、自然保护地体系建设、资源开发准入等基础性制度措施作出了协调性规定。

虽然近年来出台的环境立法大都对“保障生态安全”作出规范，但是上述规范多是宏观与抽象的，要么将生态安全置于总则的宏观目的性条款中，作出“保障（维护）生态安全”的原则性规范；要么在具体立法内容中提及，其实质含义与一般意义的生态环境保护与治理无异，且缺少“保障（维护）生态安全”的具体措施。以《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》的立法说明为例，其中对于修改的主要内容的表述，仅介绍至完善立法宗旨，对于保障生态安全立法目的的增加未作提及。实质上，将“保障生态安全”纳入立法目的、置于立法首条对于实现生态安全融入环境立法而言是远远不足的，当前立法现状表明“保障生态安全”在立法中尚处于理念引入而未作具体展开的状态。

2 生态安全的内涵廓清与流域生态安全例解

“保障生态安全”在环境立法中的明确与展开应以生态安全的理论基础明确为前提，由此，应对生态安全的内涵与定位作出理论明确，并以研究选定的流域这一生态空间为例作具体解析。

2. 1 生态安全的内涵与定位

2. 1. 1 形式：表达分异与指示归一

生态安全在表达形式的基本层面尚存分歧。一直以来，关于生态安全存在多种表述，主要有以总体国家安全观以及部分立法文本中明确的“生态安全”、部分政策文件明确的以及部分学者提倡的“生态环境安全”［19-20］和少数立法提及的“环境安全”为代表的3种表达形式，其中，“生态安全”这一表述相对更加普遍。从上述表述的区别着手，虽然各自核心词生态、环境、生态环境等环境法基石性概念［21］既在事实上存在概念区别、又未得到法学研究与法律实践的统一，然而，透过表述分歧的形式外在，3种表述在生态安全相关表述场景下均客观上指代宏观化的生态环境问题，不同表述在主观上未有意作出区分，且均未将具有整体性特征的安全作出涵义限缩。可见，生态安全的表达差异一定程度上仅存在于形式层面，仅为表达形式的混用，而无涉其内涵实质。

2. 1. 2 内涵：文义与体系的双重解读

如前所述，生态安全内涵不清的原因及关键不在表达分异，而在于定义不够明确、理解层次有所区别。生态安全内涵的准确界定，应从文义与体系两层面加以理解与分析。文义理解层面，生态安全由生态与安全两词语组合而成，生态是词语的主体与核心，安全则指明方向与问题关键，生态安全内涵界定重在界定生态。一般意义上，狭义的生态仅意为生物（生命体的集合）的生存状态，广义上的生态可扩展为生态系统，其在生态、环境与资源3大基本概念中居于中心地位，甚至涵盖环境与资源。安全一词并无复杂内涵，其意指不受威胁、没有危险，是与危险相对的概念，安全问题的存在基于风险的可能，风险则是概率化了的危险。由此，狭义生态语境下的生态安全仅指生命体集合不受威胁、没有危险，广义生态语境下的生态安全则可将环境安全、自然生态系统的安全与资源安全统统纳入，意为生态系统不受威胁、没有危险及其进而反映于经济、社会与国家的安全。

体系解释层面，应将生态安全置于总体国家安全观下加以考量。总体国家安全观是一个开放包容与不断发展、集生态安全等16种安全于一体［22］的国家安全体系，其中，与生态安全联系较为紧密的有核安全、资源安全与生物安全。总体国家安全观中的国家安全体系并未对具体的安全类型作严格划分，不同类别安全之间存在交叉（如核安全与生物安全均涉及资源与能源问题），并存在重要的互相影响或互为因果的关系（如生物安全与资源安全是生态安全的重要前提）。按照前述对生态的理解，广义生态下的生态安全包含资源安全与生物安全。由此可见，总体国家安全观视野下的生态安全将广义上生态安全的概念进行了限缩，生态安全中的生态并非前述生命体的集合的狭义概念，也并非意为生态系统的广义概念，生态安全中的生态可界定为自然生态环境，生态安全由此应定义为：自然生态环境不受威胁、没有危险，能够满足人类生产生活需要、保障经济社会可持续发展。值得注意的是，生态安全离不开生物与资源的安全基础，但总体国家安全观下的生态安全并不包括生物安全与资源安全。

