化债政策出台背景下的城投债务风险演化路径

[摘 要]在全球经济下行的趋势下，房地产市场陷入低谷期，城镇化建设进程缓慢，导致城投公司各类债务增加，严重阻碍了城投公司及国民经济发展。化债政策出台背景下，要认真分析城投债务风险特点及演化趋势，进而采取有针对性的措施加以解决处理，优化债务结构，规避偿债风险，提高资金使用效益，促进经济稳步增长。文章阐述了化债政策的出台背景，分析了城投公司债务风险的演变现状，探讨了化债政策出台背景下城投债务风险的化解路径，以供参考。

[关键词]化债政策；城投公司；债务风险；演化路径

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）24-0047-03

城投公司是地方政府部门投资的“排头兵”，是政府开展城市建设的“主力军”。但是，近年来受到金融政策与环境等多方面因素的影响，全球经济进入衰退期，经济衰退导致房地产市场持续降温，土地出让金严重下滑，极大地冲击着财政收入与经济发展，加剧了城投公司债务风险。为有效防范重大金融风险的发生，城投公司积极做好债务风险分析及化解工作具有重要的现实意义。

一、化债政策出台背景

2 0 2 3年7月2 4日，中央政治局会议提出，制定实施一揽子化债方案，有效防范化解债务风险。化债政策出台后，各地城投公司积极落实化债政策，多措并举化解债务风险，取得了一定成果。城投公司作为地方基础设施建设不可替代的中坚力量，在城市的建设、运营和民生服务等方面发挥着重要作用。在城投公司规模不断扩大的背景下，其债务规模也随之扩大，这无疑增加了债务违约风险，引发了社会各界关注。

城投债务风险特点主要体现在以下几个方面。

（一）债务规模日趋庞大

债务规模越来越庞大是当前城投债务风险的特点之一。财政部统计数据资料显示，截至2 0 2 4年7月末，全国地方政府债务余额为4 2 8 0 0 9亿元，其中大部分是城投公司的债务余额。城投公司是债券市场最主要的发行主体，据统计，2 0 2 3年全年城投债发行总额为5 5 3 6 4 . 6 5亿元，同比增长1 2 . 0 9 %，这是城投债务规模日趋庞大的重要体现[ 1 ]。

（二）债务结构不尽合理

通过对大部分城投公司的债务进行分析发现，债务期限结构缺乏合理性的问题较突出，其中以短期债务居多，长期债务比例较小，这无疑增加了资金流动性风险。债务期限未能做到长短期错配，使得城投公司缺少足额长期贷款投资有潜力的增值资产，进而阻碍城投公司的转型发展。

（三）投资回报率较低

城投公司的主营业务为基础设施建设，这些项目具有投资高但回报率低的特征，这降低了城投公司的偿债能力，使其随时面临着资金链断裂的风险。不仅如此，城投公司因长期入不敷出，严重限制其“造血”能力，无法持续开展经营及投资活动，不得不进行外部融资，增加债务规模[ 2 ]。

（四）财务杠杆率过高

城投公司的资金筹集主要来源于借款，借款时需要以公司资源作为抵押，如存货、土地，或以未来收益作为还款来源，有的则是城投公司通过相互担保等方式增加贷款。财务杠杆率过高的情况下，城投公司一旦资金链出现断裂，就会导致各个融资渠道受限，进而阻碍城投公司的持续发展。

（五）隐性债务较多

通过对城投公司债务进行分析，发现其中有大量的隐性债务，例如违规担保、过度融资等，这是导致城投公司债务规模扩大的重要因素。如果不重视控制这些隐性债务，必然会增加财务风险，严重时甚至会导致城投公司破产倒闭。

二、城投债务风险演变现状

（一）地方财政收支压力压缩运营空间

城投公司发展过程中，城市建设与开发运营是主要经营业务，因此城投公司主要收入来源是政府回款。城投公司债务风险直接受到地方政府财政实力的影响。

根据财政部统计数据，2 0 2 4年上半年全国一般公共预算支出为1 3 . 6 6万亿元，同比增长2 %。同时，房地产市场低迷，约束政府基金预算收入，地方政府财政收入偏紧必然会持续加重债务负担[ 3 ]。2 0 1 5—2 0 2 2年，我国地方政府债务余额从1 6万亿元增加到3 5 . 1万亿元，增长了1 1 9 %，地方政府债务率从8 6 %增长至1 2 6 %。地方政府面对巨大的收支压力，债务风险攀升必然导致城投公司受本级财政支持的力度减弱。这一点一直都是国际信用评级重点关注的地方，城投融资能力下降，公司的可持续发展进一步受到负面影响。