2. 1. 3 定位：基于、高于且统筹一般意义的生态环境保护与治理

相较于内涵不清，生态安全的理论症结重在定位不明，也即生态安全与一般意义的生态环境保护与治理的关系尚未有明确定论。基于生态安全突出底线思维、重视短板效应以及关照系统整体的特性，可对生态安全作出3方面总结定位：其一，治理手段上，“保障生态安全”应基于一般意义的生态环境保护与治理。要素治理是生态环境保护与治理最原初、最基础的思路，注重污染防治一直以来也是中国生态环境保护的重要特点，突出底线思维的生态安全观念以及具有累积性的生态安全问题离不开一般意义的生态环境保护与治理。其二，治理目标上，“保障生态安全”高于一般意义的生态环境保护与治理。生态安全是自然生态系统良好循环、社会经济可持续发展、人类生存和生活美好的前提与基础，且由于不存在绝对意义上的生态安全以及现实中生态风险无法完全消灭，生态安全问题由此具有严重性与相对性，生态安全的目标追求与重视程度应高于一般意义的生态环境保护与治理。其三，治理的现实需求上，“保障生态安全”应统筹一般意义的生态环境保护与治理。生态、环境与资源3者本就在自然生态系统中紧密联结，具有共生性，环境与资源更是深刻影响着生态，并且，生态安全中的安全蕴含着深刻的系统观念，要求作出全局性考虑与短板性思考，“保障生态安全”由此应全方面统筹生态保护、环境（污染）防治与资源利用。

2. 2 流域生态安全及其自然机理

聚焦流域生态安全，既缘于流域在自然区域中的代表性基础及流域生态安全重要性的普遍共识［17］，亦缘于流域相关立法在环境法律体系中的重要地位。

流域是对生态安全的区域限定，流域生态安全是生态安全问题在流域这一生态空间的具体呈现。整体系统观理论作为凝萃于政策、文化与哲学的全景化研究视角［23］，“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”是对其理论内涵的凝练概括。以整体系统观理论审视，“保障生态安全”应建立在全方位要素治理（整体性）的基础上，统筹协调内部关系（系统性），防范确定的和不确定的风险。流域生态安全目标应为流域生态的完整、平衡与健康。流域生态完整是指，按照自然发展，流域生态系统保有的整体结构和功能，具备其应当具备的生物与非生物要素，具体可明确解构为空间（天然水生生境）完整、环境（如水、土壤等）完整与生物（如动物、植物、微生物等）完整，流域出现的天然水生生境萎缩、断流以及生物多样性缺失即是对流域生态完整破坏的典型样态［24］。流域生态平衡指的是流域生态系统内部各要素间相互融洽，能够实现动态、可持续的发展。生态不平衡现象的发生往往是生物与非生物之间共同作用的结果，水沙不协调、水华问题以及物种入侵等均是流域生态不平衡的具体表现。流域生态健康是基于生态安全底线思维的综合性评价，是生态完整与生态平衡前提下，对流域生态安全水平的程度判断与美好期许。

为更好实现流域生态安全目标、保障流域生态安全，应贯彻整体系统观的核心要义，具体从构造安全格局、建立生态屏障、控制污染排放、保证生态流量、适当生态修复和持续监测预警展开。流域生态安全格局构造是保障流域生态安全的先行规划，主要意指通过对流域的整体把握进行宏观和前瞻的人为规划调整。流域生态安全格局的有效构建及维护将利于生态系统结构与功能的完整、生物多样性保护以及生态系统服务的维持等。建立流域生态安全屏障是基于生态安全格局构造的基本规划，通过构建生态安全屏障尽可能使流域生态环境系统自然良性发展、防范风险能力增强。污染排放控制、生态流量保证以及适当生态修复则分别对应流域生态环境中的水环境、水资源与水生态三维度，是进行“ 三水统筹”［25］、全局性谋划与整体性推进的具体展开。生态修复是在必要的情况下对出现的生态环境问题予以治理纠偏，其应把握生态系统自然恢复尺度。监测预警机制是对突发性生态环境问题的监控，以便及时采取应急措施。由此，前端的格局构造与屏障建立、中端的污染控制与流量保证、后端的生态修复以及贯穿始终的监测预警，共同组成体系完整的流域生态安全保障具体内容。

3 “保障流域生态安全”环境立法的应然与实然考析

环境法律体系中规范与涉及流域生态环境的立法众多，其中既有直接规范流域生态环境问题的立法，以“涉水四法”［26］与流域专门立法为代表，又有间接规范流域生态环境问题的立法，通过保护环境要素与维护生物多样性等保障流域生态；既有规范多种生态环境和资源要素的综合性立法，又有规范单一生态环境和资源要素的专门性立法。

3. 1 “保障流域生态安全”环境立法的应然分析

鉴于生态安全的定位，流域生态安全的立法保障应基于一般意义的生态环境保护与治理的法制基础，并在相关立法中实现就“保障流域生态安全”相关规范充足、制度设计恰当，进而实现整体上生态安全价值的确立与彰显。

3. 1. 1 流域层次与自然要素的多维度关照

理想化的立法状态应能够对不同层次流域及流域生态系统多种生态环境要素实现全面关照。流域嵌套的层次结构与空间治理的系统性要求，需要立法实现针对不同层次流域的对应性以及针对不同生态环境要素的全面性。长江流域与黄河流域由于其地位重要性、治理特殊性以及存在的生态环境问题关键性，而作为生态文明建设中流域生态环境保护与治理的重点，流域法治实践不应止步于两重要流域，应由专注大江大河等重点流域向小流域甚至广义流域（湿地等）拓展延伸［27］。《长江保护法》和《黄河保护法》开启流域专门性法律的立法先河，一定程度上实现了立法层级高、针对性强、规范内容全面的法制保障，其他流域或广义流域亦应在立法中得以关照。

“山水林田湖”统筹治理理论［28］要求对自然生态环境保护与治理作出要素层面的系统性思考，流域生态安全中的安全亦蕴含着对生态环境的整体性考量内涵。可见，保障流域生态安全的环境立法应进阶为更加全面关照自然要素的层面。基于环境法治由要素分治、重点整治到系统治理的观念转变［29］以及流域治理的系统性科学要求，流域生态安全保障亦展现为由要素防治到水生态、水环境、水资源三位一体系统治理，再到纳入水灾防、水空间等更加系统的转变。流域生态安全立法亦应对域内的多种自然要素作出系统性规定。

3. 1. 2 内容充实与价值明确的全面化展开

立法内容全面要求价值明确、内容充实、制度完备，内容充实需要以相关制度完备为基础，价值明确则是内容充实的抽象表达。由此，制度完备是立法内容全面化展开的最基础层次，流域生态安全立法的应然状态应在理论上具备完善的制度集合。具体而言，涉流域立法应根据具体针对领域的生态环境保护与治理需求以及区域的特殊性，合理设置具体制度，实现整体上流域生态安全格局构造、生态安全屏障体系构筑、污染排放与生态流量控制、适当生态修复和持续监测预警机制的法制保障。其次，实现流域生态安全立法的内容充实，各涉流域立法应从法律概念、法律原则与法律规则全方面展开。具体来讲，法律概念应对关乎生态安全保障的跨学科话语作出解释，法律原则应针对性地对“保障生态安全”的底线控制与风险预防等相关内容作出明确，法律规则应将生态安全与一般意义的生态环境保护与治理作出区分，适应性地明确“保障生态安全”的具体制度。最后，在制度完备与内容充实的基础上，相关立法整体上进一步形成以立法目的领衔、立法原则凸显与立法规则具体呈现的生态安全价值表达。

3. 2 “保障流域生态安全”环境立法的实然考察

对照前述理论层面流域生态安全立法的应然解答，检视涉流域立法的规范现状，发现当前立法存在对应性的碎片化与交叉重叠并存和模糊化与整体关照不足的问题。

3. 2. 1 立法碎片化下的空白与重叠并存

流域生态安全在具体立法中的规范保障离不开立法中对一般意义流域生态环境保护与治理的相关规范内容，流域生态安全立法保障的体系化不足根源于涉流域立法的分散化与交叉重叠。环境法律体系中立法空白、立法碎片化与立法交叉重叠问题久受诟病，流域生态环境问题受到《环境保护法》《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）《中华人民共和国防洪法》《长江保护法》《黄河保护法》《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）等多部法律规制，亦在各行政法规、部门规章以及地方立法中大量体现。这种“生态环境保护基本法+水环境、水生态、水资源、水灾防维度立法（“涉水四法”）+长江流域、黄河流域专门立法+其他补充立法”的立法模式，一定程度上无法照顾到不同流域的特殊性，使得未有专门立法的流域缺失法制保障，“要素立法+特定流域立法”一定程度上缓解了特定流域立法的立法保障空白，同时亦加剧了交叉重叠。此外，“涉水四法”基本面向“水环境、水资源、水生态与水灾防”4个维度，两特定流域立法则采“综合法”模式，立法对此种要素间的“统合与分离”差异进一步加大立法间差距。上述根源性的问题也进一步在各立法中具体显现，致使涉流域立法在规范流域生态安全的具体内容中，显现出参差不齐与交叉重叠的双重问题。