（二）托底房地产市场影响财务表现

2 0 2 4年上半年，我国房地产市场依然处于下行阶段，房价普遍严重下跌，二手住房价格创2 0 0 5年以来最大同比跌幅，新建商品住房销售疲软，但随着供需两端支持政策效果的逐渐显现，房地产市场显现出一定的好转迹象，缓解了部分房地产企业资金流断裂的风险。但从整体上来看依然面临着严峻的融资难、回款难、化债难等诸多方面难题，这严重影响房地产企业拿地开发的积极性。

目前，城投公司是土拍市场主要参与者，承担着托底拿地的重任，这虽然在一定程度上稳定了房地产市场，降低了土地拍卖流拍率，但是加大了现金流压力。

与此同时，城投公司托底拿地后，后续开工率不高，再加上地块偏远，降低了资产升值空间和土地变现能力，约束资金回流，对城投公司的各项财务指标，尤其是现金流指标产生恶劣影响。

（三）经营模式落后影响“造血”能力

现阶段，城投公司经营模式落后的问题较突出，对其“造血”能力产生了极大的影响。

首先，城投公司融资手段单一化，其项目资金主要来源于银行信贷、企业债、公司债等。城投公司具有公益性、空壳性的特征，因对债券融资依赖性较大，久而久之，就增加了资产负债及债务规模。

其次，投资方向单一化，城投公司投资的项目以基础设施建设运营为主，具有突出的公益性色彩，投资回报率普遍不高且回收周期非常长，城投公司主要收入来源依然是政府回款、公益资金补贴，因没有建立完善的市场化投资融资体系，导致城投公司资产结构不良，面临着严峻的现金流压力。

最后，城投公司面临投资决策被政府干预、法人治理结构缺失、财务管控制度不完善等问题，极易增加不必要的资金损失和浪费，加大资产负债规模。

（四）政策收紧导致融资难度增加

近年来，国家高度重视地方隐性债务风险化解工作，要求采取有效措施化解隐性债务，遏制新增债务，禁止通过融资平台等方式增加隐性债务。城投公司作为与地方政府隐性债务相关的重要主体，通过精细化分档管理城投债务，限制高债务区域，限制城投发债规模，这无疑加大了城投公司公开发债的难度。同时，资管新规出台实施之后，非标融资渠道快速收紧，原先的非标融资项目资金接续压力剧增，加大了城投公司融资难度，使得城投公司的转型发展之路变得更加艰难。

（五）城投债务不透明的问题突出

城投公司债务不透明的问题亦较为突出，例如地方政府部门对城投公司的影响较大、干预较多，无论是在项目建设还是在债务化解方面；有时可能会出现违规代替政府融资的现象，这是导致城投公司债务不透明的重要因素；放款的金融机构因不了解政府债务、用款情况，有的金融机构会被迫向城投公司融资，导致后续管理工作面临着重重困境。

三、化债政策出台背景下城投债务风险的化解路径

（一）分类推进市场化转型

首先，厘清政府与城投公司之间的关系，树立市场导向的投资理念，明确地方政府的责任，改变以往“保姆”的角色。在把握正确发展方向的基础上，转变为“积极股东”，重点加强资本管理，清晰划分政府债务与企业债务的界限。

其次，分类推进市场化转型，采取有效措施推动城投公司的合并，扩大和巩固资产规模。清理和淘汰“空壳”城投公司，整改长期亏损的非主业子公司，如果长期未见改善，需判断其存在价值，妥善处理注销事宜。对于既承担公益项目建设与运营、又负责政府融资的城投公司，应剥离其融资职能，推动其转型为公益性质的国有企业，增强其抵御债务风险的能力。对于市场导向的城投公司，应在城市基础设施建设和维护的基础上，积极引导其拓展多元化投资业务，促进其向商业类国企转型[ 4 ]。

（二）加大债务监管力度

在化债政策出台的背景下，城投公司应加强对债务的监督与管理，通过设立债务风险管理委员会、完善债务管理制度等方式提升债务监管的水平。应建立债务监测预警机制，从事前、事中和事后三个阶段严格监管债务。