3. 2. 2 模糊与整体关照不足

审视涉流域立法，其中，将保障（维护）生态安全明确为立法目的的立法较少，仅有新制定的《长江保护法》《湿地保护法》两部立法将“保障生态安全”明确为立法目的。立法原则层面，涉及开发、利用、管理的立法一般将全面规划、统筹协调作为基本原则，涉及环境保护与污染防治的立法一般将预防为主、综合治理作为基本原则。然而，此种对于“保障生态安全”的原则性规范往往也是科学指导下生态环境保护与资源利用的基本原则遵循，相关立法并没有意识性地在基本原则中明确“保障生态安全”的理念。制度层面，处于基础性、综合性地位的《环境保护法》未将“保障生态安全”作为立法目的，但具体制度中存在关涉保障生态安全的制度规范：明确建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制以及风险评估制度，环境资源承载力监测预警机制、突发环境事件风险控制、应急处置及事后恢复以及生态保护红线制度等。《水法》《水污染防治法》《水土保持法》分别主要对应水资源、水环境与水生态，3部立法围绕各自立法中心存在部分涉及注重生态安全底线、注重生态风险控制的具体规范。如《水法》中水功能区重点污染物排放总量控制以及对河势稳定和堤防安全的相关规范、《水污染防治法》中水污染物排放总量控制制度以及《水土保持法》中对于水土流失的预防、监测预报预警制度等。此外，《长江保护法》《黄河保护法》规范了保障流域生态安全的具体制度，而《渔业法》《航道法》对生态安全内容存在整体性忽视。

一部法律的立法理念整体蕴含于该部法律的立法目的、原则与具体规则中，立法目的、原则与具体规则对于生态安全内容的无意识性则当然性地致使生态安全价值理念无法充分表达。综上，此种关涉生态安全保障内容的参差不齐与整体不足可概括为“内容无序”。一方面，源于立法理论与实践中未能充分理解“保障生态安全”的价值意义；另一方面，立法理论与实践尚未形成明确的“保障生态安全”的理论共识。相关立法虽可能具备一定的“保障生态安全”立法能力，但仍缺少明确的科学立法理论指导。

4 生态环境法典编纂背景下“保障生态安全”的环境立法进阶

中国当前正处于生态环境法典编纂快速推进时期，生态环境法典编纂已列入第十四届全国人大常务委员会立法工作计划，环境立法正向着更高层次体系化迈进。“保障生态安全”作为环境法调整范围内的组成部分，相关立法完善无法脱离生态环境法典编纂背景。更为重要的是，法典化作为法律体系化的最高形态，生态安全立法可以法典编纂为契机，实现“保障生态安全”在环境法律体系的展开。

4. 1 生态环境法典编纂为“保障生态安全”的环境立法表达提供契机

4. 1. 1 生态环境法典是环境法律体系化的最高形态

整体上，中国环境法律体系庞大、内容庞杂，虽然在一定共识下，已经形成“1+N+4”的环境法律体系，但是其中的作为基本法的“1”——《环境保护法》既未能发挥基本法作用，又存在立法理念滞后、立法价值不统一、制度碎片化与法律规范冲突等问题［30］；而属于“N”的多个环境单行法分散化与碎片化严重，理论上虽存在污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展的划分方法，以及按照事务法（以各类污染防治、资源保护、生态保护、环境退化防治为主要内容的立法）与手段法（以规范各类环境保护手段如环境税、环境标准为主要内容的立法）分类［31］的划分方法，实际上也未能实现对环境单行法作出科学与理想化的归纳；现有的4部生态区域保护法在实现立法创新、对特定生态区域实现专门性立法规范的同时，也增大了与先前立法之间的规范交叉。虽然生态环境法本身具有领域性和对策性特质，但立法体系化缺失引致的立法随意性与立法碎片化问题引致的法律实施障碍［32］确是客观存在、不容忽视的。分散的环境立法增大了立法制定（修正、修订）的随意性，庞杂的环境立法体系造成了环境法律的边界不清，也进一步致使“适度法典化”的生态环境法典直面“舍弃与保留”的难题。

法典是法律体系化的最高表现形式［33］，生态环境法典编纂共识之下的较为中庸的实质性、适度化编纂模式，既能保证生态环境法律实现较大程度的体系化，又能够保持生态环境法典的适应性与灵活性。生态环境法典的形成既能在宏观层面增强国家生态文明法治建设的政治影响力，又能具体化地为生态环境保护与治理实践提供强有力的法制指引。

4. 1. 2 “保障生态安全”作为环境法治基础性要求需要法律体系化

在体系庞大、内容庞杂的环境立法中实现“保障生态安全”的完善表达，无疑是个难度较高的系统工程。鉴于“保障生态安全”在治理手段、治理目标以及治理需求上基于、高于且统筹一般意义的生态环境保护与治理，环境立法应在立法宗旨、立法原则及具体制度上作出体系化的调整与补充，同时，由于“保障生态安全”关系到每一类生态环境区域与要素，相关规范与制度设计应在各环境单行法中体现与贯彻。此外，“保障生态安全”相较于一般意义的生态环境保护与治理，具有更强的底线把控与前瞻预防要求，随着自然环境及治理需求的变化，相关规范设计需适时作出调整。

在现行分散的环境立法下，“保障生态安全”融入环境法律仅能依循单行法路径分散展开，在此框架下的立法完善与展开一定程度上会增大环境立法的分散、交叉与空白，“保障生态安全”在环境法制中的体系性贯彻则更难以实现；同时，相关规范的调整完善仅能依赖各环境单行法的修订、修正，新出台的环境立法将“保障生态安全”纷纷列入立法目的便是最具说服力的客观写照。由此，生态环境法典编纂作为实现生态环境法律体系化进阶的重要形式，能够为“保障生态安全”在环境立法中的表达创造良好条件。

4. 2 生态环境法典编纂背景下“保障生态安全”环境立法表达的构想展开

4. 2. 1 生态环境法典编纂背景下“保障生态安全”环境立法表达的路径选择

实现“保障生态安全”的环境立法表达具有必要性。就生态安全内涵本质而言，假如“保障生态安全”是抽象的概念（不能够作为环境法的调整对象进而不产生社会关系），或者无实质意义（与一般意义的生态环境保护与治理不作区分），那么“保障生态安全”将失去立法基础［2］。基于生态环境保护与治理的现状，“保障生态安全”具有重要的实践价值，是一类以守住自然生态安全边界为目的的具体的人类活动，其应纳入环境资源法学的调整对象［5］，并应当依靠法律手段（首要的是立法）加以明确［2］。

在生态安全法制保障的必要性前提下，“保障生态安全”的立法表达存在两种主要路径：其一，专门立法路径，即专门制定一部综合性生态安全法，以“生态安全法”［34］或“生态安全保障法”［2］命名，对生态安全相关的理念、原则与基础性制度作出规范；其二，分散立法路径，基于当前环境法立法现状，在《环境保护法》中明确“保障生态安全”的理念与基本原则，在具体的单行法中结合各生态区域与环境要素的治理特点适应性地明确原则、确定规则。

结合中国生态环境法制背景与“保障生态安全”的理论与实践特性，笔者认为，现阶段不宜制定综合性生态安全法，具体原因有三：首先，“保障生态安全”的提出并未改变环境法的调整对象［35］，更多的则是对生态环境保护与治理目标与手段的调整，在现有环境法律体系的基础上制定综合性生态安全法则人为地将“保障生态安全”内容剥离、单设，有失科学理性。其次，“保障生态安全”在环境立法中的表达虽需要宏观层面价值理念的贯彻，更多的则是需要在具体制度中作出明确与调整，制定综合性生态安全法也仅能规范较为宏观的价值理念内容，仅能起到宣示国家政策、提出“保障生态安全”目标和任务的宣示性功能。最后，环境立法的出台需要充分考虑生态环境法典编纂背景，当前关于生态安全的学理研究与法治实践仍不成熟，尚未经过高强度理论与实践的洗礼与验证，新增或急于制定基础性与综合性较强的立法既对环境法律的体系化推进无益，甚至可能徒增立法成本。由此，“保障生态安全”在环境立法中的表达应以生态环境法典编纂为契机，实现“保障生态安全”在生态环境法典中从价值理念到具体制度的体系贯彻。

4. 2. 2 生态环境法典编纂背景下“保障生态安全”环境立法进阶的体系贯彻

在生态环境法典编纂实质性、适度化的编纂理路共识下，以吕忠梅教授为代表的中国法学会环境资源法学研究会“环境法典编纂研究”课题组提出“总则编+污染控制编+自然生态保护编+绿色低碳发展编+生态环境责任编”的法典结构［36］。