事前，要制订与公司战略目标相一致的短期、中期、长期融资计划，融资计划的制订应做到多方讨论研判，通过长短错配，科学合理地举债，从源头上防范债务风险的发生，切不可“拍脑袋”随意决定。

事中，要进行全面的融资控制，确保举债与项目建设规模相匹配，同时，降低融资成本，使其与现金流和财力状况相适应。

事后，要认真开展融资举债的审计监督，动态跟踪债务风险，及时发现、整改不规范的融资行为。协调政府、金融机构与城投公司之间的关系，逐步使隐性债务向显性债务转型，利用好政府各项政策，最大限度地利用财政资金解决债务问题。

（三）逐步化解存量债务

为逐步化解存量债务，城投公司需积极争取财政资金援助，通过债务置换手段进行债务清理。地方政府应积极引导城投公司与金融机构的有效对接，通过借新还旧、协商降低利率、展期等措施，有效减轻短期还款压力，降低债务利息负担，使得债务结构更加合理，避免债务危机。城投公司的主要隐性债务来源是政府部门，通过剥离融资平台职能，防止过度和违规融资，确保后续融资的合理性。对于完全依赖政府偿还的债务以及风险较高的债务，可以采取严控新增债务规模、清理现有债务的方法，将融资重点转向以业务运营为主，合理配比经营性与公益性债务，最终实现债务精简的目标。

（四）积极优化债务结构

城投公司要想有效管控债务风险，做好债务结构优化工作非常重要。具体来说，城投公司应深入研判债务风险，通过债务分类的方式，制定有针对性的防范、应对措施。尤其是在高危地区，要重点做好存量债务化解工作，防范区域性财政金融风险。对于长期的基础设施和投资项目，优先考虑长期债券和贷款，减轻短期债务带来的还款负担。严密规划和控制项目进度，确保项目实现预期收益，提升企业偿债能力。加强城投公司同金融机构的合作，确保获得更稳定的资金支持。

除此之外，城投公司应增强融资方式创新意识，可通过将资产证券化的方式盘活存量资产，积极拓展项目融资方式，合理利用股权融资、发行公募REITS、永续债、信托、PPN、融资租赁等诸多融资手段，有效减轻付息压力，优化债务结构，降低城投公司的资产负债率及债务风险[ 5 ]。

（五）完善风险管理策略

首先，健全风险评估机制，根据市场状况、经济环境等因素灵活做好风险管理策略调整工作，持续落实风险监测工作，制定细致的风险应对方案，确保能够及时发现并应对处置风险。

其次，保证信息披露透明度，增强投资者的信任。通过定期披露信息的方式，制定详细的信息披露报告，如财务报表、项目进展等，将上述信息完整地提供给投资者、利益相关方，揭示可能影响投资的政策、市场、经济等方面的风险因素，详细说明采取的应对措施。

最后，健全内部风险管理体系，加大内部风险管理力度，定期做好风险管理队伍培训工作，提升其风险意识、分析及应对处置能力，确保其能够及时识别并应对内部潜在的风险。完善内控机制、授权及审批流程，认真做好各个业务、项目的风险评估工作及监控工作，定期优化风险管理体系，提升风险应对水平。

四、结语

化债政策出台背景下，针对当前城投公司面临的严峻的债务风险问题，应给予高度重视，深入分析债务风险来源及特点，掌握债务风险演变趋势，制定科学可行的债务化解路径，优化债务结构，有效降低债务违约风险，提高资金利用效益，促进城投公司转型可持续发展，推动城镇化建设，助力经济平稳有序增长。

参考文献：

[1]刘振超.城投公司债务风险及其防控研究[J].高科技与产业化，2024（07）：82-84.

[2]夏友仁，李达，蔡芷菁，等.防范和化解我国地方政府性债务风险[J].全球化，2024（04）：103-113+136.

[3]常佩琦.一揽子政策实施一年 “地方债务风险”化解效果初现[N].上海证券报，2024-07-12（001）.

[4]朱星姝，范子英.信用扭曲与地方债的风险背离——基于专项债券的研究[J].管理世界，2024（06）：16-36.

[5]周佳音，陆毅.土地市场降温与地方政府债务风险：来自区县级数据的证据[J].数量经济技术经济研究，2024（07）：28-48.