生态安全立法应在具体层面由当前抽象表达的“虚”向着具体落实的“实”完善，对“保障生态安全”的相关内容作出更充分完备的立法设计。体系化既是环境法这一领域性法律实现有机统一的客观要求，又是增进环境法律整体功能的意义所在［37］。生态安全在生态环境法典中的展开亦应遵循“理念指引-原则遵循-制度实施”［16］的体系化路径。具体而言，由于生态安全的基础性，作为生态环境法典核心范畴体系的总则编应将生态安全价值总的确立、集中体现“保障生态安全”的价值理念：“基本概念”对生态安全的定义作出明确，并阐释其与一般意义的生态环境保护与治理的关系。“立法目的”中应在明确“保障生态安全”的基础上加以凝练，重点与可持续发展的目标价值相结合。“基本原则”与“基本制度”中，应对具有一般性并能体现“保障生态安全”底线把控、系统思考的风险预防原则以及资源环境承载能力监测预警等制度作出明确。

“保障生态安全”融入生态环境法典，应对生态环境法典各分编作出前瞻性、系统性、技术性与严格性等“四性”的调整与增进。各分编基本采用“总-分”结构，其中各编的“基本规定”作为“总”，规定一般性的管理目标、政府责任与基本原则等内容。由于“保障生态安全”的价值理念在总则编总的确立，各分编的基本规定中应避免重复，以具体制度的增进为主要目标。污染控制编逻辑主线较为清晰，以环境要素污染防治的单行法既“编”又“纂”而成，作为“保障生态安全”的基础性内容以基础性的污染控制为目标，“保障生态安全”的融入应对污染控制编进一步作出前瞻性重点增进，制度安排针对新型污染问题不确定性作出预防性考量、针对污染排放对生态造成的影响作出系统性把握以及严格性控制。自然生态保护编应在整体把握“四性”的基础上重点把握系统性增进。自然生态保护编的调整范围涵盖生态要素与生态区域两类，且将兼具生态要素和生态区域的生物多样性保护内容纳入，生态要素相关章节之间的制度设计应强化系统性，在规范设置上强化生态区域与生态要素之间的关联与衔接，并注重交叉的化解与重叠的剔除。绿色低碳发展编应在整体把握“四性”的基础上重点把握技术性增进。资源能源的利用问题与气候变化能够引发潜在的、规模较大的生态破坏，相关制度应在长远性、科学性上作出技术性变革。生态环境责任编应进一步重点实现严格性增进。生态安全问题较之一般性的生态环境保护与治理，具有不可恢复性或者难以恢复性。此种不可恢复性一方面体现在生态破坏在系统上、时间上的损失扩大，另一方面体现在损失无法以“恢复生态”为标准的明确估量。具体规范中，适度化并适应性的严格性增进能够有效降低不可恢复或者难以恢复的生态破坏的发生可能。此外，生态安全虽然不必然包括资源安全、核安全等，但由于自然生态要素在自然界的关联性，不列入生态环境法典的资源能源法中的权属制度、开发利用和管理制度亦需要对“ 保障生态安全”作出充分关照与制度衔接。

5 结 语

保障生态安全是实现人与自然和谐共生的基本要求。一方面，随着人口增多、科技进步，人类活动对自然生态系统的影响广泛而深刻，为实现经济社会可持续发展，人类必须采取行动保护生态环境，守住自然生态的安全边界；另一方面，仅仅依靠自然恢复与协调，无法全面应对超越“人为性”的生态环境问题，需要进行必要的人为干预与治理方能实现在改造自然中顺应自然。基于必须从区域尺度讨论生态安全以及流域是典型的生态环境区域，流域是一块合适的良好试验田，本研究以流域生态安全为主要讨论的对象，既试图明晰生态安全的内涵定位、构建一个更加科学的流域生态安全保障图景，又意图结合当前生态环境法典编纂背景对生态安全在环境立法中的表达与展开提出建设性意见。“保障生态安全”融入环境法律体系是一项全方位的系统工程，生态安全法治的整体性注重还需要在更加宏观的视角下加以推进，生态安全在环境立法中的表达也要从具体的立法实践中逐步完善。

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（责任编辑：于 杰）

基金项目：国家社会科学基金重点项目“京津冀协同发展视域下白洋淀流域生态安全法治保障研究”（批准号：21AFX023）；河北省教育厅在读研究生创新能力培养资助项目“生态安全视域下生态产品价值实现的法制完善研究”（批准号：CXZZBS2024015）。